Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 августа 2004 г. N Ф03-А37/04-2/1588 В иске администрации о признании незаконным отказа налогоплательщикам в предоставлении налоговых льгот, установленных законом об Особой экономической зоне, и взыскании в Фонд Особой экономической зоны ущерба (упущенной выгоды), причиненного неправомерными действиями налогового органа, отказано, поскольку оспариваемые действия основаны на выполнении методических указаний вышестоящего налогового органа (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа
от 11 августа 2004 г. N Ф03-А37/04-2/1588
(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, при участии от заявителя: Администрации Магаданской области - Иванюта Л.А., заместитель Губернатора области, Буравченко И.Л., заместитель начальника правового управления по доверенности N 409 от 03.02.2004, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации Магаданской области на решение от 26.02.2004 по делу N А37-223/04-2 Арбитражного суда Магаданской области, по заявлению Администрации Магаданской области, Прокуратуры Магаданской области к Управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Магаданской области, третьи лица: Администрация Особой экономической зоны в Магаданской области, Межрайонная инспекция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам N 1 по Магаданской области о признании незаконными действий, обязании отменить решения налоговых органов и взыскании ущерба в сумме 8 млн. руб.

Изготовление постановления в полном объеме откладывалось на основании статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация Магаданской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Магаданской области с заявлением (с учетом его уточнения) к Управлению Министерства РФ по налогам и сборам по Магаданской области (далее - Управление): о признании незаконными действии Управления, выразившихся в отказе налогоплательщикам предоставления налоговых льгот, установленных статьей 5 Федерального закона РФ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" от 31.05.1999 N 104-ФЗ (далее - Федеральный закон от 31.05.1999 N 104-ФЗ), в рамках обеспечения контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах на территории Магаданской области; об обязании Управления отменить решения, вынесенные должностными лицами Межрайонных инспекций Министерства Российской Федерации по налогам и сборам N 1 и N 2 по Магаданской области, в части предоставления налоговых льгот, установленных статьей 5 Федерального закона от 31.05.1999 N 104-ФЗ; о взыскании с Управления в Фонд Особой экономической зоны в Магаданской области ущерба (упущенной выгоды) Магаданской области, причиненного неправомерными действиями налогового органа в сумме 8 млн. руб.

В рассмотрении дела принял участие Прокурор Магаданской области (далее - Прокуратура).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: Администрация Особой экономической зоны в Магаданской области (далее - Администрация ОЭЗ) и Межрайонная инспекция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам N 1 по Магаданской области (далее - Инспекция).

Решением суда от 26.02.2004 в удовлетворении заявления отказано на том основании, что требования Администрации предъявлены необоснованно, поскольку не соответствуют нормам налогового и гражданского законодательства, регулирующим вопросы полномочий налоговых органов и порядка возмещения ущерба. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые действия Управления основаны на выполнении методических указаний вышестоящего налогового органа - Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

В апелляционном порядке дело не рассматривалось.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация подала кассационную жалобу, в которой просит его отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению заявителя жалобы, судом в ходе рассмотрения дела неправильно применены нормы материального и процессуального права. Доводы кассационной жалобы сводятся к тому, что судом сделаны неправильные выводы относительно полномочий и компетенции налоговых органов, а также наличия прав у государственных органов субъектов Российской Федерации на обращение в арбитражный суд в защиту налогоплательщиков соответствующей административной территории.

Кроме того, Администрация полагает, что в судебном акте не нашел отражение вопрос о нарушении действиями Управления прав и законных интересов лиц, в защиту которых было подано заявление в суд.

Доводы жалобы поддержаны в заседании суда кассационной инстанции представителями Администрации в полном объеме.

Администрация ОЭЗ в отзыве на жалобу, а ее представитель в судебном заседании согласились с доводами, содержащимися в кассационной жалобе, и просили ее удовлетворить.

Управление и инспекция отзывы на жалобу не представили, и их представители участия в кассационной инстанции не принимали.

Рассмотрев дело в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции установил следующее.

Как видно из материалов дела, основанием для обращения Администрации в Арбитражный суд с заявленными по настоящему спору требованиями явилось то обстоятельство, что налоговые органы Магаданской области в ходе проведения налоговых проверок доначисляют налоги и сборы и привлекают к ответственности налогоплательщиков - участников Особой экономической зоны, которые на основании статьи 5 Федерального закона от 31.05.1999 N 104-ФЗ освобождаются от уплаты налогов в части, поступающей в федеральный бюджет.

Обосновывая свои требования, Администрация указывала, что при проведении налоговых проверок налогоплательщиков - участников Особой экономической зоны (далее - ОЭЗ), налоговые органы нарушают положения Федерального закона от 31.05.1999 N 104-ФЗ, что приводит к негативным последствиям не только для непосредственных участников ОЭЗ в виде лишения их права на получение дополнительных средств, но и для всего населения Магаданской области, поскольку ставит под угрозу формирование целевого внебюджетного фонда социально-экономического развития Магаданской области, большая часть средств которого направляется на финансирование социальных мероприятий.

