"Об изменениях избирательного законодательства и перспективах развития региональной избирательной системы" (Н.И.Воробьев, "Вестник администрации Тамбовской области" N 2, 2002 г.)

"Об изменениях избирательного законодательства и перспективах
развития региональной избирательной системы"

С 26 июня 2002 года вступил в силу новый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Это очередной (уже четвертый) важный этап в развитии и совершенствовании российской избирательной системы и федерального законодательства, обеспечивающего гарантируемое Конституцией РФ (ст.3, ст.32) народовластие в форме референдума и свободных выборов, права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

До принятия этого закона регулирование выборов и защита избирательных прав граждан на федеральном уровне осуществлялись аналогичным федеральным законом 1997 года (с изменениями и дополнениями 1999 г.), а также федеральными законами о выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы ФС РФ.

Надо сказать, что практика проведения в последние годы федеральных, региональных и муниципальных выборов и референдумов в России в очередной раз выявила существенные пробелы и недостатки в действовавшем федеральном законодательстве и его несогласованность по ряду положений с прогрессивными нормами соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации. Это и предопределило в целях законодательного совершенствования избирательной системы и избирательного процесса разработку и принятие нового федерального закона. Новый закон существенно расширяет федеральные гарантии избирательных прав граждан, установленные в прежней редакции аналогичного федерального документа. Он полнее учитывает практику прошедших избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, Президента Российской Федерации, глав исполнительной власти и депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, в органы местного самоуправления.

В новом законе значительно расширен и конкретизирован понятийный аппарат избирательного права и процесса. В него включен целый ряд важнейших правовых категорий, к примеру, таких как - "избирательная комиссия", "избирательная кампания кандидата", "добровольное пожертвование гражданина" и "добровольное пожертвование юридического лица", "недействительная подпись", "организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации" и другие.

Конкретизировано в этом законе и понятие "избирательное объединение". Теперь от имени избирательного объединения выдвигать кандидатов вправе только политическая партия, а также ее региональное отделение либо иное структурное подразделение, одной из основных целей которой является участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов, а также участие в деятельности указанных органов. И только на выборах в органы местного самоуправления в качестве избирательных объединений, имеющих право выдвигать кандидатов, могут выступать иные общественные объединения (организации и движения), уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или более высоком.

Закреплено в новом законе и право политической партии, преодолевшей на очередных выборах в Государственную Думу пятипроцентный барьер по федеральному округу, выдвигать своих кандидатов на любом уровне выборов без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога.

Политические партии, набравшие более трех процентов голосов избирателей, будут получать государственную финансовую поддержку пропорционально количеству набранных голосов в ходе парламентских выборов.

Новый федеральный закон установил новый порядок выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь введена, в частности, пропорциональная (по "партийным спискам") система выборов не менее 50 процентов депутатов - по аналогии с выборами депутатов Государственной Думы. Иначе говоря, такая модель ожидает нас в будущем при выборах в Тамбовскую областную Думу. Кстати, смешанная система на выборах однопалатного законодательного органа власти уже применялась в Красноярском крае, Калининградской и Псковской областях. А в Свердловской области такой опыт - одна из двух палат регионального парламента избирается по пропорциональной системе, другая - по мажоритарной.

Сокращены и сроки избирательных кампаний федерального уровня в пределах 80-110 дней (раньше - до 150 дней). Для региональных выборов они определены в рамках 80-100 дней и местных выборов - 70-80 дней.

Есть и другие важнейшие нововведения. Так, новый закон укрепил правовой статус избирательных комиссий (комиссий референдума), установил новые принципы их формирования, начиная с избирательной комиссии субъекта Российской Федерации до участковой. Уточнены их функции и полномочия, усилены правовые и социальные гарантии независимости членов избирательных комиссий разных уровней.

В избирательные комиссии в обязательном порядке должны назначаться не менее половины (раньше - одной трети) членов комиссии по предложениям политических партий, участвовавших в распределении депутатских мандатов при выборах Государственной Думы ФС РФ или регионального парламента (областной Думы).

В будущем году предстоит переформировать областную избирательную комиссию. Порядок этого процесса немного меняется. Половина состава комиссии будет назначаться главой администрации области (губернатором), другая половина - областной Думой, при этом два члена избирательной комиссии будут теперь назначаться по представлению Центральной избирательной комиссии РФ.

Введена норма об обязательном высшем юридическом образовании (или ученой степени в области права) для председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (то есть, областной избирательной комиссии). Право предложения кандидатуры на должность председателя комиссии субъекта Российской Федерации (облизбиркома) предоставлено Центральной избирательной комиссии России. В случае отклонения предложенной кандидатуры ЦИК России вносит на рассмотрение комиссии новое предложение.

Избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу нового Федерального закона, то есть до 26 декабря 2002 года, предстоит сформировать территориальные избирательные комиссии (в городах и районах) для работы на постоянной основе со сроком полномочий - 4 года.

