Органы государственной власти, органы местного самоуправления и государственная регистрация юридических лиц (И.С.Степанова, "Вестник администрации Тамбовской области", N 2, 2002 г.)

Органы государственной власти, органы местного самоуправления
и государственная регистрация юридических лиц

     1. К вопросу о статусе органов власти Российской Федерации,  

        субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

     2. Анализ ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" 

     3. Почему органы публичной власти не нуждаются в             

        государственной регистрации                               

     4. О позиции МНС РФ и требовании регистрации органов власти  

     5. Заключение                                                

В связи с вступлением в действие Федерального закона от 8 августа 2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" все чаще возникают вопросы о необходимости государственной регистрации (перерегистрации) органов публичной власти, в частности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в качестве юридических лиц.

В правовое управление администрации Тамбовской области регулярно поступают запросы органов исполнительной власти Тамбовской области, органов местного самоуправления области о правомерности требования инспекций МНС РФ по Тамбовской области пройти государственную регистрацию указанных органов и их структурных подразделений, наделенных правами юридического лица.

В соответствии с вышеизложенным правовое управление представляет свою позицию по этому вопросу с развернутым изложением и анализом нормативной базы.

1. К вопросу о статусе органов власти Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

В соответствии с п.1 ст.124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а равно муниципальные образования "выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками отношений - гражданами и юридическими лицами". Таким образом, законодатель изначально разводит понятия юридического лица и субъекта публичного права (государство и местное самоуправление). Наделение последних правоспособностью юридических лиц, что вытекает из содержания п.2 ст.124 ГК РФ, - необходимое условие для участия государства и местного самоуправления в гражданском обороте, а не отождествление их органов с юридическими лицами.

Действительно к РФ, субъектам РФ и муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством в случаях, "если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов" (п.2 ст.124 ГК РФ).

Регулирование правового статуса субъектов публичного права отдельной пятой главой ГК РФ, означает придание им статуса особых субъектов гражданского оборота. В связи с чем к РФ, субъектам РФ и муниципальным образованиям не могут быть применены все нормы главы четвертой ГК РФ "Юридические лица". Среди них ст.49 "Правоспособность юридического лица", ст. 51 "Государственная регистрация юридических лиц", ст. 54 "Наименование и место нахождения юридического лица", ст. 55 "Представительства и филиалы", а равно ст. 61, 62, 63, 65 ГК РФ, посвященные ликвидации юридического лица.

Кроме того, к органам государственной власти, органам местного самоуправления и их структурным подразделениям, наделенным правом юридического лица не могут применяться положения главы 4 ГК РФ и ФЗ от 8 августа 2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", что подтверждается нижеследующим.

От имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии со ст.125 ГК РФ могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и органы местного самоуправления, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Если оценивать статус органов государственной власти субъекта РФ, то явный приоритет нормативного регулирования принадлежит нормам конституционного, а не гражданского права. Так, в соответствии с п.3 ст.20 ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (с изм. и доп.) наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Пункт 4 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" устанавливает, что "высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица", т.е. права юридического лица вытекают не из государственной регистрации, а из нормативных правовых актов определяющих его статус. Следовательно органы власти, не являются юридическими лицами в понимании главы четвертой ГК РФ.

Так, ст. 64 Устава (Основного закона) Тамбовской области определяется, что администрация области, как высший исполнительный орган государственной власти области, являясь юридическим лицом имеет гербовую печать, финансируется из областного бюджета и состоит из главы администрации области и подчиненных ему управленческих структур.

Таким образом, возникновение правоспособности администрации области, как юридического лица не связывается с моментом государственной регистрации, а вытекает непосредственно из закона.

Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы других органов исполнительной власти области и структурных подразделений администрации области определяются Уставом области, Положениями об этих органах, федеральным и областным законодательством (ст. 69, п.3 Устава).

Не являясь юридическими лицами в прямом смысле то есть коммерческой или некоммерческой организацией, указанные органы исполнительной власти области, как и структурные подразделения администрации области не подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном для юридических лиц.

Если оценивать статус органов на "муниципальном уровне" нужно сказать следующее.

В соответствии со ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Это означает, что Устав муниципального образования, в соответствии с ч.1 п.4 ст.8 ФЗ от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (с изм. и доп.) должен определять структуру и порядок формирования органов местного самоуправления. Поскольку Устав муниципального образования не является учредительным (корпоративным) документом, а имеет статус нормативного правового акта, постольку является источником права органов местного самоуправления, по факту его принятия представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно и вступления его в силу.

Таким образом и применительно к органам местного самоуправления их правоспособность, как юридических лиц также не связана с моментом государственной регистрации, а вытекает непосредственно из нормативных правовых актов, определяющих статус этих органов.

В соответствии с ч.3 ст.8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" государственная регистрация Устава производится в порядке, установленном законом субъекта РФ. Регистрация Устава муниципального образования в Тамбовской области производится в областной Думе, что определено ст.54 Устава области, ст.6 Закона области от 23.06.1995 N 22-З "О местном самоуправлении в Тамбовской области" и ст.5 Закона области от 27.12.1995 N 42-З "О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" (с изм. и доп.). Однако вступление Устава в силу связывается с моментом его официального опубликования (п.3 ст.6 Закона области "О местном самоуправлении в Тамбовской области").

