Разграничение нормотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (заведующий кафедрой теории государства и права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина, кандидат юридических наук, доцент А.В. Кочетков)

Разграничение нормотворческой компетенции между
Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, в том числе в сфере нормотворчества, справедливо признается одной из наиболее сложных в юридической науке и практике. *(1) В федерациях нормотворческая деятельность осуществляется на основе разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. В Российской Федерации разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и регионами содержатся в статьях 71-73 Конституции РФ. Кроме того, конституционно закрепляется приоритет федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.1 ст.15, ст.71, ст.72, п. 1, 2, 5 ст.76 Конституции РФ) и самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере собственного правового регулирования (п.2.ст.5, ст.73, п. 4, 6 ст.76 Конституции РФ).

Указанные конституционные нормы открывают простор для законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. В то же время установленные границы и объем законотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, не бесспорны и вызывают дискуссии, как в науке, так и в органах государственной власти. Более детально разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается Федеральным законом от 06.10.99 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации" (с изм. от 19.06.2004 г.), а также в актах текущего законодательства. Указанный федеральный закон является важным этапом в развитии федеративных отношений, в оптимизации системы и правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в четком разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Особенно актуальными для законотворчества субъектов Российской Федерации является установление форм актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, объемов и пределов правового регулирования регионов по предметам совместного с Федерацией ведения, а также фиксация права субъекта Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по указанным предметам до принятия соответствующего федерального закона. В пункте 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.99 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. от 19.06.2004 г.) зафиксировано право субъектов Федерации осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации собственное правовое регулирование до принятия соответствующего федерального закона, а также необходимость приведения законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в соответствие с принятым федеральным законом в течение трех месяцев.

В Российской Федерации сложилась следующая модель регулирования общественных отношений в сферах совместного ведения: ряд сфер общественной жизни регулируется лишь рамочными федеральными законами и более детальными региональными законами. При этом определение данных сфер остается за федеральным законодателем. По другим вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, федеральные органы государственной власти, реализуя свои полномочия, принимают федеральные законы, детально регулирующие соответствующие отношения. Однако и в этом случае у субъектов Российской Федерации остается возможность принимать законы, которые будут выступать в качестве дополнения и продолжения федеральных законов по вопросам прямо в них предусмотренным. Например, Семейный кодекс Российской Федерации детально регулирует семейные правоотношения, но в ряде случаев устанавливает, что соответствующие вопросы (порядок и условия, при наличии которых вступление в брак в виде исключения с учетом особых обстоятельств могут быть разрешено до достижения возраста 16 лет; решение вопроса о возможности присоединения к своей фамилии супруга; вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей) регулируются законами субъектов Российской Федерации.

Указанный подход позволяет обеспечить единообразие регулирования наиболее значимых общественных отношений в государстве, обеспечить реальную защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и, в то же время, по некоторым вопросам отразить действительно имеющуюся местную специфику. Тем не менее, очевидно, что федеральное законодательство может развиваться в ущерб региональному, так как объем законодательной компетенции определяет федеральный законодатель.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации" конкретизировал сложившуюся модель регулирования общественных отношений, "привязав" регулятивные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации к вопросам, финансовое обеспечение решения которых осуществляется за счет региональных бюджетов. Статьи 26.2 и 26.3 указанного федерального закона содержат перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). По указанным вопросам субъекты Российской Федерации вправе осуществлять подробное нормативное правовое регулирование порядка и объема осуществления полномочий.

Следует обратить внимание, что Конституция Российской Федерации устанавливает предметы ведения не только в отношении отраслей законодательства, но и в отношении сфер жизней общества, отраслей народного хозяйства и социально-культурной деятельности, видов имущества, областей государственного строительства и государственной деятельности.

В частности, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находятся: обеспечение соответствия региональных нормативных актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей среды, памятников истории и культуры, вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, административное, административно - процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат. *(2)

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации). *(3)

Несмотря на широту вышеуказанных вопросов, в которых субъекты Российской Федерации компетентны, наиболее важно, как представляется, конституционное (а также законодательное) установление того, кто вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по тем или иным вопросам: федеральные органы государственной власти или органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Другими словами, разграничение именно нормотворческой компетенции между соответствующими уровнями государственной власти имеет исходное, базовое значение.

Особенно важно, даже принципиально определение законодательных полномочий представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.99 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации" (с изм. от 19.06.2004 г.) законом субъекта Российской Федерации:

- утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

- в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации;

- утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

- устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;

- утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;

- устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

- утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;

- устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации;

- устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

- устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения:

- устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

- регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

Указанные нормативные положения, очерчивающие законодательную компетенцию регионов, продублированы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Помимо этого, компетенция субъектов Российской Федерации, в том числе нормотворческая, по различным конкретным вопросам устанавливается в актах текущего федерального законодательства. *(4) Подобных федеральных законов, по информации Д.Козака, действует в России свыше 300. *(5) С одной стороны, это, безусловно, много, с другой стороны, четкое и детальное определение федеральной и региональной компетенции направлено на минимизацию потенциальных, а иногда и реальных, конфликтов.

Заведующий кафедрой теории

государства и права Тамбовского

государственного университета

им. Г.Р. Державина

кандидат юридических наук, доцент

А.В. Кочетков

Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2004. N9.

____________________________________________________

*(1) См., напр., Витрук Н.И. Конституционное правосудие в России. 1991-2001. М., 2001. -С.272; Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. N5. -С.5.

*(2) Следует отметить, что ряд авторов предлагает вообще отказаться от института совместного ведения ввиду потенциальной конфликтности в этой сфере. См., напр.,: Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. N5.-С.10-11; Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. N9.-С.41-42; Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития (Межрегиональная научно-практическая конференция) // Государство и право. 2003. N7.-С.100.

*(3) На практике органы государственной власти субъектов Российской Федерации испытывают затруднения в конкретизации сферы своего исключительного ведения. Видимо, в российских условиях рациональнее дать конкретный (но не исчерпывающий) перечень предметов ведения и полномочий, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, чем формулировать общее предписание об остаточной компетенции регионов.

*(4) Возможность определения и разграничения федеральным законом полномочий и компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации была подтверждена постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 09.01.98 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации".

*(5) Российская газета. 2001. 17 октября.