Предусмотрена возможность формирования избирательных комиссий муниципальных образований (то есть, комиссий городов, районов, сельсоветов). Хотя соответствующие полномочия по выборам в органы местного самоуправления могут возлагаться и на территориальные избирательные комиссии.

Формирование участковых избирательных комиссий осуществляется теперь территориальными комиссиями, а не представительными органами местного самоуправления. Главная цель этих изменений - сделать избирательные комиссии более независимыми от руководителей и органов местной власти.

В новом законе содержатся и нормы, направленные на усиление ответственности избирательных комиссий каждого уровня, и, что при этом важно отметить, ответственности конкретных членов комиссий. Более четким стал порядок расформирования избирательных комиссий по решению суда в случае нарушения ими избирательных прав граждан, повлекшего признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов (референдума).

Теперь предусматривается возможность расформирования состава комиссий за невыполнение судебных решений, а также решений вышестоящих избирательных комиссий. Важно иметь в виду, что меры ответственности касаются всех избирательных комиссий, включая ЦИК России. Причем комиссии, которые не относятся к категории организующих выборы и определяющих их результаты, могут быть расформированы и во время избирательной кампании.

Привлечение к административной ответственности члена избирательной комиссии по решению суда неизбежно влечет прекращение его полномочий.

Оплата труда работающих членов избирательных комиссии, освобожденных от основной работы на период выборов, приводится в соответствие с Трудовым кодексом Российской Федерации. Если гражданин будет назначен в состав избирательной комиссии, то именно она должна из бюджетных средств оплатить его работу. Раньше эта обязанность возлагалась на работодателя (администрацию) по основному месту работы гражданина. Нельзя не отметить при этом, что в результате такого подхода выборы "подорожают" для государства примерно на 30-40 процентов.

Важные изменения затрагивают информационное обеспечение выборов и правила предвыборной агитации. Агитационный период будет начинаться не с момента регистрации кандидата, а с момента его выдвижения, но без использования средств массовой информации. Уже при сборе подписей кандидат, представители избирательного объединения (блока) могут заниматься определенной агитационной деятельностью, не задействуя при этом средства массовой информации. Агитация через средства массовой информации возможна только после того, как зарегистрируются все кандидаты, - лишь в последний месяц, за 30 дней до дня голосования. Таким образом, закон создает равные для всех кандидатов условия предвыборной борьбы.

Изменено само понятие агитации. Для этого Федеральный закон ввел развернутый перечень действий, которые будут признаваться агитационными. В частности, в этот перечень включено описание возможных последствий избрания либо не избрания кандидата (списка кандидатов), распространения информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, избирательных объединениях (блоках) в сочетании с позитивными либо негативными комментариями и другие обстоятельства. При этом представителям СМИ запрещено ведение предвыборной агитации при осуществлении профессиональной деятельности.

Напомню, что в соответствии со старой редакцией закона агитацией считались всякие действия, побуждающие избирателя участвовать в выборах и (или) голосовать за или против того или иного кандидата. Новый закон развел понятия агитации и информации. Приглашения на выборы, информация о них теперь не будут считаться агитацией и избирательные комиссии смогут свободно выполнять свои обязанности - обеспечивать явку избирателей без угрозы быть обвиненными в нарушении закона.

Имеются новеллы о порядке выдвижения кандидатов. При выдвижении и регистрации кандидат может либо собирать подписи в свою поддержку (не более двух процентов от числа избирателей, соответствующего округа), либо внести избирательный залог на счет избирательной комиссии. Какой из этих способов выдвижения выбрать, будет решать сам кандидат или избирательное объединение. Размер избирательного залога составит 15 процентов от максимальной суммы избирательного фонда кандидата, которую он может по закону потратить в ходе избирательной кампании при проведении соответствующих выборов. Если кандидат, внесший залог, выиграет выборы или хотя бы преодолеет пятипроцентный порог, то деньги ему возвращаются. Если же он получит меньшее число голосов избирателей, то сумма залога уйдет в государственный бюджет.

Установлены требования о том, чтобы кандидаты на региональных выборах в субъектах Российской Федерации в обязательном порядке представляли сведения не только о размере и об источниках доходов и об имуществе, но и о вкладах в банке, ценных бумагах по форме, установленной Федеральным законом. Все эти материалы, как и результаты их проверки, обязательно должны публиковаться в средствах массовой информации, размещаться в помещениях участковых избирательных комиссий.

Предусмотрено обязательное представление кандидатами и избирательными объединениями не менее 2-х финансовых отчетов (вместо одного итогового), причем одного - не позднее чем за 10 дней до дня голосования.

Внесена норма, обязывающая государственные органы и иные уполномоченные органы и организации, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц, осуществлять по представлению избирательных комиссий в 5-дневный срок проверку достоверности сведений, указанных юридическими лицами - жертвователями, и сообщать о результатах проверки в соответствующие комиссии.

