Решение Московского областного суда от 6 декабря 2005 г. по делу N 3-225/05 Решением суда заявление прокурора о признании недействующим постановления Правительства Московской области от 27 мая 2004 года N 297/19 "Об утверждении проекта черты города Луховицы" со дня его принятия подлежит удовлетворению, поскольку при издании обжалуемого постановления Правительство Московской области превысило свои полномочия в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, фактически изменив их категорию. Существенным образом были нарушены интересы РФ, являющейся владельцем уникального промышленного комплекса федерального значения (извлечение)

Решение Московского областного суда
от 6 декабря 2005 г.
(извлечение)

Дело N 3-225/05

Правительством Московской области издано 27 мая 2004 года постановление N 297/19 "Об утверждении проекта черты города Луховицы" (далее по тексту - Постановление N 297/19). В соответствии с этим Постановлением черта города Луховицы проходит по восточной, южной и частично западной границам земельного участка, находящегося в пользовании Луховицкого машиностроительного завода. Прокурор просит признать недействующим Постановление Правительства Московской области от 27 мая 2004 года N 297/19 "Об утверждении проекта черты города Луховицы" со дня его принятия.

В обоснование этого требования указывается, что в черту города Луховицы включены земли, принадлежащие Российской Федерации и переданные Федеральному государственному унитарному предприятию "Российская самолетостроительная компания "МиГ" (далее по тексту - ФГУП "РСК МиГ") - его структурному подразделению - Луховицкому машиностроительному заводу. Постановление N 297/19 противоречит нормам федерального законодательства: не соответствует ст. 71 Конституции РФ содержащей положение о том, что оборонное производство находится в ведении Российской Федерации, пп. 1, 4 ст. 87, ст. 84, п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ, а также п. 2 ст. 38, п. 1 ст. 10, п. 3 ст. 37 и пп. 2, 4 ст. 44, п. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ (Федеральный закон N 73 от 7 мая 1998 г.), ст. 46 Воздушного кодекса РФ. В заявлении прокурора утверждается, что изменена категория земель промышленности без согласования с Правительством РФ, предприятие включено в городскую черту и для его территории категория земли стала - земля поселений. На территории ФГУП "РСК МиГ" расположены опасные производственные объекты и аэродром для испытания новых летательных аппаратов, которые не могут находиться на городской территории. Нарушен Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (ст. 12). Проект черты города Луховицы не был надлежащим образом доведен до сведения местного населения (п. 5 ст. 36 Градостроительного кодекса). Постановление N 297/19 нарушает интересы Российской Федерации, как собственника указанного предприятия, включение этого военного объекта в городскую черту делает невозможным в дальнейшем получение сертификатов на эксплуатацию аэродрома, ряда зданий с опасными производствами, и фактически пресекает развитие производства, затруднит выполнение контрактов заключенных с зарубежными партнерами.

Требование прокурора по тем же основаниям поддержали представители ФГУП "РСК МиГ" - К., М., Ж.

Представитель Федерального агентства по промышленности (Роспром) - О. в судебном заседании поддержала требование прокурора и, ссылаясь на заключение ОАО "Гипронииавиапром", считает нецелесообразным включение территории филиала ФГУП "РСК МиГ" в городскую черту г. Луховицы. Учитывая специфику испытаний воздушных судов военного назначения, в том числе опытных образцов, функционирование аэродромов такого класса в городской черте исключается.

Представитель Правительства Московской области Б. считает, что оспариваемое Постановление N 297/19 утверждено в пределах компетенции предоставленной субъекту РФ в соответствии с п. 3 ст. 84 Земельного кодекса РФ и ст. 36 Градостроительного кодекса. Это Постановление не нарушило никаких прав Российской Федерации, как собственника ФГУП "РСК МиГ", целевое назначение земельного участка не изменилось, оспариваемый акт не касается установления или изменения категории земли, находящейся в пользовании предприятия, он не противоречит положениям ст. 8 ЗК РФ и положения этой статьи не применимы к возникшим спорным отношениям. Предприятие включено в производственную зону города, и в соответствии с положительным заключением экологической экспертизы может функционировать без ущерба для населения. Проект черты города Луховицы был согласован со всеми заинтересованными службами и доведен до сведения населения в требуемой форме. Никто из граждан принятый проект черты города Луховицы в установленном порядке не обжаловал.

