Решение Салехардского городского суда от 29 октября 2014 г.
Салехардский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе:
председательствующего судьи: Щепкиной Т.Ю., при секретаре судебного заседания: Андреевой Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N 2-2571 по заявлению открытого акционерного общества "Аэропорт Салехард" о признании недействующими в части решений Городской Думы города Салехард "Об утверждении генерального плана города Салехард", установил:
Заявитель открытое акционерное общество "Аэропорт Салехард" (далее по тексту - ОАО "Аэропорт Салехард") обратился в суд с заявлением, впоследствии уточнённым, о признании недействующим со дня принятия на весь период действия решения Городской Думы города Салехард от 14 октября 2011 года N 69 "Об утверждении генерального плана города Салехард" и решение Городской Думы города Салехард от 25 декабря 2013 года N 91 "Об утверждении генерального плана города Салехард" в части включения земель с кадастровыми номерами 89:08050101:63, 89:08:050101:122, предназначенных под размещение аэропортового комплекса, в черту населённого пункта. Требования заявления мотивированы тем, что на основании оспариваемого решения в 2013 году Администрацией муниципального образования город Салехард осуществлён перевод категории земель, предназначенных под размещение аэропортового комплекса из категории "Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения" в категорию - "Земли населённых пунктов", однако по утверждению представителя заявителя, оспариваемый нормативный правовой акт полностью противоречит действующему законодательству Российской Федерации и нарушает права и законные интересы заявителя, выраженные в значительном увеличении арендной платы. Между ОАО "Аэропорт Салехард" и Администрацией муниципального образования город Салехард 12 декабря 2005 года был заключён договор N 4755 аренды земельного участка, при этом спорный земельный участок не был разграничен. На момент утверждения Генерального плана города Салехард ОАО "Аэропорт Салехард" находилось в собственности Российской Федерации, а оперативное управление осуществляло Территориальное Управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом Ямало-Ненецкого автономного округа, впоследствии во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 21 марта 2012 года N 331, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года N 607-р, распоряжением Территориального управления Росимущества в Ямало-Ненецком автономном округе от 12 июня 2012 года N 181-р объекты имущественного комплекса ОАО "Аэропорт Салехард", находившегося в собственности Российской Федерации, были безвозмездно переданы в собственность Ямало-Ненецкого автономного округа.
Однако в нарушение требований статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" ни ОАО "Аэропорт Салехард", ни Территориальное управление Росимущества в Ямало-Ненецком автономном округе, ни Администрация муниципального образования город Салехард с заявлениями о необходимости включения спорного земельного участка в границы населённого пункта не обращались, вопрос о переводе земельного участка из земель промышленности в земли населённого пункта не рассматривался и не согласовывался с собственником аэропорта, тогда как такой вопрос относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Также представитель заявителя указал, что в соответствии с требованиями статьи 87 Земельного кодекса РФ земли транспорта должны располагаться за пределами заселённых пунктов; при подготовке проекта Генерального плана города Салехард, а также при регистрации заявления муниципального образования город Салехард по изменению категории земель были нарушены требования Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", в виду отсутствия согласования со всеми заинтересованными лицами, следовательно, нарушена процедура изменения категории земель.
На основании определения суда, занесённого в протокол судебного заседания от 20 октября 2014 года, принято заявление ОАО "Аэропорт Салехард" об увеличении требований - о признании недействующим со дня принятия на весь период действия решения Городской Думы города Салехард от 25 декабря 2013 года N 91 "Об утверждении генерального плана города Салехард" в части включения земель с кадастровыми номерами 89:08050101:63, 89:08:050101:122, предназначенных под размещение аэропортового комплекса, в черту населенного пункта.
При подготовке дела к судебному разбирательству на основании определения судьи Салехардского городского суда от 03 октября 2014 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация муниципального образования город Салехард, Департамент строительства, архитектуры и земельных отношений Администрации муниципального образования город Салехард и Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа.
Представитель заявителя ОАО "Аэропорт Салехард" Фролов С.В., действующий по доверенности, настаивал на удовлетворении требований в полном объёме по доводам и основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Городской Думы города Салехард по доверенности Пирожок А.В. возражала против заявленных требований, указав, что процедура утверждения Генерального плана города Салехард в 2011 и в 2013 годах была соблюдена, в установленном порядке проведены публичные слушания, где принимали участие все желающие и заинтересованные лица, кроме того, в отношении проекта Генерального плана была проведена независимая экспертиза членами общественности, по результатам которой замечаний выявлено не было.
