Решение Верховного суда Республики Бурятия от 19 октября 2007 г. Суд не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований о признании недействующим и противоречащим федеральному законодательству Закона Республики Бурятия от 06 марта 2006 года N 1519-III "О внесении изменения в статью 1 Закона Республики Бурятия "О бесплатном представлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности"

Решение Верховного суда Республики Бурятия
от 19 октября 2007 г.

Верховный суд Республики Бурятия рассмотрел в открытом судебном заседании заявление Администрации г. Улан-Удэ о признании недействующим и противоречащим федеральному законодательству Закона Республики Бурятия от 06 марта 2006 года N 1519-III "О внесении изменения в статью 1 Закона Республики Бурятия "О бесплатном представлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности".

Оспариваемым Законом Республики Бурятия 06 марта 2006 года было внесено изменение в статью 1 Закона РБ "О бесплатном предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" от 16 октября 2002 года N 115-III, устанавливающее категории граждан, которым бесплатно и однократно предоставляются в собственность земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности для индивидуального жилищного строительства, а именно:

- специалисты, постоянно проживающие и работающие в сельском поселении (учителям, медицинским работникам, социальным работникам, работникам культуры, ветеринарным работникам, специалистам, работающим в сельскохозяйственном производстве);

- ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, состоящие на учете граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ, ст. 46 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 154-ФЗ от 28 августа 1995 года (в ред. от 21.07 2005 года), ч. 2 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ Администрация г. Улан-Удэ обратилась в Верховный суд РБ с вышеуказанным заявлением, указывая на то, что оспариваемый акт противоречит положениям Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), закрепляющим порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства.

Так, в соответствии со ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов. В соответствии со ст. 30.1 ЗК РФ, действующей с 1 октября 2005 года и предусматривающей особенности предоставления земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставление земельных участков для жилищного строительства осуществляется в собственность или в аренду без такого согласования мест размещения объектов. Продажа земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Таким образом, по мнению заявителя, предоставление земельных участков для жилищного строительства всегда осуществляется исключительно на возмездной основе, т.е. за плату.

По мнению заявителя, иное толкование данных норм федерального земельного законодательства и применение оспариваемого Закона РБ возлагает на органы местного самоуправления дополнительные расходы, поскольку бесплатное предоставление земельных участков предполагает затраты органов местного самоуправления, связанные с проведением работ по формированию земельных участков (изготовление земелеустроительной документации, межевание, постановка на кадастровый учет) с целью их последующего предоставления. Кроме того, республикой не установлен порядок предоставления таких земельных участков.

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местному самоуправлению в Российской Федерации гарантируется право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Однако, оспариваемый акт не содержит порядка компенсации расходов, связанных с его принятием.

Представители заявителя - Администрации г. Улан-Удэ, действующие на основании доверенностей, в судебном заседании доводы заявления Администрации г. Улан-Удэ поддержали, уточнив заявленные требования. Просят признать оспариваемый закон недействующим, противоречащим ЗК РФ только в части бесплатного предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства ветеранам Великой Отечественной войны, ветеранам боевых действий, состоящим на учете граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Представитель заинтересованного лица - Президента РБ, действующий на основании доверенности, заявленные требования не признал, не согласился с доводами Администрации г. Улан-Удэ, считает, что в соответствии с п. 2 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ последняя не вправе обращаться с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону, поскольку оспариваемым актом не нарушена компетенция Администрации г. Улан-Удэ.

В судебном заседании по существу заявленных требований представитель Президента РБ пояснил, что, действительно, Земельный кодекс РФ (пп. 7 п. 1 ст. 7 и п. 2 ст. 28) устанавливает общее правило, заключающееся в том, что земля в РФ используется за плату. Однако эти же нормы ЗК РФ устанавливают исключения из общего правила, предусмотренные данным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ (специальная норма). Устанавливая в оспариваемом Законе РБ бесплатность предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства для ветеранов, Республика Бурятия не вышла за пределы своих полномочий, предоставленных ею ст. 72 Конституции РФ и указанными нормами земельного законодательства.

Довод заявителя со ссылкой на ст. 30.1 ЗК РФ, вступившей в силу с октября 2005 года, по мнению представителя Президента РБ, несостоятелен, поскольку ни указанная норма, ни действующее федеральное законодательство, не устанавливают порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства исключительно на возмездной основе, за плату. Наоборот, к примеру, действующим Федеральным законом "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров Ордена Славы" установлено бесплатное получение в собственность земельных участков в размерах, устанавливаемых в соответствии с законодательством субъектов РФ, но не менее размера, установленного указанным федеральным законом. Аналогичное положение закреплено в ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы".

