Доклад Уполномоченного по правам ребенка Ивановской области "О соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка за период с апреля 2003 г. по январь 2004 г. в Ивановской области" от 25 февраля 2004 г. N 1

II. Деятельность органов опеки и попечительства

 

В соответствии с Гражданским кодексом РФ, Семейным кодексом РФ на органы опеки и попечительства, которыми являются органы местного самоуправления, возлагаются значительные функции по всесторонней защите прав и законных интересов детей.

Как правило, сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, составляют ту категорию детского населения, которая находится в сфере особого внимания органов опеки и попечительства. Это трудоемкий и ответственный процесс, от результатов которого во многом зависит судьба каждого конкретного ребенка. Из года в год количество выявляемых детей увеличивается. Так, в 2002 году органами опеки и попечительства был выявлен 991 ребенок, оставшийся без попечения родителей; в 2001 г. - 955, в 2000 г. - 986. Статистика устройства детей при непосредственном участии органов опеки и попечительства выглядит следующим образом:

 

	2000 г.	2001 г.	2002 г.
- возвращено в кровную семью	31	25	46
- усыновлено (удочерено)	29	20	24
- учреждена опека (попечительство)	569	567	582 (58,7%)
устроены в образовательные, лечебные, воспитательные учреждения, учреждения социальной защиты населения	329	322	334 (33,7%)

 

Приведенные цифры свидетельствуют о том, что благодаря деятельности специалистов по охране прав детей на местах обеспечивается соблюдение принципа приоритетности семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Однако, следует отметить, что в прежние годы в семью передавалось до 78% детей, лишенных попечения родителей.

Традиционно в этом ряду самую большую группу составляют дети, переданные на воспитание в семьи опекунов (попечителей). Так, на 01.09.2003 общее количество опекаемых детей составило 3154 человек (для сравнения: на начало 2003 года - 3014, в 2002 году - 2887, в 2001 году - 2703). Возросло количество опекунских семей, получающих пособие. На сегодняшний день оно назначено 2073 детям (в 2002 году - 1805).

В последнее время активизировался процесс усыновления:

 

Год	Всего усыновлено детей	Усыновлено российскими гражданами	Усыновлено иностранными гражданами
2000	123	58	65
2001	138	46	92
2002	215	99	116

 

При этом следует отметить положительную тенденцию, связанную с увеличением российских усыновителей.

К числу нерешенных проблем относится обеспечение дальнейшего развития на территории области таких приоритетных форм семейного устройства, как приемные и патронатные семьи. На сегодняшний день мы имеем лишь три приемные семьи, в которых воспитывается 17 приемных детей, и 27 патронатных семей, воспитывающих 30 детей. Основными препятствиями на пути увеличения количества профессионально замещающих семей является отсутствие законодательной базы в отношении патроната и неопределенная скудость источников финансирования как приемных, так и патронатных семей.

Однако существует еще одно препятствие, связанное с инертностью в работе органов опеки и попечительства на местах. Вся деятельность, связанная с передачей на патронат детей, оставшихся без попечения родителей, организуется и проводится в настоящее время на базе детских домов (Фурмановский детский дом, детский дом N 5 г. Иванова, Ивановский детский дом). Областное управление образования совершенно правильно отмечает тот факт, что при отделах образования не создано ни одной патронатной семьи, хотя потребность в них велика, особенно в тех территориях, которые не имеют своих учреждений для детей-сирот. Специалисты не включились в процесс поиска и сопровождения таких семей. Так, на территории Южского и Лежневского районов проживают в общей сложности три патронатных семьи, принявшие на воспитание по договору с администрацией Ивановского детского дома четверых детей-сирот. Однако контроль, наблюдение за самочувствием детей в данных семьях не налажены, отчеты о посещении семей специалистами отдела образования в данный детский дом не поступают. За консультациями по всем вопросам, связанным с воспитанием детей, патронатные родители вынуждены обращаться к администрации детского дома, что в большинстве случаев бывает нецелесообразно, так как на многие вопросы они вполне могли бы получить разъяснение в районном отделе образования.