Другой порядок регистрации Устава муниципального образования а, следовательно, и органов местного самоуправления не предусмотрен, и гражданским законодательством не регулируется.

Законодательной основой местного самоуправления, что определено ст.7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", является Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" применяются положения Конституции РФ и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Таким образом, кажущаяся конкуренция норм, неправильное прочтение которых стало основанием для фиктивной коллизии права, привело к требованию государственной регистрации в качестве юридических лиц со стороны налоговых органов. На деле положение государственных и муниципальных органов регулируется гражданским законодательством только в сфере гражданских правоотношений, в которых участвуют органы государственной власти и местного самоуправления и постольку, поскольку нормы гражданского права не конкурируют с нормами конституционного и муниципального законодательства.

Структурные подразделения органов местного самоуправления не являются самостоятельными органами местного самоуправления, в связи с чем не подлежат государственной регистрации как по этой причине, так и в связи с вышеизложенным.

Коммерческие и некоммерческие организации (предприятия и учреждения), использующие муниципальную и государственную собственность в уставных целях, не являясь органами государственной или местной власти должны проходить регистрацию наравне с другими юридическими лицами, указанными в главе четвертой ГК РФ.

2. Анализ ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц"

В соответствии со ст.1 названного Закона предметом его регулирования являются отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении единого государственного реестра юридических лиц.

Ст. 1 Закона определяет субъекты и объекты государственной регистрации.

Субъектами государственной регистрации, от лица государства выступают органы МНС РФ.

Объектами государственной регистрации выступают юридические лица. Особо следует заметить, что в Законе отсутствуют нормы прямого действия, регулирующие особенности регистрации и учета таких специфических объектов регистрации, как федеральные органы государственной власти и федеральные государственные органы, в том числе органы судебной власти и прокуратуры, войсковые части Министерства обороны и МВД России, органы государственной власти и государственные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления и муниципальные органы, обладающих правами юридического лица или являющихся таковыми.

Таким образом, в анализируемом законе к объектам правоотношений следует отнести только коммерческие и некоммерческие организации, получающие статус юридического лица с момента государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК).

Оценивая положения действующего закона вообще необходимо учитывать то, как проходил закон через Федеральное собрание РФ и его первоначальные редакции, что позволит объективно оценить его окончательный вариант. Наибольшие изменения при прохождении законопроекта N 69499-З через Государственную Думу претерпела статья 10. Первоначально субъект законодательной инициативы - Правительство РФ, предполагал установить в ст. 10 процедуру государственной регистрации для органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, некоммерческих организаций, действующих на основании общих положений об организациях данного вида и ряда других юридических лиц.

Исключив из закона органы публичной власти и сформулировав в статье 10 рассматриваемого закона бланкетную норму, законодатель, тем самым установил, что регистрация таких особых юридических лиц возможна только при издании специального закона.

Все вышеизложенное, в свою очередь, подтверждается анализом непосредственно ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", а также нормативных правовых актов, принятых во исполнение указанного Закона.

Статья 5 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" устанавливает информацию содержащуюся в государственном реестре. В ее число входит:

а) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, для коммерческих организаций на русском языке;

б) организационно-правовая форма;

в) адрес (место нахождения) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом;

г) способ образования юридического лица (создание или реорганизация);

д) сведения об учредителях юридического лица;

е) копии учредительных документов юридического лица;

ж) сведения о правопреемстве - для юридических лиц, созданных в результате реорганизации иных юридических лиц, для юридических лиц, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для юридических лиц, прекративших свою деятельность в результате реорганизации;

з) дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы юридического лица, или в случаях, установленных законом, дата получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы;

и) способ прекращения деятельности юридического лица (путем реорганизации или путем ликвидации);

к) размер указанного в учредительных документах коммерческой организации уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевых взносов или другого);

л) фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии;

м) сведения о лицензиях, полученных юридическим лицом.

В данном случае, в отношении органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления не может быть представлена информация по следующим пунктам: "б", "в", "д", "ж", "е", "к", "м". А способ образования и прекращения деятельности юридического лица (п.п. "г" и "е") не отражают общий порядок создания и прекращения юридических лиц, предусмотренный 4 главой ГК РФ.

Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 N 438 "О едином государственном реестре юридических лиц" утверждены Правила ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, которые содержат, в том числе состав используемых классификаторов и справочников.

Пунктом 17 данных Правил установлено, что при хранении и передаче сведений государственного реестра на электронных носителях используются определенные общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, и в частности одним из них является - Общероссийский классификатор организационно - правовых форм хозяйствующих субъектов (ОКОПФ).

Общероссийский классификатор организационно - правовых форм хозяйствующих субъектов (дата введения - 1 января 2000 г. (в ред. Изменений - 1/99, - 2/2001, утв. Госстандартом РФ), утвержден постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 30 марта 1999 - 97 "О принятии и введении в действие общероссийских классификаторов" (в ред. изменений - 1/99 (в ОКФС), - 1/99 (в ОКОПФ), - 2/2001 (в ОКОПФ), утв. Госстандартом РФ).