Кроме того, бесплатное предоставление земельного участка вовсе не означает, что администрация не может возложить расходы по его формированию на получателя. Пункт 10 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" устанавливает, что распоряжение земельными участками в столицах субъектов РФ осуществляется органами местного самоуправления, если иное не установлено законами соответствующих субъектов РФ. Считает, что заявитель вправе сам установить порядок предоставления, в том числе формирования, земельных участков. Просит в удовлетворении заявленных требований отказать.

Представитель заинтересованного лица - Народного Хурала РБ, действующая на основании доверенности, также возражала против удовлетворения заявленных требований, соглашаясь с доводами представителя Президента РБ. Считает, что у Администрации города отсутствует право оспаривать Закон РБ в части предоставления земельных участков ветеранам, не проживающим в г. Улан-Удэ.

По существу заявленных требований представитель Народного Хурала РБ Козлова С.Н. - консультант Комитета Народного Хурала РБ по земельным вопросам, аграрной политике и потребительскому рынку, действующая на основании доверенности, пояснила, что федеральное земельное законодательство не запрещает субъектам РФ устанавливать бесплатное предоставление земельных участков для каких-либо видов целевого использования. Статьей 33 ЗК РФ косвенно подтверждает эту позицию, предоставив субъектам РФ право устанавливать максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам бесплатно, в том числе и для индивидуального жилищного строительства. В федеральном законодательстве не установлена обязанность субъекта РФ законом определять порядок такого предоставления.

Кроме того, представитель Народного Хурала РБ обратила внимание суда на то, что Администрация города сама в нарушение ч. 2 ст. 33 ЗК РФ установила максимальный размер земельных участков (1000 кв.м.), предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности или ведении города (постановление Администрации г. Улан-Удэ от 27 июля 2004 года N 387), что подтверждает несостоятельность доводов заявителя.

Прокурор в своем заключении просила отказать в удовлетворении заявления Администрации г. Улан-Удэ, считая, что оспариваемый акт не противоречит федеральному законодательству.

Заслушав стороны, рассмотрев материалы дела, доводы изложенные в заявлении и отзывах заинтересованных лиц, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований о признании оспариваемого акта недействующим, противоречащим федеральному законодательству.

В п. "к" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ закреплено, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 56 Гражданского процессуального кодекса РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. Суд считает, что сторона заявителя не доказала наличие противоречия между оспариваемым Законом РБ и Земельным кодексом РФ в части предоставления ветеранам Великой Отечественной войны, ветеранам боевых действий, состоящим на учете граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, бесплатно и однократно в собственность земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности для индивидуального жилищного строительства.

Земельный кодекс РФ установил в числе принципов земельного законодательства принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

В развитие указанного основополагающего положения п. 2 ст. 28 ЗК РФ устанавливает, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату (общая норма). Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (специальная норма).

Эти случаи предусмотрены в Законе РБ "О бесплатном предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" от 16 октября 2002 года N 115-III (в редакции оспариваемого Закона РБ от 06 марта 2006 года N 1519-III).

Таким образом, довод заявителя о том, что предоставление земельных участков для жилищного строительства всегда осуществляется исключительно на возмездной основе, т.е. за плату, подлежит отклонению как не основанный на законе.

Кроме того, действующий и никем не оспоренный Закон РБ от 30 декабря 2003 года N 601-III "О земле" (в ред. от 20 ноября 2006 года), а именно п. 5 ст. 8, прямо устанавливает, что предоставление земельных участков гражданам, имеющим право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность для индивидуального жилищного строительства, производится соответственно решением органа местного самоуправления без проведения торгов (аукционов, конкурсов).

Пунктом 6 ст. 8 этого же Закона РБ закреплено положение, согласно которому выбор земельных участков и проведение работ по формированию земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной собственности Республики Бурятия, осуществляется в порядке, установленном специально уполномоченным органом в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Бурятия.

Следовательно, довод Администрации г. Улан-Удэ о том, что оспариваемый закон возлагает на нее дополнительные расходы по проведению работ по формированию и, следовательно, должен предусмотреть порядок компенсации таких расходов, также подлежит отклонению как не основанный на законе, поскольку порядок проведения работ по формированию земельных участков для строительства вправе установить сам заявитель.

Кроме того, суд считает необходимым указать на то обстоятельство, что формирование земельного участка, в том числе установление границ земельного участка на местности и изготовление кадастрового плана, производится за счет обратившихся лиц (п. 1 ст. 32 и абз. второй п. 8 ст. 36 ЗК РФ, п. 2.3.1 Положения о порядке предоставления земельных участков на территории г. Улан-Удэ, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, утв. решением Улан-Удэнского городского Совета от 20 октября 2005 года N 272-32).

Таким образом, суд не нашел оснований для удовлетворения требований заявителя.