В этой связи заслуживает внимания Администрации области практический опыт работы Администрации Калужской области, где в 2003 году был создан комитет по делам приемной семьи, который в течение года создал 133 приемных семьи.

Взаимодействие специалистов по охране прав и учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - это огромный блок, без которого невозможно обеспечить должный уровень защиты интересов названной категории детей. Согласно ст. 121 Семейного кодекса РФ, ст. 34 Гражданского кодекса РФ органы опеки и попечительства обязаны осуществлять контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в этих учреждениях.

В области насчитывается 14 детских домов. 3 школы-интерната для детей-сирот, 16 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, а также 20 школ-интернатов, в 10 из которых имеются группы детей-сирот. Практически, в каждом профессиональном училище имеются сироты (ПУ N 8, ПУ N 10, ПУ N 19, ПУ N 21). В общей сложности на начало 2003 года в этих учреждениях воспитывалось 2630 детей-сирот. Обеспечить и охватить в полном объеме все вопросы, связанные с установлением социального статуса, защитой жилищных и имущественных прав, права на образование и полное государственное обеспечение воспитанников государственных учреждений для детей-сирот одним специалистам органов опеки и попечительства не представляется возможным. Управлением образования области правильно определен эффективный путь - это организация постоянного взаимодействия специалистов органов опеки и попечительства с социальными педагогами, заместителями директоров по воспитательной работе, педагогами-психологами названных учреждений;

своевременное нормативно-правовое и методическое просвещение социальных служб, проведение обучающих семинаров по обмену опытом для начинающих специалистов. Подобная система взаимодействия позволит, прежде всего, эффективно решать вопросы, связанные с определением социального статуса детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Имеются недостатки и нарушения:

- несвоевременно принимаются меры к лишению родителей родительских прав, к розыску родителей, признанию родителей безвестно отсутствующими (примеры - воспитанник Фурмановского детского дома Макаров Владимир, 1989 года рождения, был направлен в учреждение на основании решения об отобрании от 17.11.1992. Родительских прав родители были лишены только в марте 2000 г. Воспитанник Кинешемского детского дома Румянцев Георгий, 1992 года рождения, поступил в учреждение 03.02.1997. Мать мальчика до сих пор не лишена родительских прав. Официальный розыск не объявлялся);

- несвоевременно и нерегулярно запрашиваются акты контроля за состоянием жилья, закрепленного за воспитанниками (Фурмановский детский дом, Фурмановская школа-интернат);

- несвоевременно оформляется гражданство РФ, паспорта (Кшешемский детский дом - не оформлено гражданство РФ у 63 воспитанников из 75).

В сфере особого внимания органов опеки и попечительства должны находиться дети, составляющие контингент социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних. СРЦ отвечают за выполнение особого рода социальных услуг. Прежде всего, это оказание квалифицированной комплексной помощи детям из семей, находящихся в сложной жизненной ситуации, не имеющих работы, жилья и т.д., но не уклоняющихся от воспитания детей. В этой связи первоочередной задачей данных учреждений является работа с кровной семьей, позволяющая предотвратить ее распад и вернуть ребенка в родную семью. Как правило, более 60% детей, находящихся в СРЦ, по завершении курса реабилитации возвращаются в кровную семью. Это хороший показатель.