Представитель Администрации муниципального образования город Салехард Вакула В.В., действующий по доверенности, требования не признал и суду показал, что при изменении категории земельного участка, находящегося в аренде у ОАО "Аэропорт Салехард" права заявителя нарушены не были, так как размеры и конфигурация земельного участка не изменились, процедура нарушена не была. Настаивал, что земельный кодекс не запрещает расположение земель транспорта в границах населённого пункта.
Представитель Департамента строительства, архитектуры и земельных отношений Администрации муниципального образования город Салехард Зубарева Е.В., имеющая полномочия по доверенности, настаивала о соблюдении процедуры перевода земель из категории "земли транспорта" в категорию "земли населённого пункта", в том числе указанные действия были согласованы со всеми профильными департаментами округа несмотря на то, что закон этого не требует, поскольку существует публичная процедура информирования. Вместе с тем, в настоящее время, учитывая обращение ОАО "Аэропорт Салехард", проводятся работы по подготовке корректировки генерального плана в части изменения категории земель под аэропортовым комплексом из земель "земли населённых пунктов" в "земли транспорта ...".
Представители Департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа по доверенностям Дедкова С.Д. и Головичера А.Н. также полагали требования заявителя не подлежащими удовлетворению, дополнили, что при переводе земель из одной категорию в другую согласия на это правообладателя не требуется.
Представитель прокуратуры города Салехард по доверенности Рыбаков С.А. согласился с доводами заявителя, указав, что в феврале 2014 года в адрес Администрации муниципального образования город Салехард было направлено представление по факту изменения категории земельного участка под аэропортовым комплексом, однако представление оставлено без удовлетворения.
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ямало-Ненецком автономном округе своего представителя в суд не направило, о дате и месте рассмотрения уведомлено надлежащим образом. В отзыве на заявление и.о. руководителя просил рассмотреть дело без участия его представителя, указал о не соответствии действующему законодательству перевода спорного земельного участка из категории земель "земли транспорта" в категорию "земли населенного пункта".
В соответствии со статьями 167 и 257 ГПК РФ дело рассмотрено в отсутствие представителя заинтересованного лица.
Заслушав мнение участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
Судом при рассмотрении настоящего гражданского дела установлено, что заявитель ОАО "Аэропорт Салехард" на основании договора аренды от 12 декабря 2005 N 4755, заключенного с Администрацией муниципального образования город Салехард, пользуется земельным участком, общей площадью 2 493 256 кв. м, срок действия договора аренды определён сторонами с 05 декабря 2005 года до 01 января 2015 года, для размещения аэропортового комплекса города Салехарда по адресу: ЯНАО, город Салехард, район аэропорта. Категория земель была определена как земли транспорта. Договор зарегистрирован в установленном законодательством порядке.
По итогам проведенных публичных слушаний и согласительных процедур с исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа (всеми профильными департаментами) на основании решения Городской Думы города Салехард от 14 октября 2011 года N 69 был утверждён генеральный план города Салехард (корректирующий предыдущий генеральный план), в соответствии с которым земельный участок с кадастровым номером 89:08050101:63, находящийся в аренде у ОАО "Аэропорт Салехард", вошел в черту населенного пункта города Салехард, на основании чего впоследствии в государственный кадастр недвижимости внесены изменения в части категории земельного участка категория "земли промышленности, энергетики, транспорта..." изменена на категорию "земли населенных пунктов".
Решением Городской Думы города Салехард от 25 декабря 2013 года N 91 "Об утверждении генерального плана города Салехард" земли с кадастровым номером 89:08050101:63, 89:08:050101:122, предназначенные под размещение аэропортового комплекса, вновь включены в черту населенного пункта.
Перечисленные решения заявитель полагает незаконными, нарушающими его права.
В части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации провозглашено, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации соответствии (подпункты "в" и "к").
Вопросы по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) регулируются Земельным кодексом РФ, пунктом 3 статьи 2 которого установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Исходя из подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ, одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Деление земель по целевому назначению на категории, в том числе на земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения и земли населенных пунктов предусмотрено пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ.
