Постановление Конституционного суда Республики Тыва от 8 декабря 2008 г. N 1-П "По делу о толковании положений части 1 статьи 110, частей 1-3 статьи 111 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Правительства Республики Тыва"

Конституционный суд Республики Тыва в составе председательствующего О.Л-С. Салчака, судей О.Н. Дубровского, Ю.Я. Норбу, А.П. Саая,

с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный суд Республики Тыва, - представителя Председателя Правительства Республики Тыва, министра по делам юстиции Республики Тыва К.С. Мазуревского, а также приглашенных: представителя Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва - председателя комитета по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва М.С. Монгуша, представителя Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва - начальника отдела государственно-правового управления Аппарата Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва О.С. Проценко,

руководствуясь частью 3 статьи 119 Конституции Республики Тыва, частями 2-4 статьи 3, статьей 90 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании части 1 статьи 110, частей 1-3 статьи 111 Конституции Республики Тыва.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Правительства Республики Тыва (исх. N ШК-7-2269/08-О от 29 октября 2008 г.) о толковании положений части 1 статьи 110, частей 1-3 статьи 111 Конституции Республики Тыва. Основанием для обращения в Конституционный суд Республики Тыва является обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных положений Конституции Республики Тыва.

Заслушав выступление судьи-докладчика О.Н. Дубровского, объяснение представителя Правительства Республики Тыва, выступления приглашенных, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Тыва установил:

1. Конституция Республики Тыва определяет, что Председатель Правительства Республики Тыва является высшим должностным лицом Республики Тыва (часть 1 статьи 110), и предусматривает перечень полномочий Председателя Правительства Республики Тыва (части 1-3 статьи 111).

По мнению заявителя, неопределенность в понимании указанных конституционных положений возникает при рассмотрении вопроса, связанного с учреждением государственного органа, обеспечивающего деятельность Председателя Правительства Республики Тыва.

Позиция заявителя состоит в том, что деятельность высшего должностного лица, наделенного специальным статусом и полномочиями, должна обеспечиваться специальной государственной структурой, государственным органом. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации - самостоятельный институт государственной власти, что следует из содержания части 2 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, определенных в части 7 статьи 18 Федерального закона.

Согласно Конституции Республики Тыва, Председатель Правительства Республики Тыва непосредственно и через органы исполнительной власти Республики Тыва решает вопросы социально-экономической жизни Республики Тыва, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции по вопросам своей компетенции (часть 1 статьи 111), наделяется непосредственными полномочиями (часть 2 статьи 111), издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Тыва (часть 3 статьи 111). В соответствии с Конституционным законом Республики Тыва "О статусе Председателя Правительства Республики Тыва" Председатель Правительства Республики Тыва определяет основные направления социальной, экономической и культурной политики Республики Тыва (абзац второй части 2 статьи 6), принимает меры по обеспечению законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и правопорядка, борьбе с преступностью (абзац третий части 2 статьи 6).

Полномочия Правительства Республики Тыва - высшего коллегиального и постоянно действующего исполнительного органа государственной власти Республики Тыва - определены в частях 1 и 4 статьи 113 Конституции Республики Тыва и статьях 12, 13 Конституционного закона Республики Тыва "О Правительстве Республики Тыва"; реализация полномочий Правительства Республики Тыва осуществляется путем принятия непосредственно Правительством Республики Тыва своих правовых актов (часть 5 статьи 113 Конституции Республики Тыва).

В связи с изложенным Правительство Республики Тыва просит Конституционный суд Республики Тыва дать толкование по следующим вопросам:

1) Являются ли полномочия Председателя Правительства Республики Тыва, определенные в указанных положениях, исключительными, принадлежащими непосредственно Председателю Правительства Республики Тыва как высшему должностному лицу Республики Тыва?

2) Предполагают ли данные положения Конституции Республики Тыва возможность формирования государственного органа, каким в настоящее время является Канцелярия Председателя Правительства Республики Тыва, призванного обеспечивать деятельность Председателя Правительства Республики Тыва как высшего должностного лица Республики Тыва по реализации его непосредственных полномочий?

Мнение Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва совпадает с позицией Правительства Республики Тыва.

По мнению Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации по определению относится к исполнительным органам государственной власти субъекта, возглавляя их. Федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы исполнительной власти (статья 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Конституцией Республики Тыва не предусматривается возможность формирования Канцелярии Председателя Правительства, ее учреждение не соответствует положениям части первой статьи 109 Конституции Республики Тыва, предусматривающей, что в Республике Тыва устанавливается система органов исполнительной власти во главе с Правительством Республики Тыва, возглавляемым Председателем Правительства Республики Тыва. Иных государственных органов, призванных обеспечивать его деятельность, Основным законом республики не предусматривается.

