Взаимодействие территориальных органов юстиции с частнопрактикующим нотариатом (начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области Государственный советник юстиции 2 класса Н.С.Ельцов, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Тамбовского государственного университета кандидат юридических наук, доцент А.В.Кочетков)

Взаимодействие территориальных органов юстиции
с частнопрактикующим нотариатом

Одним из инструментов обеспечения защиты имущественных и личных неимущественных прав, а также законных интересов граждан и юридических лиц, достижения стабильности в гражданском обороте является институт нотариата. Основная цель нотариата - обеспечить физическим и юридическим лицам правовую безопасность заключаемых сделок. Таким образом, деятельность нотариусов способствует укреплению режима законности и помогает миллионам субъектов правовых отношений избегать юридических конфликтов.

Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г. предусмотрено сосуществование двух систем (организационных форм) нотариата: государственного и частного. При совершении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами и несут одинаковые обязанности независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу. *(1) Различия между этими системами лежат в плоскости организации деятельности, финансирования и контроля.

Предметом настоящей статьи является рассмотрение актуальных вопросов взаимодействия территориальных органов юстиции с частным нотариатом. В настоящее время 86% нотариусов России являются частнопрактикующими и лишь 14% - государственными. В ряде субъектов Российской Федерации, в том числе и в Тамбовской области, все нотариусы перешли в частнопрактикующие. Кроме того, переход нотариуса из государственного в частнопрактикующего зависит только от его волеизъявления и происходит практически автоматически. *(2) Можно сказать, что налицо общероссийская тенденция увеличения удельного веса частнопрактикующих нотариусов, *(3) хотя темпы изменения соотношения государственных нотариусов и нотариусов, занимающихся частной практикой, значительно замедлились по сравнению с 1993-1997 годами.

Взаимодействие территориальных органов юстиции с частным нотариатом предопределяется тем, что практически все полномочия данных органов могут осуществляться ими только совместно с региональной нотариальной палатой. Единственное исключение, это зафиксированное в статье 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате полномочие выдавать лицензию на право нотариальной деятельности. Однако это исключение, подтверждающее правило, так как территориальные органы юстиции обязаны выдать лицензию в течение месяца после сдачи квалификационного экзамена на основании решения квалификационной комиссии. Выполнение территориальным органом юстиции указанной обязанности гарантируется судебной защитой прав лица, сдавшего квалификационный экзамен.

Совместно территориальными органами юстиции и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации осуществляются следующие полномочия:

- прием экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности (осуществляется квалификационной комиссией, образуемой территориальным органом юстиции с участием представителей нотариальной палаты субъекта Российской Федерации, при этом, количество представителей территориального органа юстиции и нотариальной палаты в составе комиссии должно быть равным) *(4);

- наделение нотариуса полномочиями (осуществляется на основании решения конкурсной комиссии по результатам проведения конкурса, при этом количество представителей территориального органа юстиции и нотариальной палаты в составе комиссии должно быть равным) *(5);

- контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства (статья 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г.);

- учреждение и ликвидирование должностей нотариусов (статья 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г.);

- определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе (статья 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г.);

- наделение полномочиями нотариуса лица, замещающего временно отсутствующего нотариуса по предложению последнего (статья 20 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г.);

- принятие решения о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращены, другому нотариусу (статья 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г.);

- изменение территории деятельности нотариуса (статья 13 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г.);

- принятие решения о поручении выдавать свидетельства о праве на наследство и принимать меры к охране наследственного имущества одному их частнопрактикующих нотариусов, в случае отсутствия в нотариальном округе государственной нотариальной конторы (статья 36 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г.).

Кроме того, конкурсная комиссия, состоящая из равного количества представителей территориального органа юстиции и соответствующей региональной нотариальной палаты проводит конкурс на замещение вакантных должностей стажеров нотариусов. Стажировку лиц, претендующих на должность нотариуса и отобранных по результатам указанного конкурса, организует в соответствии со статьей 25 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариальная палата субъекта Российской Федерации.

Указанные полномочия являются теми инструментами, с помощью которых соответствующие субъекты (территориальные органы юстиции и нотариальные палаты регионов) осуществляют управление данной сферой жизни общества в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности и правопорядка, предотвращения юридических споров. Соответственно указанными полномочиями предопределяются основные направления взаимодействия территориальных органов юстиции и региональных нотариальных палат.

Так, в Тамбовской области по результатам экзамена лицензия на право нотариальной деятельности выдана двум лицам в 2001 году и двум лицам в первом квартале 2002 года. Еще один экзаменуемый показал недостаточные знания законодательства, инструктивного материала и нотариальной практики и экзамен на лицензию по решению квалификационной комиссии не сдал. В 2001 году были приняты экзамены у 9 претендентов на 5 должностей стажеров нотариусов. В первом квартале 2002 года был проведен конкурс на замещение двух вакантных должностей нотариусов.

В 2001 году Управлением Министерства юстиции РФ по Тамбовской области совместно с нотариальной палатой было проверено состояние делопроизводства у 15 нотариусов Тамбовской области, по результатам которых составлены справки. Все результаты проверок стали предметом рассмотрения на заседаниях Правления Тамбовской областной нотариальной палаты; двум нотариусам объявлены выговоры и назначены контрольные проверки.

В целях наиболее эффективной защиты прав граждан и улучшения нотариального обслуживания Управлением Министерства юстиции РФ по Тамбовской области и нотариальной палатой было издано совместное распоряжение "О графике работы нотариусов Тамбовской области". В результате чего время приема нотариусами Тамбовской области граждан увеличено на 1 час ежедневно за счет сокращения времени на техническую работу. Все частнопрактикующие нотариусы, на которых возложены обязанности по ведению наследственных дел, приняли не менее 1 технического работника (секретаря, консультанта).

Территориальные органы юстиции в сфере нотариата решают и иные вопросы. В частности, способствуют налаживанию взаимодействия нотариата с учреждением юстиции по государственной регистрации прав, организациями технической инвентаризации, земельными комитетами, земельными кадастровыми палатами, органами государственной власти и местного самоуправления. Так, только в 2001 году Управлением Министерства юстиции РФ по Тамбовской области было организовано 12 семинаров, совещаний и "круглых столов" с участием представителей указанных органов, учреждений и организаций.

Следует отметить сохранение общей тенденции роста количества нотариальных действий о чем свидетельствуют статистические показатели. Так, всего в 2001 году в Тамбовской области совершено 260680 нотариальных действий (в 2000 году - 205800, рост - 26,7%). Наиболее выросло свидетельствование подлинности подписи, свидетельствование верности копий документов и выписок из них, выдача свидетельств о праве на наследство. В то же время, уменьшилось нотариальное удостоверение договоров. В структуре всех нотариальных действий удостоверение копий документов составило 55,8% (в 2000 г. - 53,6%). Среднемесячная нагрузка на одного нотариуса увеличилась с 344 нотариальных действий в 2000 году до 449 нотариальных действий в 2001 году.

В настоящее время взаимодействие территориальных органов юстиции с частно-практикующими нотариусами затруднено из-за несовершенства федерального законодательства. Законодатель практически вывел нотариусов, занимающихся частной практикой из-под государственного контроля, а также не предусмотрел механизма преодоления разногласий территориального органа юстиции с нотариальной палатой при осуществлении ими совместных полномочий. Подобный подход представляется не верным, так как полномочия совершать нотариальные действия нотариусы получают от государства и при совершении нотариальных действий они представляют государство и реализуют публичные функции. Это подтверждается, в частности, тем, что назначение нотариусов на должность оформляется приказом территориального органа юстиции, на печатях нотариусов изображен государственный герб России.

Следует обратиться и к международному опыту. Так, в Резолюции Европейского парламента АЗ-0422/93 Европейский парламент отмечает, что "нотариальная деятельность является независимой и осуществляется публично в форме свободной профессии,: но под контролем государства, : которое следит за соблюдением требований, предъявляемых к нотариальному действию, за применением, прежде всего в интересах клиентов, установленных обязательных тарифов, за правильностью получения доступа к профессии и ее организацией". *(6) В решении ХХII Международного конгресса латинского нотариата отмечается обязанность нотариуса сотрудничать с государством, которая вытекает из природы его функций и предопределяется двойственным положением как профессионального юриста и лица, выполняющего публичную функцию *(7).