Арбитражный суд в ходе рассмотрения спорных правоотношений пришел к выводу о правомерности пользования участниками ОЭЗ льготой, предусмотренной статьей 5 Федерального закона от 31.05.1999 N 104-ФЗ. В то же время, суд отказал Администрации в удовлетворении ее заявления. Мотивируя свои выводы, суд сослался на необоснованность предъявленных требований, поскольку они не соответствуют нормам налогового и гражданского законодательства, регулирующим вопросы полномочий налоговых органов и порядка возмещения ущерба. При этом судебная инстанция указала, что оспариваемые действия Управления основаны на выполнении методических указаний вышестоящего налогового органа - Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

Кассационная инстанция полагает, что с данными выводами суда следует согласиться.

В соответствии с частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом необходимо исходить из положений статей 52 и 53 Кодекса, в соответствии с которым возможно обращение в суд указанных органов.

Из содержания требований Администрации и заявления Прокуратуры усматривается, что оспариваются действия Управления в области налогового контроля и обжалования действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов.

Согласно статье 2 Налогового кодекса РФ, властные отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, регулируются законодательством о налогах и сборах.

Права налоговых органов, в том числе право на проведение налоговых проверок, предусмотрены в статье 31 Налогового кодекса РФ. При этом в главе 14 настоящего Кодекса регламентированы формы проведения налогового контроля.

Арбитражным судом установлено и не оспаривается заявителем кассационной жалобы то обстоятельство, что со стороны Управления не были допущены нарушения требований законодательства о налогах и сборах в части осуществления налогового контроля, а также порядка рассмотрения жалоб и принятия решений по ним на действия (бездействие) нижестоящих налоговых органов. В статье 140 Налогового кодекса РФ предусмотрены основания и полномочия вышестоящего налогового органа на принятие решения по жалобам налогоплательщиков, в том числе и об отмене актов (решений) нижестоящих налоговых органов.

В то же время, оценка правомерности позиции налоговых органов, в частности Управления, по применению норм законодательства о налогах и сборах в отношении неопределенного круга лиц (налогоплательщиков), обоснованно отклонена судом в силу требований Арбитражного процессуального кодекса РФ, из которых следует, что арбитражным судам не предоставлено право давать обязательные для неопределенного круга лиц толкования норм материального права или давать указания на применение тех или иных норм права.

Также из материалов дела видно, что отказ налоговых органов в предоставлении льгот участникам ОЭЗ основан на соответствующих указаниях Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, которые изданы в связи с введением в действие глав части второй Налогового кодекса РФ, относящихся к отдельным налогам.

В соответствии с Федеральным законом РФ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" от 31.07.1998 N 147-ФЗ и Федеральным законом РФ "О введении в действие части второй Налогового кодекса РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" от 05.08.2000 N 118-ФЗ, Федеральный закон РФ от 31.05.1999 N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" не утратил силу. Его положения действуют с учетом внесенных в него изменений.

Из Определения Конституционного Суда РФ от 05.11.1999 N 182-О следует, что ни один федеральный закон, в силу статьи 76 Конституции РФ, не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.

Указания (разъяснения), изложенные в письмах Министерства РФ по налогам и сборам не носят нормативного характера, однако обязательны для исполнения нижестоящими налоговыми органами, что вытекает из пункта 2 статьи 4 Налогового кодекса РФ. Согласно данной правовой норме, Министерство РФ по налогам и сборам издает обязательные для своих подразделений приказы, инструкции и методические указания по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не относятся к актам законодательства о налогах и сборах.

В соответствии со статьей 137 Налогового кодекса РФ право обжалования действий или бездействия должностных лиц налоговых органов предоставлено налогоплательщику или налоговому агенту. Следовательно, это право может быть реализовано в каждом отдельном случае при рассмотрении конкретных дел, возбужденным по заявлениям налогоплательщиков, считающих принятые в отношении них решения незаконными и ущемляющими их права и законные интересы.

Ответственность за незаконные действия государственных органов и их должностных лиц наступает при наличии общих (статья 1064 Гражданского кодекса РФ) и специальных (статья 1069 Гражданского кодекса РФ) условий. В частности, применительно к рассматриваемым отношениям такими условиями являются наличие у Администрации убытков в результате незаконных действий налоговых органов и причинной связи между этими обстоятельствами. Однако Администрацией не представлено суду доказательств наличия указанных условий. Вместе с тем, бремя доказывания указанных обстоятельств в отношении взыскания заявленной суммы возложено на Администрацию, в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

При таких обстоятельствах доводы заявителя кассационной жалобы признаются несостоятельными, а принятый по делу судебный акт соответствует материалам дела и нормам права, поэтому отмене не подлежит.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа постановил:

Решение от 26.02.2004 по делу N А37-223/04-2 Арбитражного суда Магаданской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.