Часть I: к первому чтению

Часть I: к первому чтению

Доходы областного бюджета по направлению деятельности N 1

Настоящее заключение подготовлено контрольно - счетной палатой на основании Закона Ивановской области "О контрольно - счетной палате" от 20 ноября 1997 г. N 31-ОЗ, в соответствии с планом работы на 4 квартал 1999 года, утвержденным постановлением Законодательного Собрания от 30 сентября 1999 г. N 236.

1. О порядке внесения проекта закона Ивановской области
"Об областном бюджете на 2000 г."

Проект закона Ивановской области "Об областном бюджете на 2000 год" представлен в Законодательное Собрание Ивановской области письмом Главы администрации области N 1-130-1055 от 10 ноября 1999 г.

Данный законопроект внесен с нарушением статьи 1 Закона Ивановской области "О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Ивановской области "Об областном бюджете на 2000 год" от 14 июля 1999 г. N 31-ОЗ. Нарушен срок внесения данного документа на рассмотрение Законодательного Собрания. Не представлены, либо представлены в неполном объеме следующие документы:

- расчеты по статьям классификации доходов по налогу на игорный бизнес (код 1010400), по единому налогу на совокупный доход (код 1030100), по единому налогу на вмененный доход (код 1030200), отсутствуют расчеты по всем видам неналоговых доходов, включенные в проект областного и консолидированного бюджетов на 2000 год,

- перечень сумм средств областного бюджета, планируемых для предоставления на возвратной основе в 2000 году по каждому виду расходов, и отчет о предоставлении средств на возвратной основе за истекший период 1999 года,

- предложения о принципах формирования и расходования средств бюджета развития с соответствующими расчетами,

- информация об исполнении или частичной реализации областных законов в сфере социальной политики.

Отсутствует расчет потерь доходов от предоставления налоговых льгот.

Не представлена информация о соблюдении нормативов отчислений от регулирующих налогов и о суммах неотрегулированных взаимозачетов на 1 ноября 1999 г. по областному и консолидированному бюджетам.

Представленная структура государственного областного внутреннего долга не содержит перечень гарантированных обязательств, соглашений, содержащих финансовые обязательства Ивановской области, с указанием размеров финансовых обязательств по каждому из них.

Отсутствуют расчеты расходов на содержание органов управления по разделу "Государственное управление и местное самоуправление" и расчеты на содержание органов внутренних дел, пожарной охраны, внутренних войск по разделу "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства".

В представленном письмом управления экономики и прогнозирования администрации Ивановской области N 02-27 от 8 июня 1999 г. прогнозе социально - экономического развития Ивановской области отсутствуют показатели по разделам 6 и 10, а также показатели оптового товарооборота и стоимости имущества предприятий и организаций области.

2. Прогноз социально - экономического развития
Ивановской области на 2000 г.

Представленный прогноз социально - экономического развития Ивановской области на 2000 год составлен на основании Прогноза социально - экономического развития Российской Федерации на 2000 год. В соответствии с методическими указаниями, предложенными Министерством экономики РФ, исходя из итогов социально - экономического развития всей Российской Федерации за 1 полугодие 1999 года, прогноз социально - экономического развития Российской Федерации на 2000 год предусматривает обеспечение экономической стабилизации в стране и даже рост валового внутреннего продукта в действующих ценах на 18%, в сопоставимых ценах - на 1,5%.

Однако, на наш взгляд, прогноз социально - экономического развития Ивановской области на 2000 год не учитывает особенности развития области в 1999 году. В Ивановской области по итогам 9 месяцев 1999 года прогноз социально - экономического развития на 1999 год (в действующих ценах) не оправдался. Рост объема промышленной продукции по отношению к аналогичному периоду прошлого года составил 3,3%, вместо планируемых 26,9%, увеличение производства потребительских товаров составило 9,5%, вместо 33,7%, рост общего объема платных услуг составил 4,4%, вместо 73,1%. Рост производства сельскохозяйственной продукции во всех категориях хозяйств планировался на 53,6%, за 9 месяцев 1999 года произошло снижение производства сельскохозяйственной продукции: мяса на 0,2%, молока на 11,1%, яиц на 6,6%. Прогнозом планировался рост объема подрядных работ на 25%, за январь - сентябрь 1999 года произошло снижение данного показателя на 7% по отношению к соответствующему периоду прошлого года. На 1999 год прогнозировался рост объема розничного товарооборота более чем в 1,5 раза (на 56,1%), за январь - сентябрь 1999 года произошло снижение данного показателя на 32,3% по отношению к соответствующему периоду прошлого года.

В представленном прогнозе социально - экономического развития Ивановской области на 2000 год отсутствует расчет областного валового регионального продукта (ВРП). Заложенные показатели не отражают особенности развития области. Данный прогноз не стал тем документом, на основании которого можно обоснованно рассчитать параметры областного и консолидированного бюджетов на 2000 год.

Неясно, какой из представленных вариантов развития области принят за основу при подготовке бюджета на 2000 год - "оптимистический" (вариант 2) или "пессимистический" (вариант 1). В сопоставимых ценах по "оптимистическому" варианту прогноза социально - экономического развития области на 2000 год показатель ВРП определен на 61 млн. руб. меньше, чем по "пессимистическому" варианту. В прогнозе социально - экономического развития области на 2000 год не указан уровень прогнозируемой инфляции.

