Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 19 февраля 2003 г. N Ф03-А59/03-2/89 При новом рассмотрении иска о взыскании затрат, понесенных истцом в связи с предоставлением льгот по междугородней перевозке воздушным транспортом, суду надлежит исследовать вопрос о получении субъектом РФ на эти цели средств за счет средств федерального бюджета (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа
от 19 февраля 2003 г. N Ф03-А59/03-2/89
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу финансового управления Администрации г. Южно-Сахалинска на решение от 03.12.2002 по делу N А59-19/2002-С20 Арбитражного суда Сахалинской области по иску Государственного унитарного авиационного предприятия "Авиакомпания Сахалинские авиатрассы" к Управлению социальной защиты населения Администрации г. Южно-Сахалинска, Финансовому управлению муниципального образования г. Южно-Сахалинск, Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Сахалинской области, Главному финансовому управлению Сахалинской области, 3-и лица: Городской фонд социальной защиты малообеспеченных граждан Администрации г. Южно-Сахалинска, Департамент социальной защиты населения Администрации г. Южно-Сахалинска, о взыскании 1846793 руб. 45 коп.

В соответствии со статьей 176 Арбитражного процессуального кодекса РФ постановление в полном объеме изготовлено 19.02.2003.

Государственное унитарное авиационное предприятие "Авиакомпания Сахалинские авиатрассы" (далее - Авиакомпания) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с иском к Управлению социальной защиты населения Администрации г. Южно-Сахалинска о взыскании 40000 руб., составляющих затраты, понесенные истцом в связи с предоставлением услуг по перевозке на междугородних линиях воздушного транспорта гражданам, имеющим льготы в соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика привлечены Городской фонд социальной защиты малообеспеченных граждан Администрации г. Южно-Сахалинска и Департамент социальной защиты населения Администрации Сахалинской области.

По ходатайству истца дополнительно в качестве ответчиков привлечены: Финансовое управление Администрации муниципального образования "город Южно-Сахалинск", Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства Российской Федерации по Сахалинской области, Главное финансовое управление Сахалинской области.

До принятия судом решения истец в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ уточнил исковые требования, увеличив их до 1846793 руб. 75 коп.

Решением суда от 03.12.2002 исковые требования удовлетворены, указанная выше сумма взыскана с Администрации муниципального образования "город Южно-Сахалинск" в лице финансового управления за счет средств местного бюджета. В удовлетворении иска к Министерству финансов Российской Федерации, Главному финансовому управлению Сахалинской области и Управлению социальной защиты населения Администрации г. Южно-Сахалинска отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что понесенные истцом убытки подлежат компенсации за счет средств бюджета муниципального образования, которому Законом Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2000 год" были переданы полномочия по выполнению Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и соответствующие финансовые средства, использованные ответчиком не по целевому назначению, что свидетельствует, по мнению суда, о незаконности действий Администрации муниципального образования.

В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

Законность принятого по делу судебного акта проверяется в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса РФ по кассационной жалобе Финансового управления Администрации г. Южно-Сахалинска, которое ссылается на неправильное применение судом норм материального права, просит решение суда отменить и принять новое - в удовлетворении исковых требований Авиакомпании к Финансовому управлению Администрации г. Южно-Сахалинска отказать.

В обоснование доводов жалобы заявитель указывает на то, что в 2000 году законодательством не был определен порядок возмещения расходов перевозчикам, оказывающим услуги по перевозке воздушным транспортом - гражданам, пользующимся льготой в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Заявитель полагает, что субъект Российской Федерации, возложив на муниципальное образование обязанности по реализации названного выше Федерального закона, превысил свои полномочия, поскольку порядок компенсации расходов Правительством Российской Федерации не был определен, в связи с чем не мог быть предусмотрен в Законе "Об областном бюджете Сахалинской области на 2000 год".

Кроме того, ответчик считает необоснованным довод суда о нецелевом использовании средств, переданных муниципальному образованию на реализацию Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", учитывая, что денежные средства израсходованы на оплату лекарств инвалидов в соответствии со статьей 31 указанного Федерального закона, предусматривающей такую льготу.

Стороны и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, участия в судебном заседании кассационной инстанции не принимали.

Главное финансовое управление Сахалинской области представило отзыв, в котором просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность. Последнее указывает на то, что Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Поскольку регулирование правоотношений по исполнению названного Федерального закона находится в совместном с Российской Федерацией ведении, Сахалинская областная Дума, принимая Закон Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2000 год", в статье 19 предусмотрела финансирование на цели, поименованные в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Из статьи 19 областного Закона следует, что муниципальному образованию "город Южно-Сахалинск" на 2000 год расходы на реализацию Федерального закона на территории муниципального образования включены в размер нормативов отчислений от регулирующих доходных источников и составили 3199 тыс. руб.

Учитывая, что названные денежные средства были неправомерно израсходованы ответчиком на оплату инвалидам лекарственных средств, финансирование которых областным бюджетом осуществлялось в ином порядке и по другой статье, главное финансовое управление считает, что суд обоснованно расценил как нецелевое использование переданных субъектом средств и правомерно взыскал их за счет казны муниципального образования.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд кассационной инстанции находит принятый по делу судебный акт подлежащим отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение исходя из следующего.

Как установлено судом, в 2000 году истец на принадлежащих ему воздушных судах осуществлял перевозку проживающих в г. Южно-Сахалинске граждан, являющихся инвалидами, и сопровождающих их лиц, которым в соответствии со статьей 30 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предоставляется льгота при оплате проезда на междугородних авиалиниях. Размер предоставленных Авиакомпанией скидок за указанный период составил 1846793 руб. 75 коп., что подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами: списками граждан, авиабилетами, реестром актов сверок.