Представители администрации города Луховицы - С., Б., Г., поддержали доводы, изложенные представителем Правительства Московской области, особо подчеркнув, что нарушение чьих-либо прав и законных интересов прокурором не доказано, согласование городской черты с Правительством РФ законом не предусмотрено, государственное заключение экологической экспертизы сроком не ограничено и никем не оспаривалось. Проект черты города Луховицы обсуждался на сессии Луховицкого районного Совета, принятое решение этого органа опубликовано в местной газете в ноябре 1992 года. В дальнейшем, в 1995 году, проводились сходы граждан, мнение которых учитывалось при включении тех или иных поселений в черту города.

Заслушав прокурора М., поддержавшую заявление о признании Постановления N 297/19 недействующим с момента его принятия, представителя Правительства Московской области - Б., которая просила требования прокурора оставить без удовлетворения, представителей ФГУП "РСК МиГ", администрации г. Луховицы, и представителя Федерального агентства по промышленности (Роспром), изучив представленные участниками процесса материалы дела, суд считает заявление прокурора обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Статьей 3 Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 года N 101-ФЗ определено, что основанием для внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности являются: находящиеся в федеральной собственности земли обороны и безопасности, земли промышленности, если на этих участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, а также, если эти земельные участки предоставлены государственному унитарному предприятию.

ГАРАНТ:

Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 года N 101-ФЗ признан утратившим силу с 1 июля 2006 г.

ФГУП "РСК МиГ", это государственное унитарное предприятие - недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности и являющееся оборонным предприятием. Суд делает вывод что, и земельный участок, занимаемый этим предприятием, также находится в федеральной собственности. Это обстоятельство подтверждается: свидетельством N 060192 от 5 марта 1996 г. выданным Московской регистрационной палатой (л.д. 68 том 1), свидетельством о внесении в реестр федерального имущества N 07701224 от 19 января 2001 г. (л.д. 21 том 1), уставом предприятия зарегистрированным 02.02.2000 МРГ (л.д. 66-74 том 1), свидетельством о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц от 30 декабря 2002 г. за N 1027700459093 (л.д. 75 том 1).

В пункте 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности на землю не требуется.

Правоустанавливающим документом на земельный участок, находящийся в пользовании ФГУП "РСК МиГ" является постановление Совета Министров СССР от 11 октября 1951 года N 19292-рс об отводе Министерству авиационной промышленности под строительство объекта N 3 в Луховицком районе 2639,79 га (л.д. 37-38 и приложения л.д. 39-52 том 2). Справкой заместителя руководителя Федерального агентства по промышленности от 2 декабря 2005 года N ДА-1669/04 подтверждено правопреемство объекта N 3 и ФГУП "РСК МиГ", участниками процесса содержание справки не оспаривалось (л.д. 28-30 том 2).

Имеющееся в деле свидетельство о праве собственности на землю, выданное Луховицким райкомземом 09.02.1995 является лишь право подтверждающим документом для продолжения предприятием на выделенном участке производственной деятельности. Документов, на основании которых выдавалось это свидетельство администрацией Луховицкого района и райкомземом для обозрения в суд не представлено.

До утверждения городской черты города Луховицы территория предприятия ФГУП "РСК МиГ", землей городского поселения не являлась. Это предприятие всегда действовало за городом, на землях промышленности оборонного значения. В п. 3 части 1 статье 7 Земельного кодекса РФ, регулирующей состав земель Российской Федерации, указанные земли выделены в отдельную категорию. Земли поселений - также выделены в отдельную категорию в п. 2 ч. 1 этой статьи. В силу п. 1 статьи 87 ЗК РФ земли промышленности составляют самостоятельную категорию земель РФ. Они предназначены для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов промышленности, объектов обороны, расположенных за чертой поселений. Этим они отличаются от земель производственных зон городов.