В представленном законопроекте сумма доходов и расходов областного бюджета не увязана с размером валового регионального продукта, прогнозируемого на 2000 год. При этом в действующих ценах рост ВРП планируется на 32,6 - 40,4%, рост объема промышленной продукции - на 30,7 - 38,2%, рост продукции сельского хозяйства - на 38,2 - 42,0%, рост оборота розничной торговли - на 16,1 - 28,6%, рост объема платных услуг населению - на 42,3 - 47,8%. В сопоставимых ценах (в ценах 1995 года) в 2000 году названные показатели планируются в основном на ожидаемом уровне 1999 года или с уменьшением. Ситуация с другими показателями прогноза аналогична и требует пояснения.

3. Доходы консолидированного и областного бюджетов

Доходная часть консолидированного и областного бюджетов на 2000 год сформирована в соответствии с действующим налоговым законодательством РФ. Основу для расчета прогнозируемых показателей поступления в 2000 году налоговых платежей в бюджет области по налогу на прибыль, подоходному налогу с физических лиц, НДС, акцизов, платы за пользование недрами, платы за пользование водными объектами, платы за пользование лесным фондом послужила методика расчета соответствующих показателей, примененная Министерством финансов РФ при составлении проекта федерального бюджета на 2000 год.

Расчеты поступлений по налогу с продаж и налогу на имущество произведены по индивидуальным методикам, в основу которых положены прогнозные показатели товарооборота (оптового и розничного), объема платных услуг и стоимости имущества предприятий Ивановской области на 2000 год. Следует отметить, что проверить правильность положенных в основу расчетов показателей по указанным двум налогам не представляется возможным, так как в представленном прогнозе социально - экономического развития Ивановской области на 2000 год отсутствуют показатели оптового товарооборота и стоимости имущества предприятий области.

При расчете налоговых доходов в качестве базы использовались фактические данные отчетов о сборе налогов в 1998 году с учетом изменений законодательства 1999 года и коэффициентов собираемости налогов. К каждому виду налогов применены разные коэффициенты собираемости: по налогу на прибыль, подоходному налогу с физических лиц, налогу на содержание жилищного фонда - 0,95, по НДС - 0,65, по налогу на имущество - 0,9, по платежам за пользование недрами - 0,7, по плате за пользование лесным фондом - 0,87, по плате за пользование водными объектами - 0,77, по земельному налогу - 0,63.

Требуют уточнения отдельные показатели доходов бюджета области на 2000 год. Так, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности определен представленным прогнозом (код 1030200) доходов в сумме 10000 тыс. руб. Однако, исходя из динамики его поступления за октябрь 1999 года (по данным формы 1-НМ), его сумма должна быть спрогнозирована на 2000 год в размере не менее 62232 тыс. руб. (без учета инфляции).

По данным формы 1-НМ фактически поступило на 1 октября 1999 - 3153 тыс. руб., на 1 ноября 1999 г. - 8339 тыс. руб. Данный налог по всем видам деятельности в полном объеме был введен с 1 октября 1999 г.

8339 - 3153 = 5186 тыс. руб. - поступление налога за октябрь 1999 года

5186 x 12 месяцев = 62232 тыс. руб.

Таким образом, если предположить, что динамика поступлений данного налога сохранится, сумма доходов консолидированного бюджета области на 2000 год должна быть увеличена на 52232 тыс. руб. (62232 - 10000).

В представленных материалах к проекту закона "Об областном бюджете на 2000 год" отсутствуют данные о прогнозе на 1 января 2000 г. недоимки по налогам. По данным управления Министерства РФ по налогам и сборам по Ивановской области задолженность по налоговым платежам и сборам в консолидированный бюджет области (с учетом штрафов и пени) в течение последних 5 лет увеличивается. Сохранилась эта тенденция и в 1999 году. По состоянию на 1 января 1999 г. такая задолженность составляла 1203,9 млн. руб., а на 1 октября 1999 г. - 1573,4 млн. руб., то есть ее объем в 3 раза превышает объем прогнозируемых на 2000 год собственных доходов консолидированного бюджета области. В связи с этим в рамках бюджета области на 2000 год необходима оценка возможностей погашения указанной задолженности и разработка программы мероприятий по ее сокращению.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 41 вводимого в действие с 1 января 2000 г. года Бюджетного кодекса РФ в доходы бюджета субъекта должны зачисляться остатки средств на счетах бюджета на конец предыдущего года. Данные о планируемом остатке средств на бюджетных счетах на 1 января 2000 г. в представленных материалах отсутствуют и по итогам 1999 года требуют уточнения и соответствующего учета в доходах областного и консолидированного бюджетов.

В представленных материалах к проекту закона "Об областном бюджете на 2000 год" отсутствуют базовые данные, на основе которых можно произвести расчеты неналоговых поступлений в областной и консолидированный бюджет.