Названная выше сумма расходов составила убытки истца, и последний в соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса РФ имеет право на их возмещение.

Определяя источник, за счет которого подлежат возмещению убытки, суд, руководствуясь статьей 1069 Гражданского кодекса РФ, исходил из того, что понесенные истцом убытки должны компенсироваться за счет средств бюджета муниципального образования "город Южно-Сахалинск", которому на основании Закона субъекта Российской Федерации были переданы государственные полномочия по выполнению названного выше Федерального закона и соответствующие финансовые средства, использованные не по целевому назначению.

Однако судом не учтено следующее.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ предусмотрено, что решение вопросов, относящихся к сфере социальной защиты населения, включая установление льгот, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.1999 N 119-ФЗ предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены Федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств - есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться из федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.

Согласно статье 30 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", инвалидам и сопровождающим их лицам предоставляются льготы по оплате стоимости проезда на междугородних линиях воздушного транспорта.

Источник компенсации расходов законом не определен.

Вместе с тем, статьями 4 и 5 названного Федерального закона предусмотрено отнесение к ведению федеральных органов государственной власти установление федеральных льгот отдельным категориям инвалидов и формирование показателей федерального бюджета по расходам на социальную защиту инвалидов, а к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации установление льгот инвалидам или отдельным категориям инвалидов на территории субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на социальную защиту инвалидов.

Как следует из материалов дела, в 2000 году порядок возмещения вышеуказанных расходов на федеральном уровне не определен, что подтверждается статьей 95 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год". Согласно данной статье, Правительство Российской Федерации обязано было внести в установленном порядке в Государственную Думу предложения, предусматривающие установление порядка ведения централизованных расчетов за счет средств федерального бюджета на 2000 год по расходам на предоставление льгот в части, касающейся оплаты проезда указанной выше категории граждан, в том числе на воздушном транспорте.

Такой порядок был установлен только в 2001 году Постановлением Правительства РФ от 14.07.2001 N 536 "О порядке предоставления и расходования в 2001 году средств фонда компенсаций на реализацию Федеральных законов "О социальной защите инвалидов с Российской Федерации" и "О государственных пособиях граждан, имеющих детей".

Однако, данное обстоятельство судом оставлено без внимания. Между тем, в силу приведенных выше положений Федерального закона "О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и Постановления Правительства РФ от 30.07.1998 N 862 "О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах" на субъект Российской Федерации может быть возложена ответственность за неисполнение Федерального закона, влекущего дополнительные расходы для регионального бюджета, только в пределах переданной федеральным бюджетом компенсации таких расходов.

Вопрос о получении субъектом Российской Федерации на эти цели средств за счет средств федерального бюджета и, соответственно, ответственности Российской Федерации судом не исследовался.

Тот факт, что порядок возмещения расходов по оплате проезда воздушным транспортом лиц, пользующихся в соответствии со статьей 30 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" льготой, не был установлен Правительством Российской Федерации в 2000 году, в то же время не препятствовал субъекту Российской Федерации до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем предусмотреть в своих законах о бюджетах необходимые средства для финансирования льгот, предоставляемых Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Как установлено судом, в статье 19 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2000 год" от 31.12.1999 N 150 (с изменениями и дополнениями) при утверждении бюджета на 2000 год предусмотрены ассигнования на реализацию Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" всего в сумме 9190 тыс. руб., в том числе для: г. Южно-Сахалинска - 3199 тыс. руб. При этом указанной статьей установлено, что муниципальным образованиям передаются отдельные государственные полномочия Сахалинской области с передачей финансовых средств на их реализацию. Последняя произведена в процессе бюджетного регулирования при утверждении нормативов отчислений от регулируемых федеральных и областных налогов и объемов трансфертов муниципальным образованиям из фонда финансовой поддержки муниципальных образований области.

Вопрос о достаточности предусмотренных Законом Сахалинской области ассигнований на реализацию Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", который устанавливает и другие льготы, судом также не проверен. Между тем, выяснение данного обстоятельства имеет существенное значение для правильного рассмотрения настоящего спора.

Суд обоснованно указал на то, что в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ от 28.08.1995 (с изменениями и дополнениями) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.

Согласно пункту 2 статьи 49 названного выше Федерального закона, органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление этих полномочий в той мере, в какой указанные полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.

Суд, возлагая обязанность по возмещению убытков в сумме 1846793 руб. на муниципальное образование "город Южно-Сахалинск", указал на нецелевое использование средств в сумме 2,5 млн. руб., выплаченных последним на обеспечение инвалидов медикаментами, вместе с тем, оставил без оценки довод ответчика о том, что Закон Сахалинской области "О бюджетном финансировании Сахалинской области на 2000 год" не определил цели, на которые могут быть использованы выделенные средства.

В то же время статьей 13 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусмотрено бесплатное или на льготных условиях обеспечение инвалидов лекарственными средствами.

Не проверен судом и довод заявителя жалобы о недостаточности средств, переданных муниципальному образованию на реализацию названного Федерального закона, в подтверждение чему муниципальное образование ссылается на письмо Главного финансового управления Администрации Сахалинской области от 17.07.2000 N 05-03-387.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы суда первой инстанции недостаточно обоснованными, поскольку судом неполно исследованы обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спорных правоотношений. В этой связи принятый по делу судебный акт подлежит отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение, при котором необходимо устранить отмеченные нарушения, в полном объеме рассмотреть доводы сторон и лиц, участвующих в деле, полно и всесторонне исследовать и оценить имеющиеся в материалах дела доказательства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа постановил:

Решение от 03.12.2002 Арбитражного суда Сахалинской области по делу N А59-19/2002-С20 отменить, дело направить на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.