Земельный кодекс принят - вопросы остались (Э. Тарасов, Н. Баскаков, "Деловой Орел", N 17, май 2002 г.)

Земельный кодекс принят - вопросы остались

Авторы статьи не ставили перед собой цель сделать полный комментарий к принятому Земельному кодексу Российской Федерации (далее - Кодекс), скорее, это мнение специалистов, использующих в своей непосредственной работе данный закон, одновременно выражающее официальную позицию учреждения, ими представляемого. Но более всего хотелось, чтобы статья послужила популяризации земельного законодательства во взаимосвязи с регистрацией прав на землю.

Основной закон, регулирующий гражданско-правовые отношения с таким видом недвижимости, как земля, принят и вступил в действие с 30.10.2001 года. Восемь лет страна, только начавшая колоссальные преобразования на селе, кардинально изменившая правовой статус земли, наделив ею своих граждан на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, в том числе и землями сельскохозяйственного назначения, жила без четкого и полного земельного законодательства. За время земельных преобразований с 1990 по 2001 год было принято около 40 федеральных законов, 33 указа Президента и около сотни постановлений Правительства, в какой-то степени содержащие в себе нормы земельного права. Кроме того, из-за отсутствия четкого федерального законодательства регионы предпринимали попытки урегулировать земельные отношения своими законами. В итоге земельное законодательство превратилось в конгломерат несистематизированных правовых актов различного уровня, зачастую противоречащих друг другу. Это негативно сказывалось не только на самом процессе земельных преобразований, но и на экономике сельско-хозяйственных коммерческих организаций, на становлении и развитии фермерского движения, иных форм предпринимательской деятельности в аграрном секторе экономики страны.

Хочется обратить внимание на то, что принятый Кодекс не содержит в себе каких-либо положений, требующих дальнейшего регулирования законами субъектов РФ, он является законом прямого действия и подлежит применению полностью со дня его официального опубликования, то есть с 30.10.2001 года (ст. 1 Закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", далее - Вводный закон).

Самим Кодексом предписано соответствующим образом установить нормы предоставления земельных участков в собственность в зависимости от целевого назначения предоставляемых участков, причем должны быть установлены максимальные и минимальные их размеры, а также максимально возможные размеры участков, предоставляемые в собственность бесплатно (ст. 33 Кодекса). Статья 34 Кодекса обязывает органы местного самоуправления своим нормативным актом урегулировать (регламентировать) процедуру предоставления земельных участ-ков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а пункт 2 статьи 2 Вводного закона дает возможность субъекту РФ установить цену земли, приобретаемую гражданами и юридическими лицами на основании ст. 36 Кодекса. Но даже если указанные предписания Кодекса не исполнены, это ни в коем случае не должно явиться препятствием для реализации его положений в жизнь.

Новый Земельный кодекс в средствах массовой информации многие государственные и политические деятели называют "рыночным". Возможно, этот термин появился в связи с тем, что согласно Кодексу основным вещным правом на землю, как у граждан, так и у юридических лиц, остается собственность, а собственностью правообладатель распоряжается самостоятельно и свободно. А вот распоряжение землей, находящейся у правообладателей в пожизненном наследуемом владении или постоянном (бессрочном) пользовании, никаким образом не допускается (ст. ст. 20, 21 Кодекса), и новые участки на данных видах права не предоставляются. Правда, исключение составляют государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия и органы государственной власти и местного самоуправления, которым земельные участки закрепляются исключительно в постоянное (бессрочное) пользование, либо они получают право ограниченного пользования земельным участком в случае, если становятся правообладателями какого-либо участка одновременно с иными субъектами гражданско-правовых отношений (гражданами, хозяйственными товариществами и обществами, производственными и потребительскими кооперативами, унитарными предприятиями, общественными и религиозными организациями и т. д. ). Все иные юридические лица согласно пункту 2 статьи 3 Вводного закона обязаны до 01 января 2004 года переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по своему желанию на право аренды или приобрести их в собственность.

За гражданами имеющееся право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения землей сохраняется без ограничения срока, и они вправе такие земельные участки приобрести в собственность, причем один участок (однократно) - бесплатно. Исходя из формулировок статей 20 и 21 Кодекса, в случае если гражданин имеет один участок на праве постоянного (бессрочного) пользования и один на праве пожизненного наследуемого владения, то он вправе оба эти участка получить в собственность бесплатно. Если у гражданина имеется более чем один земельный участок на указанных видах права, то он также может приобрести их в собственность, но за плату.