2. Согласно частям 2 и 3 статьи 72 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва" Конституционный суд Республики Тыва принимает решение по делу о толковании норм Конституции Республики Тыва, оценивая как буквальный смысл толкуемых норм, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов, и принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, при этом не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом настоящего дела будет толкование положений части 1 статьи 110, частей 1-3 статьи 111 Конституции Республики Тыва в части определения полномочий Председателя Правительства Республики Тыва, являющихся исключительными, принадлежащими непосредственно Председателю Правительства Республики Тыва как высшему должностному лицу Республики Тыва, а также разъяснение вопроса - имеется ли в конституционных положениях правовая основа для формирования государственного органа, обеспечивающего осуществление полномочий Председателя Правительства Республики Тыва как высшего должностного лица Республики Тыва.

3. Согласно положениям статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 72 (пункт "н" части 1), 76 (части 2, 4) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, организация государственной власти субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации к ее субъектов, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование.

При этом в ведении Российской Федерации находятся общие вопросы организации государственной власти субъектов Российской Федерации, а в ведении субъектов Российской Федерации находятся частные вопросы организации государственной власти, если они не урегулированы федеральным законодательством.

Правовые основы статуса, функций и полномочий Председателя Правительства Республики Тыва - высшего должностного лица Республики Тыва (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - определяются главой III "Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в редакции от 22.07.2008 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", главой X Конституции Республики Тыва, Конституционным законом Республики Тыва от 04.01.2003 г. N 97 ВХ-1 (в редакции от 28.12.2007 г.) "О статусе Председателя Правительства Республики Тыва", Конституционным законом Республики Тыва от 31.12.2003 г. N 95 ВХ-1 (в редакции от 26.11.2004 г.) "О Правительстве Республики Тыва".

4. Рассмотрение указанных законодательных актов в их взаимосвязи с учетом сложившейся правоприменительной практики показывает, что федеральным законодателем предусмотрены различные модели функционирования институтов высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в настоящий период в государстве действует модель организации исполнительной ветви власти, где институт высшего должностного лица и институт руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации функционируют дуализированно, т.е. раздельно (например, Республика Татарстан, Свердловская область), одновременно действует и модель с совмещением функций этих институтов (например, Республика Тыва, Республика Хакассия#, Красноярский край). При этом, одновременное функционирование в государстве обеих моделей вытекает из вышеупомянутых положений Конституции Российской Федерации, а также из диспозиционного характера положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающих основы статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Согласно статьям 109 и 110 Конституции Республики Тыва, Председатель Правительства Республики Тыва является высшим должностным лицом Республики Тыва и одновременно возглавляет Правительство Республики Тыва. Следовательно, Конституция Республики Тыва предусматривает совмещенное функционирование института высшего должностного лица и института руководителя высшего исполнительного органа государственной власти республики. Вместе с тем, анализ положений Конституции Республики Тыва (статьи 110, 111), Конституционного закона Республики Тыва "О статусе Председателя Правительства Республики Тыва" (статья 9), Конституционного закона Республики Тыва "О Правительстве Республики Тыва" (статья 35), определяющих статус и полномочия Председателя Правительства Республики Тыва, проведенный с учетом принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, являющегося одной из основ конституционного строя республики (глава I Конституции Республики Тыва), показывает, что Председатель Правительства Республики Тыва обладает отдельными полномочиями, характерными для него исключительно как для высшего должностного лица. Рассмотрение таких полномочий, как право подписания законов Республики Тыва и отклонения их, представление Республики Тыва в отношениях с федеральными органами государственной власти и другими субъектами Российской Федерации, право подписания договоров и соглашений от имени Республики Тыва, представление Великому Хуралу Республики Тыва послания о положении в республике, право досрочного прекращения полномочий Великого Хурала Республики Тыва, представление Палате представителей кандидатур на должность судей Конституционного суда республики, награждение государственными наградами Республики Тыва, право требовать созыва внеочередного заседания Великого Хурала Республики Тыва, вне исключительной компетенции высшего должностного лица - главы Республики Тыва, означало бы нарушение принципа разделения государственной власти в Республике Тыва. Приведенный перечень полномочий, безусловно, не носит ограничительного характера и вытекает из конституционно-правового статуса высшего должностного лица, представляющего Республику Тыва в различных отношениях, а также обеспечивающего надлежащее взаимодействие ветвей государственной власти и одновременно являющегося особым элементом системы сдержек и противовесов в условиях конституционного разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Данный вывод корреспондирует с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении N 13-П от 21.12.2005 года, где Суд, рассматривая особенности правового положения высшего должностного лиц субъекта Российской Федерации установил, что "...По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

В таком качестве высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, - в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти..."

Таким образом, Конституционным судом Республики Тыва, исходя из положений статей 9, 109, 110, 111, 113 Конституции Республики Тыва, а также статьи 9 Конституционного закона Республики Тыва "О статусе Председателя Правительства Республики Тыва", статьи 35 Конституционного закона Республики Тыва "О Правительстве Республики Тыва", выявлено, что Председатель Правительства Республики Тыва обладает полномочиями, характерными для него исключительно как для высшего должностного лица - главы Республики Тыва.