Контрольно-ревизионные службы будут создаваться теперь не только при областной избирательной комиссии, но и при окружных избирательных комиссиях на федеральных выборах, а также при иных избирательных комиссиях в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации.

Ряд норм Федерального закона направлены на установление равных правовых условий для всех кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков), а также на исключение возможностей для злоупотреблений должностным или служебным положением со стороны кандидатов и других лиц. В частности, в законе установлено требование для участвующих в выборах зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные должности категории "А" - в период избирательной кампании они должны уйти в отпуск.

Введен только судебный порядок отмены регистрации кандидатов. При этом соответствующее заявление может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней, а суд должен принять решение не позднее чем за пять дней до дня голосования. В то же время основания отмены регистрации кандидата существенно сокращаются и юридически конкретизируются. В частности, сокрытие неснятой или непогашенной судимости, гражданства иностранного государства будет рассматриваться в качестве основания для отмены регистрации кандидата.

Расширены возможности использования системы ГАС "Выборы", в том числе применения на избирательных участках технических средств для подсчета избирательных бюллетеней. Причем результаты, которые будут получены по итогам голосования на участке при помощи технических средств, не потребуют ручного подсчета бюллетеней. На основании данных, полученных с применением технических средств, должен составляться протокол участковой избирательной комиссии, который, при отсутствии сомнений у членов комиссии и наблюдателей, подписывается в установленном порядке.

В то же время предлагается проводить выборочно контрольный подсчет голосов избирателей на части избирательных участков, где применялись технические средства. Эти участки будут определяться по жеребьевке в соответствии с прописанной в законе процедурой.

Если данные ручного пересчета будут отличаться от результатов автоматического подсчета, то именно традиционно подсчитанные голоса будут приняты за юридическую основу. На всех других избирательных участках этой территории также осуществится ручной пересчет.

В законе раскрыто понятие фальсификации результатов голосования. Это позволит более эффективно решать в последующем вопросы привлечения виновных лиц к ответственности за это деяние.

Тамбовщина, развивая и совершенствуя свою региональную избирательную систему, предвосхитила некоторые положения, принятые на федеральном уровне только сейчас. Например, федеральным законом теперь предусмотрено, что минимальная явка избирателей на местных выборах должна составлять не менее 20 процентов. В нашей области такой минимальный порог с 1994 года на каждых выборах составляет 25 процентов. Предусмотрена с 1995 года возможность двухтурового голосования на выборах руководителя исполнительной власти. Согласно закону глава администрации области может быть избран только при условии, если получит более 50 процентов голосов от числа принявших участие в выборах. В противном случае проводится второй тур, в котором победитель определяется простым большинством голосов. Именно так, в соответствии с законом, в два тура проходили наши губернаторские выборы в 1995 и 1999 годах.

Однако не все законодательные нововведения, а также оставленные без изменений положения старого закона, можно считать соответствующими Конституции РФ и духу права. Так, к сожалению, исключена теперь возможность проведения досрочного голосования в помещениях территориальных и участковых избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации (главы администрации области, депутатов областной Думы). Тем самым федеральный законодатель лишает права участвовать в выборах не одну тысячу избирателей лишь потому, что на отдельных избирательных участках в некоторых регионах страны количество досрочно проголосовавших на выборах доходило до 30 процентов от общего числа. Вместо этого регионам предоставлены права установления законом субъекта Российской Федерации возможности голосования по почте, что усложняет процедуру голосования и не гарантирует избирательный процесс от нарушений. Кроме того, в законе оставлена также возможность создания разномандатных округов при выборах законодательного (представительного) органа.

В связи с принятием нового Федерального закона Центральной избирательной комиссии России и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации предстоит решить ряд сложных задач.

Нужно развернуть (в том числе в рамках реализации региональных программ повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов) информационно-разъяснительную работу о сути и значении законодательных нововведений, особенностях избирательных технологий.

В ближайшее время следует подготовить и реализовать законодательные предложения по упорядочению очередных и внеочередных выборов в Тамбовской области, изменению системы выборов законодательного органа - областной Думы. Необходимо сделать все для того, чтобы все выборы в органы местного самоуправления (как депутатов представительных органов, так и глав администраций) проводить в одно время. В связи с этим потребуются поправки к Уставу (Основному закону) области, изменения и дополнения в некоторые другие нормативные правовые акты.

Разработан и утвержден план законопроектной деятельности. Начата подготовка новых областных законов, регулирующих проведение выборов главы администрации Тамбовской области, депутатов Тамбовской областной Думы, депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, законов об областной и территориальных избирательных комиссиях и ряд других. Областная избирательная комиссия как орган, обладающий правом законодательной инициативы, уже внесла несколько законопроектов в областную Думу для рассмотрения и принятия.

Николай Иванович Воробьев

председатель областной

избирательной комиссии,

кандидат юридических наук