Статьей 84 Земельного кодекса РФ установлен порядок установления или изменения границ населенных пунктов.
Так, в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.
Отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, регулируются земельным и градостроительным законодательством, а также нормами Федерального закона от 21 декабря 2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее также - Закон N 172-ФЗ).
Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ, установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального закона, направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости органами, указанными в части 1 статьи 5 настоящего Федерального закона (часть 3 статьи 8 Закона N 172-ФЗ).
Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путём установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном названным Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 8 Земельного кодекса РФ).
Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов указывают также на необходимость обоснования перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую (статья 2).
Генеральные планы и схемы территориального планирования в соответствии с главой 3 Градостроительного кодекса РФ являются градостроительной документацией по территориальному планированию, разрабатываемой и утверждаемой в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.
Действительно, согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе утверждение генеральных планов городского округа.
Вместе с тем участвующими в деле лицами такое право органа местного самоуправления не оспаривается.
Однако в силу действующего законодательства перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую должен осуществляться с соблюдением строго определённой процедуры.
В соответствии с положениями статьи 24 Градостроительного кодекса РФ генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такой план, утверждается соответственно представительным органом местного самоуправления городского округа. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 названного Кодекса и с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
В соответствии со статьей 5 Закона N 172-ФЗ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории.
Вместе с тем, согласно части 1.1 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населенных пунктов до 31 декабря 2012 года, может осуществляться путём внесения изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации либо путём включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установлен-ном настоящей статьей.
Согласно части 2 указанной статьи Закона, в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования включаемых в границы населенных пунктов земельных участков либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов.
По общему правилу, орган государственной власти Российской Федерации, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, физическое или юридическое лицо, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляет в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка. К указанному заявлению прилагается кадастровый паспорт земельного участка, включаемого в границы населенного пункта, либо земельного участка, исключаемого из границ населенного пункта, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц - для юридических лиц. Физические или юридические лица представляют также правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населенного пункта, либо на земельные участки, исключаемые из границ населенного пункта. Требовать представления иных документов, за исключением документов, предусмотренных данной частью, не допускается (часть 4 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ).
Согласно части 5 статьи 4.1 этого же Федерального закона, орган местного самоуправления в течение сорока пяти дней с даты поступления указанного в части 4 указанной статьи заявления: 1) подготавливает и направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения земельного участка из границ населенного пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка в случае, если это указано в данном заявлении; 2) проводит публичные слушания по вопросу о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка, за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, или рекреационного использования.
В силу части 13 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ орган местного самоуправления направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступившее заявление о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта, прилагаемые к нему документы, заключение, указанное в пункте 1 части 5 данной статьи, а также заключение о результатах указанных в части 6 данной статьи публичных слушаний, за исключением случаев, указанных в пункте 2 части 5 указанной статьи.
Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок не более чем тридцать дней с даты поступления указанных в части 13 данной статьи документов, а в случаях, предусмотренных частью 8 этой статьи, в срок не более чем семь рабочих дней по истечении тридцати дней с даты направления таких документов в органы, предусмотренные частью 14 указанной статьи, принимает решение о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка или отказывает в принятии решения (часть 18 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ).
При этом исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отказывает в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта в случае, если:
1) федеральными законами установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования земельного участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельного участка;
2) документами территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденными в установленном порядке, предусмотрено использование земельного участка, не соответствующее указанному в заявлении;
3) в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступил в письменной форме мотивированный отказ в согласовании заявления о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка от органа, предусмотренного частью 14 данной статьи (часть 19 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 191-ФЗ).
В свою очередь исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может отказать в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта в случае, если: 1) в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступило заключение о невозможности или нецелесообразности включения земельного участка в границу населенного пункта либо исключения земельного участка из границы населенного пункта и установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка от органа местного самоуправления городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если земельный участок расположен на межселенной территории, - от органа местного самоуправления муниципального района; 2) заключение о результатах указанных в части 6 данной статьи публичных слушаний содержит положение о несогласии лиц, участвовавших в проведении таких публичных слушаний, с решением о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении либо об изменении вида разрешенного использования земельного участка (часть 20 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ).
Согласно частям 21 и 22 статьи 4.1 названного Федерального закона, отказ в принятии решения о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного
