Решение Ивановского областного суда от 25 декабря 2012 г. N 3-43/2012 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 1 статьи 7.1.1, части 1, 7, части 8 (в части установления ответственности за повторное совершение предусмотренных частью 1 и 7 правонарушений) статьи 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 г. N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области"

Решение Ивановского областного суда
от 25 декабря 2012 г. N 3-43/2012

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2013 г. N 7-АПГ13-1 настоящее решение оставлено без изменения

Ивановский областной суд в составе председательствующего судьи Рябцевой О.В.,

при секретаре Волковой А.Ю.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Ивановской области Степановой Е.А.,

заявителей Б.А.В., Б.А.Б., Ш.О.А., К.И.В., представителей ООО "Легион Авто" Б.А.В. и Б.А.Г.,

представителей Ивановской областной Думы Малова А.С. и Левченко В.Ю.,

представителей Губернатора Ивановской области Чеберяк Н.Л. и Чуенкова Е.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Б.А.В., Б.А.Б., Ш.О.А., К.И.В., представителей ООО "Легион Авто" БА.В.. и Б.А.Г., о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению статьи 7.1.1 и статьи 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области",

установил:

24.04.2008 г. Ивановской областной Думой принят и в тот же день Губернатором Ивановской области подписан Закон Ивановской области N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (л.д.44-61,62).

Первоначальный текст данного Закона опубликован в "Ивановской газете" N 76(4203) 26.04.2008 г., а также в "Собрании законодательства Ивановской области" 16.05.2008 г. N 18(388).

Законом Ивановской области от 15.07.2011 N 80-ОЗ (л.д.63-65,66) в Закон N 11-ОЗ внесены изменения, опубликованные в "Ивановской газете", N 131(4978), 16.07.2011 и в "Собрании законодательства Ивановской области", 26.07.2011, N 28(547). Закон N 11-ОЗ дополнен статьей 7.1.1 следующего содержания:

"1. Осуществление юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в границах муниципального образования Ивановской области (далее - маршрут) без контракта (договора) по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в границах муниципального образования в Ивановской области, заключенного с органом местного самоуправления муниципального образования Ивановской области, наделенным в установленном порядке полномочиями в сфере организации транспортного обслуживания населения (далее - контракта), -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

2. Самовольное изменение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, заключившим контракт, указанный в части 1 настоящей статьи:

1) количества и (или) типа транспортных средств при организации регулярной перевозки -влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей;

2) установленного маршрута (отклонение от установленного маршрута) -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

3. Неисполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, заключившим контракт, указанный в части 1 настоящей статьи, обязанности при выпуске транспортного средства на маршрут обеспечить водителя маршрутной картой, предусмотренной нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования Ивановской области, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пяти тысяч рублей; на юридических лиц - двадцати тысяч рублей".

Кроме того, Законом Ивановской области от 05.12.2011 N 124-ОЗ (л.д.113-115), опубликованным в "Ивановской газете", N 224(5071), 07.12.2011 и в "Собрании законодательства Ивановской области", 20.12.2011, N 49(568), статья 7.2 Закона N 11-ОЗ изложена в новой редакции:

"1. Осуществление юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем (далее в настоящей статье - перевозчик) регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области (далее - маршрут) без договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области (далее - договор регулярной перевозки) или временного договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области на период проведения конкурсного отбора на право заключения договора регулярных перевозок (далее - временный договор) с организатором транспортного обслуживания населения -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

2. Самовольное изменение перевозчиком, заключившим договор регулярной перевозки или временный договор, указанные в части 1 настоящей статьи, количества и (или) категории транспортных средств -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

3. Нарушение перевозчиком установленного маршрута (отклонение от установленного маршрута или самовольное изменение установленного маршрута) -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

4. Отмена перевозчиком назначенных на маршруте рейсов или изменение расписания движения без предварительного согласования с уполномоченным органом -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

5. Неисполнение перевозчиком обязанности при выпуске транспортного средства на маршрут обеспечить водителя маршрутной картой-разрешением -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пяти тысяч рублей; на юридических лиц - двадцати тысяч рублей.

6. Неисполнение водителем, управляющим транспортным средством, на котором осуществляется перевозка пассажиров и багажа, обязанности по предъявлению маршрутной карты-разрешения по требованию должностных лиц уполномоченных органов -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере трех тысяч рублей.

7. Неисполнение перевозчиком обязанности по предоставлению при перевозках пассажиров по маршрутам по регулируемым тарифам всем пассажирам равных условий обслуживания и оплаты с учетом льгот, предусмотренных нормативными правовыми актами Ивановской области, кроме легковых такси, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере трех тысяч рублей; на должностных лиц - пяти тысяч рублей; на юридических лиц - двадцати тысяч рублей.

8. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 1 - 7 настоящей статьи, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - одного миллиона рублей."

Индивидуальные предприниматели Б.А.В., Б.А.Б., Ш.О.А., К.И.В. представителей ООО "Легион Авто" обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению статьи 7.1.1 и статьи 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" (л.д.6-15).

Заявление мотивировано тем, что заявители осуществляют деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек. Постановлениями Комитета Ивановской области по транспорту от 6.03.2012 г., 25.10.2012 г. ООО "Легион Авто" и Б.А.В.. привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.2 Закона Ивановской области от 24.04.2008 г. N 11-ОЗ. Постановлениями административной комиссии города Иваново от 7.11.2012 г., 14.11.2012 г. Б.А.Б., Ш.О.А., К.И.В. привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.1.1 того же Закона.

Заявители считают, что статьи 7.1.1 и 7.2 Закона Ивановской области от 24.04.2008 г. N 11-ОЗ противоречат статьям 34, 35 Конституции РФ, статьям 1, 3, 4, 5, пунктам 3, 4 статьи 6 Федерального Закона "О безопасности дорожного движения", статьям 1, 3, 19, 27, 28 Федерального Закона "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", статьям 1.3, 1.3.1, 4.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, статьям 26, 26.1, подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктам 1 - 3 статьи 7, пунктам 5, 7 статьи 14, пунктам 5, 7 части 1 статьи 16 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 г. N 112, Положению об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденному Приказом Минтранса РФ от 8.01.1997 г. N 2, Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденным Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200, Положению о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденному Постановлением Правительства РФ от 2.04.2012 г. N 280, Приказу Минтранса России от 18.09.2008 г. N 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Приказу Минтранса России от 30.03.1994 г. N 15 "Об утверждении Требований по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемых при лицензировании перевозочной деятельности на автомобильном транспорте", Положению об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденному Приказом Минтранса РФ от 20.08.2004 г. N 15, пунктам 1.1, 2.1, 2.1.1 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 г. N 1090.

В судебном заседании Б.А.В., Б.А.Б., Ш.О.А., К.И.В. и представитель "Легион Авто" Б.А.Г. заявление поддержали по изложенным в нем основаниям и пояснили, что вопрос организации пассажирских перевозок урегулирован федеральным законодательством. Поэтому субъект Российской Федерации в данном случае не вправе устанавливать административную ответственность за нарушения в сфере организации пассажирских перевозок.

Представители Ивановской областной Думы Малов А.С. и Левченко В.Ю. с заявлением не согласились, считали, что оспариваемая заявителями норма принята Ивановской областной Думой в пределах ее компетенции и соответствует статье 26 и подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представители Губернатора Ивановской области Чеберяк Н.Л. и Чуенков Е.М. с заявлением также не согласились, поддержав позицию представителей Ивановской областной Думы. Считали также, что необходимость заключения договора регулярных перевозок предусмотрена не федеральным законодательством, а Законом субъекта РФ, и не входит в понятие "осуществление лицензионной деятельности". В связи с этим субъект РФ вправе устанавливать административную ответственность за допускаемые перевозчиками нарушения в сфере организации пассажирских перевозок.

Определением Ивановского областного суда от 25.12.2012 г. производство по делу прекращено в части оспаривания заявителями частей 2 и 3 статьи 7.1.1, частей 2, 3, 4, 5, 6 статьи 7.2, а также части 8 статьи 7.2 (в части установления ответственности за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 2 - 6) Закона Ивановской области от 24.04.2008 г. N 11-ОЗ.

Выслушав заявителей, представителей Ивановской областной Думы и Губернатора Ивановской области, выслушав заключение прокурора об удовлетворении заявления в остальной части, проверив, исследовав и оценив документы, имеющиеся в деле, суд приходит к следующему.

Составляя предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросы организации транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности регулируются Федеральными законами от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 2 (в редакции приказа Минтранса России от 18 июля 2000 г. N 75), Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112, приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 г. N 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным приказом Минтранса России от 20 августа 2004 г. N 15.

Так, из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" усматривается, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а не актами субъекта Российской Федерации. Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации. В качестве документа, служащего для учета и контроля работы транспортного средства, водителя, данным Уставом признается путевой лист. Обязательные реквизиты и порядок заполнения путевых листов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Осуществление перевозок пассажиров и багажа без оформления путевого листа на соответствующее транспортное средство запрещено. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписании, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, в том числе по принятию решения о временном ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения, осуществлению мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма, участию в организации подготовки водителей транспортных средств, информированию граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения, в то же время относит государственные полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения к ведению Российской Федерации (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6).

Данным Федеральным законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к ремонту и содержанию дорог (статьи 11 - 14), к транспортным средствам, их составным частям, предметам дополнительного оборудования, их эксплуатации (статьи 15 - 19), к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 20, 23), права и обязанности участников дорожного движения, в том числе условия получения права на управление транспортными средствами, требования по подготовке водителей транспортных средств (статьи 24 - 28).

На основании предписаний указанных статей транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг. Запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения, при несоблюдении их владельцами установленной федеральным законом обязанности по страхованию своей гражданской ответственности, лицами, находящимися в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения.

Эти требования получили развитие в Положении "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденном приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 2 (в редакции приказа Минтранса России от 18 июля 2000 г. N 75), где обстоятельно изложены требования к профессиональной деятельности водителя (п. 2.2, 2.3), к содержанию автобусов в технически исправном состоянии (3.1 - 3.4), к обеспечению безопасности дорожных условий на маршрутах автобусных перевозок, к автобусным остановкам, к железнодорожным переездам, паромным и ледовым переправам (п. 4), к обследованию автобусных маршрутов, к организации перевозочного процесса (п. 5), к перевозкам пассажиров в регулярном городском, пригородном и междугородном сообщении (п. 5.9).

Названным приказом Минтранса России на перевозчика возлагается обязанность комплексного обследования и согласования маршрута и графика регулярных перевозок, составления и утверждения на каждый маршрут регулярных перевозок паспорта и схемы маршрута с указанием опасных участков; разработки графика (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, а также обязанность каждого водителя, выполняющего регулярные перевозки, иметь график движения на маршруте с указанием времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег, схему маршрута. Запрещается отклоняться от заранее согласованных (утвержденных) маршрутов движения автобусов, производить остановки в местах, не предусмотренных графиком движения, превышать установленные скоростные режимы движения.

Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов и его утверждение с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, включая легковое такси (Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112), устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.

Порядок согласования перевозчиком маршрута и графика регулярных перевозок, а также форма такого согласования в каждом субъекте Российской Федерации могут быть различны. На территории Ивановской области действует Закон Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" (л.д.120-129).

В соответствии с данным Законом регулярные перевозки пассажиров и багажа на территории области осуществляются в соответствии с договором по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, муниципальным, в том числе социально значимым маршрутам, заключаемым организатором транспортного обслуживания населения с перевозчиком. Договор регулярных перевозок заключается по результатам конкурсного отбора на срок 5 лет. На основании договора регулярных перевозок выдается маршрутная карта-разрешение на каждое транспортное средство. Открытие маршрута удостоверяется паспортом маршрута. Перевозчик обязан выполнять перевозки пассажиров и багажа в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Ивановской области, условиями заключенных договоров регулярных перевозок (статьи 13, 14, 17, 18 Закона).

Как пояснил представитель Губернатора Ивановской области Чуенков Е.М., договором регулярных перевозок определяется количество и категории транспортных средств перевозчика, конкретный маршрут, схема движения, количество рейсов и расписание движения, а также предусматривается обязанность перевозчика соблюдать маршрут, обеспечить водителя маршрутной картой, обеспечить равные условия обслуживания пассажиров с учетом установленных льгот и тарифов.

Таким образом, необходимость заключения договора регулярных перевозок фактически является одной из возможных форм согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок.

В связи с этим доводы Чуенкова Е.М. о том, что заключение договора регулярных перевозок - это требование только лишь Закона субъекта РФ, не могут быть признаны обоснованными.

Пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции установлено, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно статьям 1.3, 1.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность законом субъекта Российской Федерации лишь по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не урегулированным федеральным законом.

В силу подпунктов 12 и 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) и установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Правомочия Ивановской области, как субъекта Российской Федерации, по организации транспортного обслуживания населения (в том числе по порядку открытия маршрутов и заключению договоров на выполнение регулярных перевозок на территории области) реализованы посредством принятия Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года N 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области".