В силу подпункта 1 п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляется в отношении земель находящихся в федеральной собственности - Правительством Российской Федерации.

Включение территории филиала ФГУП "РСК МиГ" в городскую черту в виде промышленной зоны на основании Постановления N 297/19 фактически изменило категорию земли находящейся в федеральной собственности, участок площадью 2170 га включен в категорию городских поселений без ведома Правительства РФ. В нарушение п. 1 ст. 8 ЗК РФ при оформлении проекта черты города Луховицы вопрос о переводе земельного участка находящегося в категории земель промышленности в категорию земель поселений не был согласован с Правительством РФ - собственником земельного участка. Такое согласие могло иметь форму письма, распоряжения и т.п. Отсутствие закона, регламентирующего порядок перевода земель из одной категории в другую, не является основанием для нарушения норм земельного законодательства.

Подтверждением того, что категория земель была изменена, является письмо инспекции МНС России по Луховицкому району N 7193 от 28 июня 2004 года направленное ФГУП "РСК МиГ" об уведомлении о новой городской черте. В соответствии со ст. 8 Закона РФ от 11 октября 1991 г. N 1738 "О плате за землю" налог на городские земли устанавливается на основе средних ставок, которые дифференцируются по месту расположения и зонам различной градостроительной ценности территории, органами местного самоуправления. Расчет налоговых сумм произведен по ставкам налога за городскую землю. В частности за 2004 год предприятие должно выплатить земельный налог в сумме - 177041916 рублей, за 2005 год - 266838015 рублей (л.д. 56-58 том 1, л.д. 31-32, том 2), т.е. более чем в 52 раза больше ранее выплачиваемого.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте документа допущена опечатка. Номер Закона РФ от 11 октября 1991 г. "О плате за землю" следует читать "N 1738-1"

В кадастровом плане земельного участка N 35.2/05-376 находящегося в пользовании ФГУП "РСК МиГ" также указано, что земля предприятия отнесена к землям поселений. Цель составления плана дальнейшая государственная регистрация права собственности (л.д. 53 том 2).

В подробно мотивированном заключении представленном ФГУП "РСК МиГ" от ОАО "Гипронииавиапром" признано нецелесообразным включение территории филиала ФГУП "РСК МиГ" в городскую черту г. Луховицы. С учетом специфики испытаний воздушных судов военного назначения, в том числе опытных образцов, функционирование аэродромов такого класса в городской черте исключается (л.д. 209-211 том 1). Заключение дано научно-исследовательской организацией, имеющей лицензию на проектирование сооружений 1 и 2 уровней ответственности в соответствии с государственным реестром. Участники процесса содержание заключения не оспаривали, ходатайств о назначении судебных экспертиз никто из них не заявлял.

Таким образом, предприятие после истечения срока действия свидетельства о годности и эксплуатации аэродрома экспериментальной авиации 17 мая 2006 года (л.д. 217-218 том 1), фактически может лишиться возможности проводить испытательные полеты самолетов, что приведет к нарушению основной деятельности корпорации, может повлечь неисполнение поставок по военным контрактам. В силу п. 4.5 ст. 41 Воздушного кодекса РФ данные об аэродроме исключаются из государственного реестра в случае нарушений требований к обеспечению их безопасной эксплуатации. В г. Луховицы аэродрома не было. Поэтому появление испытательного военного аэродрома класса "А", предназначенного для полетов как гражданской так и боевой авиатехники, летных испытаний экспериментальных, опытных, серийных самолетов, в том числе сверхзвуковых истребителей и тяжелых транспортных воздушных судов в черте городского поселения рассматривается как появление нового объекта такого рода, со всеми вытекающими последствиями. В силу указанных положений Воздушного кодекса РФ при исключении аэропорта из реестра, деятельность его приостанавливается.

Луховицкий авиационный производственно-испытательный комплекс относится к производственно-опасным объектам. Характеристика объекта дана в справке от 28.07.2005 N СП-2129/13 (л.д. 221-222 том 1).

Опасные производственные объекты, всего 29, которые указаны в приложении к свидетельству о регистрации таких объектов N А42-1334 (л.д. 53-55 том 1) расположены на территории Луховицкого филиала ФГУП "РСК МиГ", как загородного промышленного предприятия. На эти объекты выдаются сертификаты соответствия ограниченные сроком действия. Появление таких объектов в черте городского поселения фактически лишит предприятие по истечении сроков сертификата права эксплуатации опасных объектов без дополнительных бюджетных затрат на обеспечение безопасности. Это обстоятельство повлияет на целостность и непрерывность всей производственной деятельности.

В силу п. 4 ст. 44 Градостроительного кодекса РФ, который действовал на момент принятия обжалуемого Постановления 297/19 сооружения и коммуникации инженерного оборудования, эксплуатация которого оказывает прямое вредное воздействие на безопасность населения, размещаются за пределами городских и сельских поселений. Это положение Градостроительного кодекса РФ при разработке городской черты поселения г. Луховицы не учтено.

26 августа 2002 года министр промышленности и науки Московской области направлял письмо N 1-1057 на имя Губернатора Московской области, в котором обратил внимание на то, что Постановление Правительства Московской области "Об утверждении проекта городской черты г. Луховицы" в нарушение п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ изменило категорию земель, находящегося в пользовании Луховицкого машиностроительного завода, что постановление Правительства Московской области N 402/33 издано с превышением полномочий (л.д. 219-220 том 1).

Правительство Московской области постановлением от 26.09.2002 N 423/37 по собственной инициативе отменило с даты принятия (т.е. 30.11.2001) постановление N 402/33 "Об утверждении проекта городской черты г. Луховицы", включающую территорию Луховицкого машиностроительного завода. Главе Луховицкого района рекомендовано подготовить соответствующие изменения в градостроительную документацию и представить на утверждение ее в установленном порядке (л.д. 76 том 2). Однако территория Луховицкого филиала ФГУП "РСК МиГ", вновь в 2004 году была включена в городскую черту. Администрацией Луховицкого района фактически рекомендации не выполнены.

Так как заявление прокурора Московской области подано в защиту интересов Российской Федерации, то довод о том, что при издании Постановления N 297/19, был нарушен п. 5 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, положения которого требуют учета мнения населения города Луховицы при утверждении городской черты, не имеет правового значения для разрешения данного дела.

Вместе с тем суд учитывает, что формально в 1992-1995 годах население через местную прессу было извещено о намерении администрации Луховицкого района изменить городскую черту. Далее, почти 10 лет само население не участвовало в обсуждении проекта новой городской черты г. Луховицы, его мнение в этот период прохождения градостроительной документации никаким образом не выявлялось. Состоялись решения представительных органов по этому вопросу - 15 сессии 21 созыва Луховицкого районного Совета народных депутатов от 30.10.1992 и решение Собрания представителей Луховицкого района от 27.06.1995 N 61/9. В 1995 г. в деревнях и селах проведены сходы граждан. Жители двух населенных пунктов возражали против включения территорий, где они проживают, в черту города и их мнение учтено. Глава города издал постановление N 562 от 11.04.1997 о представлении соответствующей документации в Правительство Московской области. Представительные органы и глава города избирались населением, а поэтому они вправе были выражать мнение этого населения при разрешении конкретных вопросов требующих выявление мнения жителей города и района.

В силу п. 6 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ градостроительная документация любого вида подлежит государственной экологической экспертизе.

В соответствии с п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" N 174-ФЗ от 23 ноября 1995 года положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу. Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае доработки объекта экспертизы, внесения изменений в документацию или истечения срока действия экспертного заключения. После отмены в 2002 году постановления N 402/33 "Об утверждении проекта городской черты г. Луховицы", включающую территорию Луховицкого машиностроительного завода администрацией Луховицкого района проводилась доработка объекта экспертизы - проекта плана черты г. Луховицы. Однако никакого нового экспертного заключения перед изданием обжалуемого Постановления 297/19 получено не было, а первоначальное экспертное заключение, положенное в основу обжалуемого Постановления 297/19 нельзя признать надлежащим, так как первое и последнее экспертное заключение выдано 02.07.1997. В приказе Мособлкомприроды N 120 от 03.07.1997 об утверждении этого заключения не указан срок его действия, т.е. нельзя достоверно установить имеет ли заключение экспертизы юридическую силу, тем более спустя 6 лет и 10 мес. после его изготовления. Поэтому суд делает вывод о том, что приказ N 120 об утверждении заключения экологической экспертизы является недопустимым доказательством (л.д. 190, 191-195 том 2).

Из пояснительных документов к проекту черты г. Луховицы усматривается, что площадь города увеличивается с 1035 га до 6278 га с целью развития нового жилищного строительства предпочтительно с малоэтажной застройкой (до 70%). Автодорога федерального значения и нефтепровод выводятся за границы города, что устраняет потенциальную опасность возникновения аварийных ситуаций.

В то же время вновь создаваемой городской чертой охватываются промышленные земли 2170 га Луховицкого филиала ФГУП "РСК МиГ", куда входят 18455600 кв. м - аэродром, и 3152000 кв. м промзона предприятия (л.д. 31 том 2). Представленный суду проект технико-экономического обоснования генплана г. Луховицы одной из главных причин изменения границ города называет дефицит территорий в пределах существующей городской черты (л.д. 15 том 2). Однако включением в черту города федеральных земель находящихся в пользовании предприятия ФГУП "РСК МиГ" эта задача не решается.

При издании обжалуемого Постановления N 297/19 Правительство Московской области превысило свои полномочия в отношении земель находящихся в федеральной собственности, фактически изменив их категорию, в основном с целью получения экономической выгоды в виде значительной платы за пользование землей городского поселения в местный бюджет. Были нарушены существенным образом интересы Российской Федерации, которая является владельцем уникального промышленного комплекса федерального значения. Возникла ситуация, когда ликвидация испытательного аэродрома в черте города вызовет нарушение непрерывности промышленного цикла, и приведет к необоснованным значительным затратам бюджетных средств при приведении в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса РФ режима эксплуатации 29 объектов повышенной опасности.

В силу статьи 84 Земельного кодекса РФ черта городских поселений представляет собой внешние границы земель городских поселений. Установление черты поселений производится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. К этой документации относится заключение экологической экспертизы. Судом установлено, что такого надлежаще утвержденного заключения, с указанием срока его действия, при вынесении Постановления 297/19 не было. Таким образом, нарушено положение п. 1 ст. 10 Градостроительного кодекса РФ о том, что разработка градостроительной документации должна осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, и санитарных правил, с учетом ограничений в области экологической безопасности, установленных территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также с учетом последствий вредного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую природную среду и здоровье человека. Условия после проведения первоначальной экспертизы в течение почти 7 лет, когда последовало издание Постановления 297/19, не могли не измениться. Косвенно об этом свидетельствует отмена в сентябре 2002 г. постановления Правительства Московской области N 402/33 "Об утверждении проекта городской черты г. Луховицы".

Признание недействующим Постановления N 297/19 в полном объеме, а не в части связано с тем, что исключение из городской территории значительного по площади земельного участка находящегося в пользовании Луховицкого филиала ФГУП "РСК МиГ" приведет к незамкнутости городской черты, описание которой потребуется заново (план л.д. 202 том 1).

На основании изложенного, и руководствуясь ст. 251-253 и 194-196, 199 Гражданского процессуального кодекса РФ решил:

заявление прокурора Московской области удовлетворить.

Признать недействующим Постановление Правительства Московской области от 27 мая 2004 года N 297/19 "Об утверждении проекта черты города Луховицы" со дня его принятия.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.