В отношении второй категории воспитанников говорить о возможности возвращения в кровную семью не приходится, поскольку имеет место злостное уклонение от выполнения родительских обязанностей, влекущее за собой угрозу жизни и здоровью несовершеннолетних. Эти дети имеют право на особую защиту государства, так как де-факто относятся к категории "дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей". К сожалению, именно в отношении названной категории воспитанников СРЦ допускается наибольшее количество нарушений в части исполнения действующего законодательства. Среди них:

1. Нарушение установленных сроков пребывания в СРЦ. В большинстве случаев это связано с проволочками в установлении юридического (де-юро) статуса детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Анализ личных дел воспитанников СРЦ показывает, что основной причиной этого является неэффективная работа органов опеки и попечительства, которые, направив детей в данные учреждения, затягивают процесс определения статуса несовершеннолетних, забыв о том, что СРЦ является учреждением временного пребывания. Известны случаи, когда дети находятся в приютах более года. (Из последних примеров. Боброва Алена Леонидовна, 25.07.1989 года рождения. Поступила в СРЦ г. Иванова 18 февраля 2003 года. За 10 месяцев пребывания девочки в учреждении, органы опеки и попечительства г. Иванова не приняли необходимых мер по установлению социального статуса несовершеннолетней. Документы, необходимые для определения в детский дом, не подготовлены. Кондакова Татьяна Юрьевна, 28.10.1993 года рождения. Поступила в СРЦ г. Иванова 5 ноября 2002 года. За год социальный статус ребенка органами опеки г. Иванова не определен).

2. Не осуществляется контроль за исполнением Федерального закона РФ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Органами опеки совместно с администрацией учреждений не проводится анализ причин, повлекших самовольные уходы несовершеннолетних. Отсутствует план взаимодействия и организации работы с категорией детей, склонных к совершению самовольных уходов. (В декабре 2003 года только за СРЦг. Иванова в розыске числилось 16 детей. Это - половина от общей численности разыскиваемых воспитанников всех учреждений для детей-сирот).

3. Ослаблен контроль за исполнением администрацией данных учреждений Закона Ивановской области от 14 марта 1997 года N 7-ОЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ивановской области".

Предметом особых забот специалистов по охране прав детей являются выпускники государственных учреждений для детей-сирот (детских домов и интернатов). Подавляющее большинство из них продолжают обучение в учреждениях начального профессионального образования:

- в 2002 - 2003 г. г. - 199 человек из 208; в 2001 - 2002 г. г. - 159 из 184 (т.е. около 95% ежегодно). Как правило, выпускникам сиротских учреждений не более 15 - 16 лет. В этом возрасте они как никогда нуждаются в руководстве и контроле со стороны взрослых. Статья 147 Семейного кодекса РФ наделяет полномочиями попечителей над детьми-сиротами, обучающимися в ПУ, органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения учреждения. В этой связи объем работы по осуществлению контроля за условиями содержания, обучения и воспитания, а также охраны прав данной категории детей, существенно возрастает у специалистов отдела опеки г. Иванова, Заволжского и Лежневского районов. Вызывает тревогу ситуация, возникшая в ПУ N 21, связанная с самоустранением администрации от выполнения функций по патронированию учащихся-сирот. Необходимо решить эту проблему на уровне отделов образования и администрации учреждений начального профессионального образования путем четкого разграничения обязанностей сторон.

Процесс трудоустройства лиц из числа детей-сирот проходит при непосредственном участии органов опеки и попечительства. Так, в 2002 - 2003 учебном году выпуск лиц из числа детей-сирот составил 263 человека. По данным на 1 сентября 2003 года из них было трудоустроено по специальности 39% от общего количества выпускников (для сравнения: в 2001 - 2002 учебном году - 42,8%), продолжили учебу - 8% (7,1%), направлены на повторное обучение в учреждения начального профессионального образования - 10,2% (8,7%), поставлены на учет в Центр занятости населения - 22,3% (26,6%). Не трудоустроено по разным причинам - 13,3% (6%). Приведенные цифры свидетельствуют о снижении процента трудоустроенных по специальности и возрастании количества лиц, нетрудоустроенных по разным причинам, что указывает на необходимость в создании адекватной потребностям рынка труда системы самоопределения и ее соотнесения с практикой рабочих мест. Необходимо взять под особый контроль проблему трудоустройства детей-сирот центрами занятости населения.

Следует отметить, что в области, начиная с 2002 года, под особым контролем депутатов Законодательного Собрания и Главы Администрации области реализуется программа приобретения жилья детям-сиротам, путем выделения из областного бюджета целевых субвенций. В 2002 и 2003 годах сумма распределяемых лимитов составила 3 млн. рублей ежегодно. В 2002 году субвенции были направлены в 17 территорий; в 2003 году - в 15. На выделенные средства при непосредственном участии органов опеки и попечительства в 2002 году было приобретено 19 квартир, 3 жилых дома, 2 комнаты. 1200 тысяч рублей были вложены в строительство жилья; 10,8 тысяч рублей - в ремонт жилого фонда. В областном бюджете 2004 года предусмотрено 6 млн. рублей, которые будут направлены в 25 территорий, где имеются нуждающиеся в жилье дети-сироты.

Анализируя деятельность органов опеки и попечительства в работе с категорией детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, необходимо обратить внимание на следующее положение: органы опеки и попечительства обязаны обеспечивать охрану прав всего детского населения области, которое в настоящее время составляет 218362 человека. На данное количество детского населения приходится всего 36 специалистов, то есть в регионе не соблюдаются государственные минимальные стандарты по количественному нормативу специалистов по охране прав детей, а именно - 1 специалист на 5 тысяч детей. Особенно тревожное положение сложилось в следующих городах и районах:

- г. Иваново - на 76657 чел. детского населения приходится 9 специалистов;

- г. Кинешма - на 19102 человека - 2 специалиста;

- г. Фурманов - на 8085 человек - 1 специалист;

- Ивановский район - на 12704 человека - 2 специалиста;

- Приволжский район - на 6301 человека - 1 специалист;

- Родниковский район - на 7771 человека - 1 специалист.

В Савинском районе на 2711 человек вообще нет специалиста и, несмотря на обращения Уполномоченного, Управления образования области, вопрос до настоящего времени не решен.

При этом в последние годы наметилась тенденция увеличения споров по вопросам определения места жительства несовершеннолетних, а также по спорам, связанным с охраной личных и имущественных прав детей. Так, только в течение 2002 года при непосредственном участии специалистов по охране прав детей рассмотрено споров:

- об определении места жительства ребенка в отношении 114 детей (в 2000 году - 96);

- об участии в воспитании отдельно проживающих родителей в отношении 38 детей;

- об общении с ними близких родственников в отношении 16 детей;

- о восстановлении в родительских правах в отношении 38 детей (в 2000 году - 13);

- прочие споры по охране личных и имущественных прав - в отношении 6422 детей (в 2000 году - 4388).

За этими цифрами стоят конкретные судьбы несовершеннолетних. Одновременно специалистами по охране прав организуется и проводится работа по профилактике социального сиротства, профилактике правонарушений среди несовершеннолетних. Как правило, она отражается в совместной работе с инспекцией по делам несовершеннолетних, в просветительской работе с педагогическими и родительскими коллективами в школах, дошкольных образовательных учреждениях, в сотрудничестве со средствами массовой информации.

В своих обращениях к Уполномоченному граждане обращают внимание на имеющие место факты грубости и разговора на повышенных тонах со стороны некоторых инспекторов по охране прав детства, проявления высокомерного, уничижительного обращения к гражданам.

Однако действующая система охраны прав не дает возможности органам опеки и попечительства в полной мере осуществлять защиту законных интересов несовершеннолетних. Основная причина заключается в невозможности объять необъятное при имеющемся дефиците специалистов. Именно по этой причине к Уполномоченному обратились с коллективным письмом специалисты по охране прав детства: "Поверьте, что в необычной жизненной ситуации отстаивать права детей по своим функциональным обязанностям приходится специалистам по охране прав детей. Убедительно просим Вас подумать о том, как поднять наш статус. Объем работы специалиста по охране прав детей неопределяем, возрастает с каждым годом. Рекомендации по увеличению штатных единиц данных специалистов остаются лишь на бумаге. Зачастую свои должностные обязанности (выезды, обследования) мы выполняем на свои средства.

Просим Вас принять на областном уровне, на уровне Закона, положение о специалисте по охране прав детей".

Одной из причин имеющихся фактов неудовлетворительного выполнения специалистами органов опеки и попечительства возложенных на них обязанностей является несоблюдение минимальных стандартов по количественному нормативу специалистов по охране прав детей. Кроме того, специалистам по охране прав детства не хватает статуса, позволяющего последовательно и жестко отстаивать права детей. В целом специалистам органов опеки и попечительства не хватает теоретических и практических знаний, прежде всего юридических. Приводимые негативные моменты в деятельности органов опеки и попечительства не могут и не должны рассматриваться как имеющие всеобщий характер. Как Уполномоченный, имела возможность неоднократно убедиться в высоком профессионализме многих специалистов по охране прав детей.

Недопустимым нарушением прав ребенка в области остается длительное содержание "отказных" детей в лечебных учреждениях в связи с отсутствием мест в домах ребенка. По инициативе Уполномоченного были предприняты меры по решению данной проблемы - в областных бюджетах 2003 - 2004 годов предусмотрены средства (450 тысяч рублей и 650 тысяч рублей) на проектно-сметную документацию пристройки к областному Дому ребенка. Но это только первые шаги. Проблема остается.

К большому сожалению, должностные лица допускают факты несвоевременных ответов на письма Уполномоченного по правам ребенка. Это имеет место со стороны глав администраций городов и районов, органов опеки и попечительства. Так, на неоднократные обращения Уполномоченного к главе администрации Ивановского района по решению жилищного вопроса Зайцевой В.В. с ноября 2003 года по настоящее время аргументированного ответа не получено.

Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует о недостаточном уровне правовых знаний как среди работников органов опеки и попечительства, так и среди педагогического состава школ, социально-реабилитационных центров. Необходимо активизировать работу и по правовому воспитанию детей, родителей.

К сожалению, в области не обеспечивается в соответствии с нормативами, утвержденными Правительством РФ, финансирование социально-значимых услуг:

1. Выходное пособие на работу детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, при выпуске из учебных заведений составляет 4100 рублей, а в учебных заведениях, находящихся на федеральном бюджете - 30553 рубля.

2. В средних специальных учебных заведениях в 2004 году предусмотрено:

 

	На областном бюджете (руб.)	На федеральном бюджете (руб.)
Стипендия	210	210
Медицинское обслуживание в квартал	-	20
Дотация на приобретение одежды, обуви на первом курсе	9000	15169
Дотация на приобретение одежды, обуви (ежегодно)	4000	8556
Дотация на канцтовары	520	630
Питание в день	55	65

 

3. В детских домах, школах-интернатах в 2003 году на питание в день было предусмотрено 42 рубля (в федеральном бюджете - 53 рубля), по факту составило 48 рублей за счет дополнительных источников. В 2004 году предусмотрено 43 рубля (федеральный бюджет - 59 рублей).

В связи с этим положением в адрес Уполномоченного поступили обоснованные жалобы от детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в средних специальных учебных заведениях, на нарушение их прав.

III. Иные направления деятельности Уполномоченного

 

За отчетный период Уполномоченный по правам ребенка провел ряд встреч с несовершеннолетними по вопросу законодательства, касающегося прав детей. Так, в декабре 2003 года состоялась интересная встреча со школьниками Ивановского района на учебно-инструктивном сборе старшеклассников "Миротворчество: объединим усилия", в ходе которой ребята были ознакомлены с существующим законодательством по вопросу прав детей, даны ответы на многочисленные вопросы.

Заслуживает внимания опыт работы совета по правам ребенка, созданный в Подвязновской средней школе Ивановского района, в который входят представители учащихся с 5-х по 11-е классы.

Как Уполномоченный, принимала участие в международном конгрессе "Дети в чрезвычайных ситуациях" (октябрь 2003 года); общероссийском совещании руководителей комиссий по правам человека 15 - 16 июля 2003 года "О повышении роли и статуса региональных комиссий по правам человека", в совещаниях, "круглых столах", посвященных проблемам детства, проводимых в области.

В практику работы Уполномоченного вошли выступления на радио, телевидении, в средствах массовой информации. Так, в январе 2004 года областная молодежная газета "Прямая речь" опубликовала интервью "Уполномочен защищать детей".

В связи с обращением Уполномоченного депутаты Законодательного Собрания предусмотрели в областном бюджете на 2004 год 200 тысяч рублей на программу "Институт Уполномоченного по правам ребенка Ивановской области", которые будут направлены на создание бесплатной юридической консультации.

При Уполномоченном в соответствии с Положением "Об Уполномоченном (комиссаре) по правам ребенка в Ивановской области" создан экспортно-консультативный совет из квалифицированных ученых и специалистов, хорошо знающих проблемы детей, в составе:

 

1. Бакалдина Ирина Николаевна  - ст.  помощник   прокурора    Ивановской

                                 области;

 

2. Ермишина Галина Иосифовна   - зам. начальника  управления  социальной

                                 защиты  населения  Ивановской  области;

 

3. Исаева Нина Валентиновна    - кандидат    юридических наук,    доцент

                                 юридического факультета ИвГУ;

 

4. Кокорева Татьяна Валерьевна - ведущий  специалист  отдела  социально-

                                 педагогической поддержки и реабилитации

                                 детей Управления образования Ивановской

                                 области;

 

5. Корягина Ирина Ивановна     - зам.  начальника   отдела   образования

                                 Ивановского района;

 

6. Панин Владимир Дмитриевич   - зам.   главного    врача   по   детству

                                 Ивановской     областной    клинической

                                 больницы;

 

7. Пацева Лариса Ивановна      - профессор ИвГУ;

 

8. Семенко Валентина Ивановна  - председатель  Ивановского регионального

                                 отделения  Российского  Детского Фонда;

 

9. Смирнова Татьяна Игоревна   - ответственный      секретарь,     юрист

                                 Ивановского    правозащитного    центра

                                 "Защита"

IV. Основные задачи Уполномоченного по правам ребенка Ивановской области
на 2004 г.

 

1. Свою деятельность Уполномоченный будет направлять как на защиту прав конкретного ребенка, так и на защиту прав детей в целом, без представительства интересов отдельного ребенка. Всемерно содействовать восстановлению нарушенных прав.

2. Обеспечивать соблюдение и уважение прав и свобод ребенка государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

3. Содействовать подготовке и проведению в Законодательном Собрании депутатских слушаний "Положение детей и реализация их прав в Ивановской области" в июне 2004 года.

4. Реализовать программу "Институт Уполномоченного по правам ребенка Ивановской области", в рамках которой обеспечить работу бесплатной юридической консультации.

5. Подготовить предложения в проект областного закона "Об органах опеки и попечительства в Ивановской области" и направить в Законодательное Собрание.

6. Инициировать проведение просветительских семинаров, "круглых столов" по реализации положений, зафиксированных в Конвенции о правах ребенка, среди взрослого населения, включая специалистов органов опеки и попечительства, учителей, родителей, а также среди детей и подростков.

7. Содействовать развитию в области "семейных" форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в "патронатной", "опекунской", "приемной" семьях, семейных детских домах.

8. Посещение Уполномоченным по правам ребенка следственных изоляторов.

9. Проведение ежемесячных приемов, рассмотрение обращений и жалоб.

10. Проводить практическую работу по содействию строительству пристройки к Областному Дому ребенка.

 

Примечание:

 

При подготовке доклада были использованы материалы приемов Уполномоченного по правам ребенка, анализ обращений и жалоб граждан, а также материалы, предоставленные Управлением образования Ивановской области.