Данный классификатор ОКОПФ предназначен для формирования информационных ресурсов регистров, реестров и кадастров, содержащих сведения о хозяйствующих субъектах.

Объектами классификации ОКОПФ являются организационно-правовые формы хозяйствующих субъектов, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации, а также рядом федеральных законов и нормативных актов, следовательно, организационно-правовых форм юридических лиц, являющихся коммерческими и некоммерческими организациями.

Органы государственной власти и местного самоуправления не существуют в каких-либо, предусмотренных ГК РФ и федеральными законами, организационно-правовых формах.

3. Почему органы публичной власти не нуждаются в
государственной регистрации

Государственная регистрация юридических лиц объективно один из важнейших институтов современного права. Для создаваемого или действующего юридического лица государственная регистрация важна по следующим причинам:

- в соответствии с п. 3 ст. 49 ГК правоспособность юридического лица возникает в момент его создания;

- в соответствии с п. 2 ст. 51 ГК юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации;

- в соответствии с п. 3 ст. 52 ГК изменения учредительных документов приобретают силу для третьих лиц с момента государственной регистрации данных изменений, а в случаях, установленных законом, - с момента уведомления регистрирующего органа об изменениях, внесенных в учредительные документы юридического лица;

- в соответствии с п. 8 ст. 63 ГК ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо - прекратившим существование после внесения об этом записи в Единый государственный реестр юридических лиц;

- в соответствии с п. 4 ст. 57 ГК юридическое лицо считается реорганизованным в форме слияния, разделения, выделения, преобразования и прекращает свою деятельность только с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц, о чем вносится соответствующая запись в Единый государственный реестр юридических лиц.

При реорганизации юридического лица в форме присоединения к нему другого юридического лица, первое из них считается реорганизованным с момента внесения записи в Единый государственный реестр юридических лиц о прекращении деятельности присоединенного юридического лица.

Ни одно из вышеперечисленных событий определяющих правовое положение коммерческой или некоммерческой организации не может быть отнесено к публичным органам власти, наделенным правом юридического лица. Следовательно, и с точки зрения целесообразности, необходимости в регистрации органов власти не существует.

4. О позиции МНС РФ и требовании регистрации органов власти

Позиция МНС РФ и его инспекций, в принципе, не претерпела изменений в связи с принятием Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц". И до вступления в силу федерального закона инспекции косвенно требовали от органов власти подтверждения факта государственной регистрации. Поскольку только после регистрации в органах местного самоуправления производили постановку органа власти на налоговый учет.

В настоящее время позиция МНС РФ выражена в так называемых разъяснениях Департамента регистрации юридических лиц и учета налогоплательщиков Министерства Российской Федерации по налогам и сборам. Разъяснение не опубликовано, разослано только в инспекции, которые в обоснование своих требований на него ссылаются, правда не предъявляя.

В соответствие с этим разъяснением федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также органы образованные ими до 01.07.2002 года распорядительными актами (закона; Указа Президента Российской Федерации; устава края, области, города, постановления, распоряжения об их создании) и наделенные правами юридического лица подлежат внесению в государственный реестр юридических лиц. Уполномоченное лицо юридического лица обязано в течение 6 месяцев представить в налоговые органы, осуществляющие государственную регистрацию, сведения предусмотренные подпунктами "а" - "д", "л" пункта 1 ст. 5 Закона.

Удивления достойно следующее положение этих разъяснений: "Принимая во внимание, что при создании Федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления не проходили государственную регистрацию, а регистрирующие органы должны сформировать регистрационное дело, поэтому одновременно с сообщением (форма - Р17001) представляются следующие документы:

1) распорядительный документ;

2) устав либо положение (типовое положение)".

Далее констатируется, что федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, созданные после 1 июля 2002 года подлежат государственной регистрации в общеустановленном порядке, в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц".

Таким образом, с одной стороны, из Разъяснений можно понять, что МНС РФ считает, что до 01.07.02 органы власти не должны были проходить регистрацию, хотя положение дел на практике свидетельствует о другом. С другой стороны, МНС РФ считает, что в связи с вступлением в силу ФЗ от 08.08.2001 N 129-ФЗ органы власти стали объектами государственной регистрации, хотя как раз закон об этом не говорит.

5. Заключение

На основании проведенного анализа следует, что действующим ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" предусмотрена государственная регистрация только коммерческих и некоммерческих организаций, получающих статус юридического лица с момента своего юридического создания, который в свою очередь приурочен к моменту государственной регистрации.

На органы государственной власти и местного самоуправления нормы данного закона распространяться не могут, в связи с чем органы государственной власти и местного самоуправления, а также и их структурные подразделения, наделенные правом юридического лица в силу прямого указания об этом в нормативном правовом акте, государственной регистрации в качестве юридических лиц не подлежат.

Вопрос о необходимости государственной регистрации органов публичной власти может быть решен только путем издания закона прямого действия, хотя исходя из оценки статуса органов власти целесообразность в их регистрации и вовсе отсутствует.

Ирина Степановна Попова

начальник правового управления

администрации области