Как указал в Постановлении N 16-п от 13 июля 2010 года Конституционный Суд Российской Федерации, реализация права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, как связанного с использованием транспортных средств, являющихся источником повышенной опасности, обусловливает необходимость принятия особых мер обеспечения безопасности пассажиров и других участников дорожного движения и введения обоснованных требований, в том числе ограничительного характера. Следовательно, нормативной правовой основой достижения баланса между свободой предпринимательской деятельности и интересами обеспечения безопасности в сфере транспортного обслуживания населения является именно федеральное законодательное регулирование, осуществляемое как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Перечисляя виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием, федеральный законодатель отнес к деятельности, требующей получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем специального разрешения (лицензии) на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя (статья 4 и пункт 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Постановлением Правительства РФ от 2.04.2012 г. N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), согласно пункту 4 которого лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, в том числе, являются соблюдение лицензиатом требований, установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"; соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Таким образом, соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров является лицензионным условием и требованием.

Исполнение приведенных предписаний федерального законодателя - безусловная обязанность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности и организации транспортного обслуживания населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом (Постановление Конституционного Суда РФ N 16-п от 13 июля 2010 года).

Таким образом, полномочные органы государственной власти Ивановской области как субъекта Российской Федерации, исходя из потребностей конкретизации федерального законодательства, могут принимать нормативные правовые акты, в том числе по организации транспортного обслуживания населения (в том числе, по порядку открытия маршрутов и заключению договоров на выполнение пассажирских перевозок на территории области), но без установления таких дополнительных условий, которые фактически могут представлять собой ограничение прав и свобод.

За нарушение федерального законодательства в данной сфере установлена административная ответственность в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации.

Части 3 и 4 статьи 14.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации устанавливает ответственность за - за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением (и, соответственно, грубым нарушением) условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

При этом суд не соглашается с доводами представителя Губернатора Ивановской области Чуенкова Е.М. о том, что с введением в Кодекс РФ об административных правонарушениях статьи 14.1.2 изменилось правовое регулирование в этой сфере. Статья 14.1.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии, а также за осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта, за исключением автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, с нарушением условий, предусмотренных лицензией. Следовательно, ответственность за осуществление предпринимательской деятельности в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта с нарушением лицензионных требований по-прежнему предусмотрена частями 3 и 4 статьи 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Поскольку в объем лицензирования, установленного федеральным законодательством, входят все возможные ограничения предпринимательской деятельности, ответственность за нарушение установленных ограничений может быть установлена только федеральным законодательством.

При этом, как следует из вышеназванного постановления Конституционного Суда Российской Федерации, установленные условия осуществления данного вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, то установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, а, следовательно, установление ответственности за нарушение лицензионного законодательства.

В связи с этим суд отвергает доводы Чуенкова Е.М. о том, что заключение договоров регулярных перевозок не входит в осуществление лицензионной деятельности, как необоснованные.

Таким образом, поскольку вопросы организации пассажирских перевозок на территории муниципальных образований являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и урегулированы федеральным законодательством, административная ответственность за нарушение предписаний в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания уже предусмотрена КоАП РФ, то установление административной ответственности в этом случае нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации порождает коллизии и несогласованность региональных и федеральных норм, снижает уровень правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Поэтому суд приходит к выводу о том, что нормы части 1 статьи 7.1.1 и части 1 статьи 7.2 Закона Ивановской области от 24.04.2008 г. N 11-ОЗ противоречат федеральному законодательству и должны быть признаны недействующими.

Суд также считает, что противоречит федеральному законодательству и часть 7 статьи 7.2 оспариваемого заявителями Закона, поскольку ответственность за указанные в этой норме нарушения установлена на федеральном уровне. Так, частью 1 статьи 14.6 КоАП РФ установлена административная ответственность за завышение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, а части 2 и 3 статьи 14.8 КоАП РФ устанавливают ответственность за включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, и непредоставление потребителю льгот и преимуществ, установленных законом.

Подлежит признанию недействующей и часть 8 статьи 7.2 (в части установления ответственности за повторное совершение предусмотренных частью 1 и 7 правонарушений).

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части.

В соответствии с разъяснениями, данными в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" оспариваемые положения нормативного акта подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 198, 252, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление Б. А. В., Б. А. Б., Ш. О. А., К. И. В., ООО "Легион Авто" о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению части 1 статьи 7.1.1, части 1, 7, часть 8 (в части установления ответственности за повторное совершение предусмотренных частью 1 и 7 правонарушений) статьи 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" удовлетворить.

Часть 1 статьи 7.1.1, части 1, 7, часть 8 (в части установления ответственности за повторное совершение предусмотренных частью 1 и 7 правонарушений) статьи 7.2 Закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года N 11-ОЗ "Об административных правонарушениях в Ивановской области" признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение месяца со дня его вынесения.