5. Конституционный суд Республики Тыва, разъясняя второй вопрос настоящего толкования, прежде всего, исходит из взаимосвязи положений статьи 9, частей 1 и 5 статьи 110, частей 1-3 статьи 111 Конституции Республики Тыва, а также из установленного в пункте 4 настоящего постановления.

Согласно части 5 статьи 110 Конституции Республики Тыва вопросы, относящиеся к статусу Председателя Правительства Республики Тыва, устанавливаются конституционным законом Республики Тыва. Таким образом, Конституция Республики Тыва предусматривает установление вопросов, относящихся к статусу высшего должностного лица, республиканским законодателем, в том числе и вопроса создания и функционирования отдельного аппарата высшего должностного лица. При этом следует учитывать, что подобное регулирование, исходя из основополагающего характера Конституции Республики Тыва (преамбула Конституции Республики Тыва), невозможно без учета ее положений, определяющих конституционное правовое положение Председателя Правительства Республики Тыва.

Республиканским законодателем (составом не менее 2/3 депутатов обеих палат Великого Хурала Республики Тыва) в статье 9 Конституционного закона Республики Тыва "О статусе Председателя Правительства Республики Тыва" установлено, что Канцелярия Председателя Правительства Республики Тыва является постоянно действующим государственным органом, обеспечивающим осуществление Председателем Правительства Республики Тыва его полномочий, предусмотренных федеральными законами, Конституцией Республики Тыва, конституционным законом и другими законами Республики Тыва. Деятельность такой государственной структуры как Канцелярия Председателя Правительства Республики Тыва предопределена положениями части 1 статьи 110, а также части 1 статьи 111 Конституции Республики Тыва, предусматривающими, что Председатель Правительства Республики Тыва является высшим должностным лицом, решает вопросы социально-экономической жизни Республики Тыва, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции по вопросам своей компетенции - непосредственно и через органы исполнительной власти Республики Тыва.

Анализ норм Конституционного закона Республики Тыва "О статусе Председателя Правительства Республики Тыва", Положения о Канцелярии Председателя Правительства Республики Тыва (утвержденного Указом Председателя Правительства Республики Тыва от 10 июня 2002 г. N 41), определяющих компетенцию Канцелярии Председателя Правительства Республики Тыва, в их взаимосвязи с положениями статей 9, 109, 110, 111 Конституции Республики Тыва показывает, что именно Канцелярия Председателя Правительства Республики Тыва обеспечивает непосредственную деятельность Председателя Правительства Республики Тыва как высшего должностного лица Республики Тыва, определяющего основные направления внутренней политики республики, являющегося гарантом признания, соблюдения и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, идеологического, экономического и конфессионального многообразия, принципов федерализма и национального согласия, а также обеспечивает решение вопросов, входящих в компетенцию Председателя Правительства Республики Тыва в соответствии с федеральным и республиканским законодательством. Иное понимание указанных положений неизбежно приводило бы к нарушению сложившейся системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях ветвей государственной власти Республики Тыва, а также к уменьшению объема полномочий высшего должностного лица Республики Тыва - Председателя Правительства Республики Тыва, установленных действующим законодательством, и затруднению их надлежащего исполнения.

Таким образом, настоящим толкованием выявлено, что конституционной основой создания и функционирования Канцелярии Председателя Правительства Республики Тыва являются взаимосвязанные положения статей 110 (части 1 и 5), 111 (части 1-3) Конституции Республики Тыва.

На основании изложенного, руководствуясь частью 3 статьи 119 Конституции Республики Тыва, частью 1 статьи 1, статьями 71, 72, 73 и 91 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва", Конституционный суд Республики Тыва постановил:

1. Из конституционно-правового смысла положений статей 9, 109, 110, 111, 113 Конституции Республики Тыва следует, что Председатель Правительства Республики Тыва, представляющий Республику Тыва как субъект Российской Федерации, обеспечивающий надлежащее взаимодействие ветвей государственной власти республики, и одновременно являющийся особым элементом системы сдержек и противовесов в условиях конституционного разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, обладает исключительными полномочиями, характерными для высшего должностного лица Республики Тыва в силу его конституционно-правового статуса.

2. Конституционной основой создания и функционирования органа, обеспечивающего непосредственное осуществление исключительных полномочий Председателя Правительства Республики Тыва как высшего должностного лица Республики Тыва (Канцелярии Председателя Правительства Республики Тыва), являются взаимосвязанные положения статей 110 (части 1 и 5), 111 (части 1-3) Конституции Республики Тыва.

3. Согласно частям 1 и 2 статьи 77 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 76 Конституционного закона Республики Тыва "О Конституционном суде Республики Тыва" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Шын", "Тувинская правда" и "Собрании законодательства Республики Тыва".

N 1-П

Конституционный суд Республики Тыва