В перспективе право пожизненного наследуемого владения может возникнуть только у наследников гражданина, при жизни имевшего земельный участок на данном виде права.

Следует отметить, что Кодексом не предусмотрены основания для отказа в реализации гражданами и юридическими лицами своего права на приобретение земельных участков в собственность, за исключением случаев:

- изъятия земельных участков из оборота или ограничения их оборота;

- резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

- земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

- земельных участков, предоставляемых для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Иностранные граждане на территории Орловской области могут иметь земельные участки на праве собственности, приобретаемые ими в результате совершения разрешенных законодательством сделок с землей, либо предоставляемых им из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Особенностью предоставления земель иностранным гражданам является то, что они им предоставляются только за плату.

Хотелось бы акцентировать внимание должностных лиц органов местного самоуправления, которым по роду службы придется готовить решения о предоставлении земель, в том числе и о бесплатном их предоставлении, на необходимость включения в данные решения определенных формулировок, обосновывающих принятие решения о бесплатном предоставлении. Дело в том, что порядок проведения государственной регистрации прав включает в себя правовую экспертизу представленных документов (ст. 13 Федерального закона от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", далее - Закон) и возможность приостановки или даже отказа в регистрации (ст. ст. 19, 20 Закона). А так как предусмотренные Кодексом случаи бесплатного предоставления земель весьма ограничены и максимально конкретизированы (ст. ст. 20, 21 Кодекса и п. 4 ст. З Вводного закона), то было бы целесообразным в принимаемых на этот счет решениях органов местного самоуправления указывать реквизиты правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на землю или договоров купли-продажи домов, дающих гражданам право на бесплатное получение земельного участка, а также прилагать заверенные в установленном порядке копии этих документов. Это дало бы возможность избежать возникновения нежелательных трудностей или задержек при осуществлении регистрации прав.

Да, закон принят, а ряд вопросов им остались не решенными или не вполне четко и однозначно урегулированы. Об этом свидетельствует и то обстоятельство, что он до настоящего времени не заработал и даже в совсем простых ситуациях не находит своей реализации. Подтверждением тому служат обращения в Регистрационное управление и его филиалы на местах граждан, имеющих земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения, по вопросам, связанным с распоряжением недвижимостью, находящейся на таких участках, и, следовательно, также последующего оформления прав на землю за покупателями этой недвижимости.

Земельный кодекс одним из основных принципов формируемого земельного законодательства заложил единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, однако механизм реализации данного принципа в Кодексе не расписан, и ст. 35, регулирующая данный процесс, на многие вопросы ответа не дает.

Начать с пункта 1 данной статьи. Им установлено, что приобретатель здания, строения, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, приобретает право на использование соответствующей части земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Почти аналогичное положение закреплено и ст. 552 Гражданского кодекса РФ. В практической работе Регистрационному управлению приходится сталкиваться с требованиями приобретателей зданий, строений, сооружений, апеллирующих к ст. 552 ГК РФ и теперешней ст. 35 Кодекса, зарегистрировать за ними именно вещные права на землю: право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования (ст. ст. 131, 216 ГК РФ).

Однако ст. 552 ГК РФ и п. 1 ст. 35 Кодекса применительно к возникновению вещных прав на землю использовать напрямую недопустимо. К процедуре регистрации права следует подходить во взаимосвязанном рассмотрении гражданского, земельного законодательства и нормативных актов, регулирующих саму регистрацию прав. В Законе "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" статьей 17 перечислены основания для государственной регистрации прав. И вот, если речь вести о переходе такого вещного права, как собственность, то в этом случае руководствоваться следует п. 2 ст. 218 и главой 30 ГК РФ, а также ст. 44 Кодекса, исходя из чего только договор по отчуждению самого земельного участка может явиться основанием для регистрации возникновения права на него у приобретателя здания, строения, сооружения.

Что касается пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, то следует отметить: распоряжение (отчуждение) таким земельным участком не допускалось ранее и невозможно в настоящее время, а следовательно, договор по распоряжению зданием, строением, сооружением не может явиться основанием для регистрации за их приобретателями указанных вещных прав на землю в связи с тем, что земля объектом сделки в этом случае не выступает, а следовательно, нет самого факта передачи этих прав. В рассматриваемом случае возможно два варианта закрепления прав на землю:

1) продавец здания, строения, сооружения приобретает право собственности на землю под указанными объектами в соответствии со ст. ст. 20, 21, 28, 36 Кодекса, а затем распоряжается одновременно и земельным участком, и данными объектами;

2) продавец здания, строения, сооружения, распорядившись ими, отказывается от своего права на землю (ст. ст. 45, 53 Кодекса), а их приобретатель впоследствии оформляет права на землю за собой на основании ст. ст. 28, 36 Кодекса.

Не до конца ясной остается и возможность реализации указанного выше принципа единства земли и строений через применение п. 4 ст. 35 Кодекса.

Во-первых, на каком этапе и какой орган должен отслеживать принадлежность земельного участка и здания, строения, сооружения одному лицу, а также нахождение отчуждаемого здания, строения, сооружения именно на том или ином участке. В компетенцию регистрирующего органа эта функция не входит, и п. 2 ст. 17 Закона прямо указано, что истребование дополнительных документов, кроме указанных в ней, не допускается.

Во-вторых, возможность отчуждения подразумевает наличие на землю права собственности, а как быть с отчуждением здания, строения, сооружения, расположенных на земельных участках, находящихся у правообладателей в пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании, либо никак не оформленных (и такое встречается)? Законодатель не обязал собственника здания, строения, сооружения перед его отчуждением приобрести земельный участок в собственность с тем, чтобы распорядиться ими одновременно. Более того, последним абзацем п. 2 ст. 3 Вводного закона для юридических лиц - участников такого рода гражданско-правовых отношений прямо указано, что в таких случаях уже покупатель зданий, строений, сооружений по своему выбору переоформляет права на землю, ну а он вправе это решать, только став собственником зданий, строений, сооружений (ст. 36 Кодекса), то есть уже зарегистрировав свои права на них по сделке. Исходя из аналога с этим, граждане также вполне могут производить отчуждение принадлежащих им на праве собственности жилых домов, гаражей и иных объектов без предварительного оформления (приобретения) права собственности на землю под этими объектами, но это значит, что после уже покупатель объектов будет стоять перед проблемой приобретения прав на землю. А он может оформить свои права только после прекращения в установленном порядке прав предшественника. Это относится также и к ситуации, изложенной ранее в отношении юридических лиц. Порядок же и основания прекращения прав изложены в ст. ст. 45, 53, 54 Кодекса.

К сожалению, нерешенной оказалась ситуация с теми гражданами, которые в ходе осуществления земельных преобразований не оформили прав на землю под жилыми домами, построенными ими до начала этих преобразований. Таких случаев немало, особенно в сельской местности. Исходя из положений Кодекса, права данной категории граждан оказались ущемленными, так как им теперь необходимо свои права на землю оформлять на общих основаниях в соответствии с действующим Кодексом, либо заявлять о признании прав в судебном порядке (ст. 59 Кодекса). Предпочтительно, чтобы данная категория граждан имела бы право получения земли в собственность бесплатно, что субъект Российской Федерации вправе предусмотреть своим законом.

Есть еще ряд положений Кодекса, которые в целях их реализации потребуется более подробно регламентировать специальными нормативными актами:

- случаи и порядок появления в качестве объектов земельных отношений частей земельных участков;

- процедура и порядок раздела имеющегося земельного участка на несколько самостоятельных объектов, либо наоборот - слияния их в один;

- порядок установления ограничений права на землю, устанавливаемых ст. 56 Кодекса, и их последующей регистрации и т. д.

В целом же Земельный кодекс явится основой для урегулирования процесса оформления прав на земельные участки и последующего распоряжения ими, пусть и незначительной части земельного фонда - земель поселений, но именно той его части, которая в большей степени вовлечена в оборот, придаст единообразие и нормативное подкрепление этому процессу. К тому же Кодекс будет являться базовым нормативным актом, в соответствии с которым должно формироваться все земельное законодательство.

Э. Тарасов,

главный государственный регистратор прав, начальник Регистрационного

управления Орловской области.

Н. Баскаков,

государственный регистратор прав, зав. сектором отдела правовой

экспертизы Регистрационного

управления Орловской области.