Таким образом, в целях улучшения взаимодействия с нотариатом и упорядочения государственного контроля в сфере нотариального обслуживания граждан и организаций целесообразно наделить территориальные органы юстиции, представляющие государство, правом контролировать не только состояние делопроизводства, но и профессиональную деятельность частнопрактикующих нотариусов, а также выполнение нотариусами своих обязанностей и ограничений. *(8) Соответственно они должны обладать правом, в установленных законом случаях, приостанавливать действие лицензии на право нотариальной деятельности и обращаться в суд с заявлением о лишении лицензии на право нотариальной деятельности.

В настоящее время полномочия по контролю за профессиональной деятельностью нотариусов, занимающихся частной практикой, осуществляет нотариальная палата. Однако нотариальная палат является некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве частнопрактикующих нотариусов. Руководящими органами нотариальной палаты являются правление и президент нотариальной палаты, которые избираются на общем собрании частнопрактикующих нотариусов из их числа. Следовательно, руководители нотариальной палаты должны контролировать сами себя и тех, кто их избрал (и имеет право переизбрать). Естественно, что значимость сферы нотариального обслуживания населения объективно обусловливает необходимость государственного контроля за нотариусами, занимающимися частной практикой. Согласно общим принципам осуществления лицензирования контроль за деятельностью лицензиата осуществляют лицензирующие органы, которыми в данном случае являются территориальные органы юстиции.

Необходимость государственного контроля за профессиональной деятельностью частнопрактикующих нотариусов понимают и сами нотариусы. Не случайно, в постановлении внеочередного Собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации, состоявшегося 17.01.2000 г. нотариальным палатам субъектов Российской Федерации рекомендуется привлекать к проведению проверок (в том числе профессиональной деятельности нотариусов) представителей территориальных органов юстиции и рассматривать результаты таких проверок на правлениях нотариальных палат совместно с представителями органов юстиции. *(9)

Следует учитывать и тот факт, что законодатель возложил на нотариусов ряд обязанностей и ограничений. Так, нотариус обязан:

- оказывать физическим и юридическим лицам содействие в осуществлении их прав и защите законных интересов, разъяснять им права и обязанности, предупреждать о последствиях совершаемых нотариальных действий;

- хранить в тайне сведения, которые ему стали известны в связи с осуществлением его профессиональной деятельности;

- отказать в совершении нотариального действия в случае его несоответствия законодательству Российской Федерации или международным договорам;

- предоставить в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, в налоговый орган справку о стоимости имущества, переходящего в собственность граждан, необходимую для исчисления налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения; *(10)

- быть беспристрастным и независимым в своей деятельности и руководствоваться только Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации. *(11)

Кроме того, нотариус не вправе заниматься предпринимательской или иной деятельностью, кроме нотариальной, научной и преподавательской, а также оказывать посреднические услуги при заключении договоров. *(12) Соответственно необходим механизм контроля соблюдения указанных ограничений и исполнения обязанностей, а также ответственности за нарушение соответствующих требований законодательства. В частности, территориальные органы юстиции должны иметь право в случае нарушения нотариусом своих обязанностей или не соблюдения ограничений приостанавливать деятельность лицензии на право нотариальной деятельности и обращаться в суд с требованием об аннулировании лицензии.

Особое значение имеет соблюдение нотариусами норм профессиональной этики как во взаимоотношениях с клиентами, так и с коллегами. *(13) Думается, что основную роль в этой сфере должна играть нотариальная палата, однако территориальный орган юстиции при выявлении фактов нарушения нотариусом этических норм должен иметь право ставить перед нотариальной палатой субъекта Российской Федерации вопрос о привлечении соответствующего нотариуса к дисциплинарной ответственности.

Следует законодательно установить механизм преодоления разногласий между территориальными органами юстиции и региональными нотариальными палатами при реализации ими совместных полномочий (например, право территориального органа юстиции провести в жизнь свое решение и право региональной нотариальной палаты довести свою позицию по спорному вопросу до Министерства юстиции РФ и Федеральной нотариальной палаты). Необходимо также наделить территориальные органы юстиции правом участвовать в решении вопросов избрания руководящих органов нотариальной палаты и правом контролировать вопросы экономического и методического развития частного нотариата, в том числе принимать участие в определении процента взносов нотариусов в нотариальную палату.

Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что действующие Основы законодательства Российской Федерации о нотариате были приняты Верховным Советом Российской Федерации 11.02.93 г. и вступили в силу 11.03.93 г. С тех пор, была принята новая Конституция, существенные изменения произошли в ряде базовых отраслей материального и процессуального права, практика реализации Основ законодательства РФ о нотариате выявила их несовершенство в ряде моментов. Потребность в изменении базового законодательного акта о нотариате осознанна давно, по этому вопросу подготовлен не один законопроект. Однако ни одного (!) изменения или дополнения в Основы законодательства РФ о нотариате до сих пор не внесено.

По мнению авторов, принудительный перевод нотариата к какой-либо одной организационной форме нецелесообразен. "Краеугольными камнями" при совершенствовании законодательства о нотариате должны стать вопросы упорядочения государственного контроля за частнопрактикующими нотариусами, порядка и размера оплаты нотариальных действий, разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере нотариата, установления механизма преодоления разногласий территориального органа юстиции с нотариальной палатой при осуществлении ими совместных полномочий, финансирования государственных нотариальных контор, страхования имущественной ответственности нотариуса за результаты профессиональной деятельности, устранения коллизий между нормами Основ законодательства Российской Федерации о нотариате и нормами других федеральных законов. *(14) Естественно, что реформирование нотариата должно быть "увязано" с правовой реформой проводимой в стране.

Начальник Управления

Министерства юстиции

Российской Федерации

по Тамбовской области

Государственный советник

юстиции 2 класса

Н.С.Ельцов

Заведующий кафедрой теории

и истории государства и права

Тамбовского государственного

университета

кандидат юридических наук, доцент

А.В.Кочетков

_______________________________________________________

*(1) Часть 3 статьи 2 Основ законодательства РФ о нотариате от 11.02.93 г.

*(2) См. п.5 Постановления Верховного Совета РФ от 11.02.93 г. N4463-I "О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате".

*(3) Например, за 2000 год количество государственных нотариусов осталось тем же только в Уральском федеральном округе, в остальных федеральных округах их число уменьшилось. См.: Работа нотариальных палат субъектов Российской Федерации // Российская юстиция, 2002, N2.-с.67.

*(4) Статья 4 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г. и приказ Министерства юстиции РФ от 14.04.2000 г. N 132 "Об утверждении Положения о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности".

*(5) Статья 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г. и приказ Министерства юстиции РФ от 17.02.97 г. N 19-01-19-97 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса".

*(6) Quо vаdis? российский нотариат? // Российская юстиция, 1999, N1.-с.34.

*(7) Абашидзе А.Х., Дударев А.В. Роль и содержание деятельности международного союза латинского нотариата (МСЛН) в современных условиях // Государство и право, 2001, N1.-с.83.

*(8) См.статьи 5, 6, 16 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г. // Российская газета, 13.03.93, N 49.

*(9) Решения Собрания представителей нотариальных палат // Российская юстиция, 2000, N 5.-с.34.

*(10) Статья 16 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г. // Российская газета, 13.03.93, N 49.

*(11) Статья 5 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г. // Российская газета, 13.03.93, N 49.

*(12) Статья 6 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г. // Российская газета, 13.03.93, N 49.

*(13) Подробнее см. Северин Ю. Московские нотариусы начинают с этики // Российская юстиция, 1999, N 9.

*(14) Так, в п.11 Концепции совершенствования законодательства о нотариате, подготовленной в 2001 году в Министерстве юстиции РФ отмечаются примеры несоответствий в законодательстве при регулировании вопросов, касающихся положения государственных нотариальных контор, уголовной ответственности нотариусов, различной компетенции субъектов Российской Федерации в области нотариата, противоречий в отношении исполнительной надписи нотариуса и др. См. также О.В.Хышиктуев Нотариат в Российской Федерации и перспективы его развития // Хозяйство и право, 2001, N 12.

Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 3.