Для оценки правильности определения суммы доходов от арендной платы за земли на 2000 год необходимы данные о фактическом и прогнозируемом объемах (размерах) земель, сдаваемых в аренду, о размерах утвержденных и прогнозируемых ставок арендной платы, об общих объемах земель, находящихся в муниципальной и государственной собственности в Ивановской области.

Для оценки правильности определения суммы доходов от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов в 2000 году необходимы данные о фактических и прогнозируемых структуре и объемах государственной и муниципальной собственности, выставляемой на продажу, данные об использовании средств, полученных областным и муниципальными комитетами по управлению имуществом в виде 20% отчислений от продажной цены реализованного имущества, а также обоснование причин продажи данной собственности.

Для оценки правильности определения суммы доходов от приватизации необходимо представить Программу приватизации Ивановской области на 2000 год.

Для оценки правильности определения суммы процентов, полученных от предоставления бюджетных ссуд внутри страны, необходимо представить отчет об использовании средств регионального фонда зерна на 1 октября 1999 г. и соглашения администрации Ивановской области с Министерством финансов РФ и АО "Ивановохлебопродукт" по вопросам, связанным с его формированием и использованием. Следует отметить, что в доходы областного бюджета на 2000 год доходы от предоставления ссуд на формирование регионального фонда зерна заложены в сумме 93064 тыс. руб., что меньше, чем в 1999 году, причины этого в представленных материалах не указаны. В 1999 году средства данного фонда были спланированы в сумме 94414 тыс. руб. с учетом проведенной реструктуризации задолженности согласно постановлению Законодательного Собрания "О реструктуризации задолженности АООТ "Ивановохлебопродукт" от 25 декабря 1998 г. N 399.

Для оценки правильности определения суммы доходов от прибыли областных государственных унитарных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, необходимы данные о фактических и прогнозируемых результатах финансово - хозяйственной деятельности указанных предприятий. Сумма данных доходов в абсолютном выражении в тексте законопроекта не определена. Не установив данным предприятиям задания по прибыли и платежам в бюджет от прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в дальнейшем будет невозможно оценить эффективность управления областной собственностью.

Прогнозируемая сумма прочих доходов от сдачи в аренду имущества на 2000 год требует уточнения. Расчет данного вида доходов в представленных материалах к законопроекту произведен в соответствии с постановлением Главы администрации Ивановской области от 24 ноября 1999 г. N 794, который предусматривает зависимость уровня арендной платы от курса доллара. В то же время статьей 19 представленного законопроекта базовую ставку арендной платы за пользование помещениями областной собственности планируется установить в размере стоимости строительства 1 квадратного метра, определяемого по решению Главы администрации области. В результате, непонятно в каких размерах и по какой методике будет рассчитана и предложена к утверждению на 2000 год сумма доходов от сдачи в аренду имущества.

В представленных документах отсутствует экономическое обоснование определения сумм доходов и расходов целевых бюджетных фондов: областного экологического фонда и фонда воспроизводства минерально - сырьевой базы.

Необходимо пояснить исполнение доходов по коду 2090000 "Прочие неналоговые доходы" за 1998 год, за 1999 год и прогноз на 2000 год. За 1998 год исполнение по данному виду доходов указано в сумме 116755 тыс. руб., в том числе по областному бюджету 113914 тыс. руб., ожидаемое исполнение за 1999 год составляет 54503 тыс. руб., в том числе по областному бюджету 54503 тыс. руб., прогноз на 2000 год представлен на сумму 636,6 тыс. руб. По данным формы 1-НМ на 1 ноября 1999 г. "Прочие неналоговые доходы" (код 2090000) исполнены по консолидированному бюджету области в сумме 1619 тыс. руб., в т. ч. по областному бюджету в сумме 152 тыс. руб.

Основными направлениями бюджетной и налоговой политики Ивановской области в 2000 году одними из целей предусматриваются снижение неплатежей и сокращение безденежных форм расчетов. На наш взгляд, это должно быть закреплено в виде сокращения доли доходов, получаемых в безденежной форме, до конкретного уровня, определенного в процентах к общей сумме доходов каждого бюджета. Данные о доле доходов, полученных в безденежной форме по состоянию на 1 ноября 1999 г. по каждому виду платежей приведены в приложении N 1 (по данным формы 1-НМ).

4. Регулирование межбюджетных отношений

4.1. Нормативы отчислений от регулирующих налогов

Нормативы отчислений от регулирующих налогов большинству муниципальных образований области (23 из 27) определены на 2000 год по максимально возможной ставке в соответствии с действующим налоговым законодательством. В течение последних трех лет данные нормативы отчислений почти не изменялись и были стабильными, что соответствует действующему бюджетному законодательству.

Однако, предлагаемый законопроектом перечень плательщиков налога на прибыль в областной бюджет по индивидуально установленной ставке (19%) противоречит пунктам 4 и 5 статьи 9 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ и статье 58 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии со статьей 58 Бюджетного кодекса РФ передача собственных доходов из бюджета субъекта РФ может быть передана местным бюджетам "на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными органами субъектов РФ на срок не менее 3-х лет". В соответствии с пунктом 5 статьи 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ законодательный орган субъекта РФ устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования д