Решение Ивановского областного суда от 18 ноября 2011 г. N 3-70/2011 Признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статья 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области"

Решение Ивановского областного суда
от 18 ноября 2011 г. N 3-70/2011

Ивановский областной суд в составе председательствующего судьи П.,

при секретаре Л., с участием прокурора С.,

представителя заявителей Ш., В., действующего по доверенностям Вор.,

представителей Ивановской областной Думы, действующих по доверенностям Лев., М.,

представителя Губернатора Ивановской области, действующего по доверенности Ч.,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Шав., Вас.

об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

Ивановской областной Думой 24 апреля 2008 года принят Закон Ивановской области N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (далее по тексту - Закон об административных правонарушениях), текст которого был опубликован в Ивановской газете от 26 апреля 2008 года N 76 (4203), Собрании законодательства Ивановской области от 16 мая 2008 года N 18 (388).

Законом Ивановской области от 3 марта 2011 года N 11-ОЗ, опубликованным в Собрании законодательства Ивановской области 15 марта 2011 года N 10 (329), в Закон об административных правонарушениях внесены изменения, в том числе в статью 7.2, которая в настоящее время изложена в следующей редакции:

"1. Нарушение требований, установленных нормативным правовым актом Ивановской области об организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородного и межмуниципального сообщения), за исключением нарушений, за совершение которых ответственность наступает в соответствии с федеральным законодательством, -

Влечет наложение административного штрафа на граждан в размере трех тысяч рублей; на должностных лиц - тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

2. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 настоящей статьи, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - одного миллиона рублей.".

Шав., Вас. обратились в суд с заявлением об оспаривании статьи 7.2 Закона об административных правонарушениях, мотивировав требования тем, что постановлениями Комитета Ивановской области по транспорту заявители были привлечены к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 7.2 Закона об административных правонарушениях: Шит. - за организацию и осуществление коммерческой перевозки пассажиров без заключения с Комитетом Ивановской области по транспорту договора на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам в пригородном сообщении на территории Ивановской области, чем допущено нарушение ст. 14 Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области"; Вас. - за отсутствие маршрутной карты-разрешения на маршрут, что является нарушением п. 2 ст. 17 Закона Ивановской области от 11.04.2011 N 25-ОЗ.

Заявители считают, что статья 7.2 Закона об административных правонарушениях противоречит статьям 1.1, 2.1, 1.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, поскольку оспариваемая норма не согласуется с требованиями правовой определенности, является отсылочной, при этом отсылает не к конкретным статьям нормативного правового акта, а к целому роду правил в сфере организации транспортного обслуживания населения. Неопределенность правовой нормы, имеющей отсылочный характер, ведет к неоднозначному ее пониманию, снижает уровень гарантий граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях, явно выходя за разумно допустимые границы бланкетного нормотворчества. Отсутствие конкретизации юридического запрета исключает бесспорное обозначение запрета, нарушение которого влечет наступление административной ответственности, оставляя простор для неограниченного усмотрения и произвола должностных лиц при привлечении лиц, осуществляющих транспортные перевозки, к административной ответственности.

В связи с чем Шав., Вас. просят суд признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей статью 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (в ред. Закона N 11-ОЗ от 3.03.2011).

В судебном заседании представитель заявителей, действующий на основании доверенностей Вор., заявление поддержал.

Представители Ивановской областной Думы и губернатора Ивановской области с заявлением не согласились, указывая, что нормативный правовой акт принят в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, положения оспариваемой нормы соответствуют требованиям федерального законодательства и не нарушают права граждан. Статья 7.2 Закона устанавливает административную ответственность за нарушение требований, установленных нормативным правовым актом Ивановской области об организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородного и межмуниципального сообщения), и какая-либо правовая неопределенность отсутствует. Единственным нормативным правовым актом Ивановской области в данной сфере является Закон Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области". Заявителями не приведено норм федеральных законов, в силу которых необходима конкретизация оспариваемых ими законоположений. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит такого требования к норме права, устанавливающей административную ответственность, как полное описание состава административного правонарушения. Желание вернуть вилочный характер санкции не соответствует проводимой в настоящее время федеральными органами власти и президентом Российской Федерации антикоррупционной борьбы.

Суд, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора С., полагавшей необходимым заявление Шав., Вас. удовлетворить, считает заявление обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Судом установлено, что индивидуальный предприниматель Шав., занимающаяся оказанием услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа, 4 мая 2011 года была привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" за организацию и осуществление коммерческой перевозки пассажиров без заключения с Комитетом Ивановской области по транспорту договора на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам в пригородном сообщении на территории Ивановской области, чем нарушила ст. 14 Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области.

Вас., работающий водителем у ИП Шав., 22 августа 2011 года был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" за то, что при проведении проверки управляемого им транспортного средства не предъявил маршрутную карту-разрешение на маршрут N 230, чем нарушил требования п. 2 ст. 17 Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об Организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области.

Таким образом, исходя из обстоятельств дела, в соответствии частью 1 статьи 251 ГПК РФ заявители вправе были обратиться с рассматриваемым заявлением в суд, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно затрагивает их права и свободы.

Закон Ивановской области N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" принят Ивановской областной Думой 24 апреля 2008 года. Первоначальный его текст опубликован в изданиях "Ивановская газета", N 76(4203), 16.04.2008, "Собрание законодательства Ивановской области", 16.05.2008, N 18(388), "Законы Ивановской области и документы Ивановской областной Думы", июнь, 2008, 11.06.2008, N 8(254).

Изменения, внесенные в указанный закон Законом Ивановской области от 3 марта 2011 N 11-ОЗ, вступили в силу через 10 дней после дня официального опубликования (опубликован в "Собрании законодательства Ивановской области" - 15.03.2011).

Оспариваемая заявителями статья 7.2 Закона об административных правонарушениях (в ред. Закона от 3 марта 2011 года) изложена следующим образом:

"1. Нарушение требований, установленных нормативным правовым актом Ивановской области об организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородного и межмуниципального сообщения), за исключением нарушений, за совершение которых ответственность наступает в соответствии с федеральным законодательством, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере трех тысяч рублей; на должностных лиц - тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

2. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 настоящей статьи, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - одного миллиона рублей."

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Часть 1 статьи 1.1, статья 1.2, часть 1 статьи 1.3, статья 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (в редакции от 4 мая 2011 г.) устанавливают, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

В статьях 1.3 и 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях разграничивается компетенция федерального и регионального законодателей в сфере законодательства об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в частности, установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Пунктом 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской федерации.

Согласно части 3 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ (в ред. от 21.04.2011) "О безопасности дорожного движения" субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Вместе с тем, включая нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в систему регуляторов общественных отношений в сфере административной ответственности, федеральный законодатель предусмотрел пределы и границы нормотворческой деятельности субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях. В частности это касается требований, предъявляемых к форме и содержанию правовой нормы, ее согласованности в системе действующего правового регулирования.

Исходя из понятия "административное правонарушение", содержащегося в статье 2.1 КоАП Российской Федерации, объективная сторона административного правонарушения состоит в конкретном действии (бездействии) лица, которое является противоправным и влечет установленную КоАП РФ или законом субъекта РФ административную ответственность.

Поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, правовая норма, предусматривающая административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должна содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, а не в отсылочном акте, изданном органом государственной власти.

Правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из равенства всех перед законом, установленному ст. 19 ч. 1 и 2 Конституции Российской Федерации, который может быть обеспечен лишь при условии ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.

Из анализа оспариваемой статьи 7.2 Закона об административных правонарушениях в действующей редакции следует, что по своей юридической конструкции она является бланкетной и имеет отсылочный характер. Однако в отличие от бланкетных норм КоАП РФ, оспариваемая норма не содержит указания на то, нарушение каких конкретно требований, предусмотренных нормативными правовыми актами субъекта РФ по организации транспортного обслуживания населения, влечет административную ответственность.

Доводы представителя губернатора Ивановской области о том, что единственным нормативным правовым актом Ивановской области в сфере организации транспортного обслуживания населения является Закон Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области", а потому отсутствует правовая неопределенность в установлении нормы права, за нарушение которой наступает административная ответственность, по мнению суда, несостоятельны.

Согласно статьи 3 Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области", организация транспортного обслуживания населения осуществляется в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ, законами Ивановской области, нормативными правовыми актами Ивановской области, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области.

Постановлениями Правительства Ивановской области от 1 июля 2010 года N 233-п и от 11 февраля 2011 года N 25-п утверждены Положение о порядке проведения конкурсного отбора на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым маршрутам на территории Ивановской области и Порядок заключения временного договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым маршрутам на территории Ивановской области на период проведения конкурсного отбора.

Статья 5 Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ содержит понятие организации транспортного обслуживания - это реализация комплекса мероприятий нормативно-правового, экономического и организационно-распорядительного характера, реализуемых организатором транспортного обслуживания населения в целях определения потребностей населения в перевозках, обеспечения доступности услуг транспорта, организации регулярных перевозок путем заключения договоров по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа и контроля за осуществлением перевозок.

Таким образом, в настоящее время вопросы организации транспортного обслуживания регламентируются совокупностью нормативных правовых актов Ивановской области, куда входят как закон Ивановской области, так и иные нормативные правовые акты, принятые Правительством области.

Конструкция оспариваемой нормы позволяет ставить вопрос о привлечении к административной ответственности любого из участников правоотношений в сфере организации транспортного обслуживания, как со стороны перевозчиков, так и со стороны организатора транспортного обслуживания за нарушение требований любого из названных нормативных правовых актов.

Неопределенность законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом, снижает уровень гарантий граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях, явно выходя за разумно допустимые границы бланкетного нормотворчества, исключает бесспорное обозначение запрета, нарушение которого влечет наступление административной ответственности, предоставляя простор для административного усмотрения.

То обстоятельство, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и федеральный законодатель предоставляет право субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъекта РФ, не означает произвольного осуществления субъектом Российской Федерации этих полномочий.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенному в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дет об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

При таких обстоятельствах заявление Шав., Вас. о признании ст. 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (в редакции Закона N 11-ОЗ от 3 марта 2011 года) противоречащей федеральному законодательству является обоснованным и подлежит удовлетворению.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ и с учетом даты введения в действие, указанная норма закона подлежит признанию недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Шав., Вас. удовлетворить.

Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (в редакции Закона Ивановской области N 11-ОЗ от 3 марта 2011 года).

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.