Решение Грязинского городского суда Липецкой области от 4 сентября 2012 г. N 2-962/2012 Суд признал недействующим и противоречащим требованиям действующего федерального законодательства оспариваемый пункт Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи, утвержденных решением Совета депутатов городского поселения г. Грязи от 19.05.2006 г. N 43

Решение Грязинского городского суда Липецкой области от 4 сентября 2012 г. N 2-962/2012

Грязинский городской суд Липецкой области в составе: председательствующего судьи Дудникова С.А., при секретаре Будюкиной Л.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Грязинской межрайонной прокуратуры Липецкой области в интересах неопределенного круга лиц к Совету депутатов городского поселения город Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления незаконным, установил:

Прокурор Грязинской межрайонной прокуратуры Липецкой области обратился (в интересах неопределенного круга лиц) в суд к Совету депутатов городского поселения город Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим полностью со дня вступления решения суда в законную силу Правил содержания собак и иных домашних животных на территории г. Грязи, утвержденных решением Совета депутатов городского поселения г. Грязи от 19 мая 2006 года N 43.

Свои требования мотивировал тем, что Решением Совета депутатов городского поселения г. Грязи N 43 от 19.05.2006 г. утверждены "Правила содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи". Решением Совета депутатов городского поселения г. Грязи N 95 от 14.07.2011 г. "О внесении изменений в Правила содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи" внесены изменения в "Правила содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи".

Решения приняты Советом депутатов городского поселения г. Грязи за пределами своей компетенции, в связи с чем, они и утвержденные ими "Правила содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи", являются незаконными и подлежат отмене по следующим основаниям.

Вопросы содержания собак и иных домашних животных относятся к сферам, подлежащим регулированию ветеринарным, санитарно-эпидемиологическим, гражданским законодательством. Согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся гражданское и гражданско-процессуальное законодательство. В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Санитарно-эпидемиологическое и ветеринарное законодательство, являющиеся частью вышеуказанных сфер жизнедеятельности государства, общества, граждан, также следует относить к предмету ведения Российской Федерации (исключительному и совместному). Согласно же частям 1, 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Исходя из требований части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

В настоящее время вопросы содержания собак и иных домашних животных регулируются: Гражданским кодексом Российской Федерации; Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; Законом РФ от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии"; Федеральным законом от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире"; а также иными подзаконными нормативными актами, в том числе Правилами содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденными Минжилкомхозом РСФСР 12 июня 1984 года, Минсельхозом РСФСР - 24 июня 1981 года, Минздравом РСФСР - 24 июня 1981 года, Минюстом РСФСР - 3 июля 1981 года; Постановлением СМ РСФСР от 23 сентября 1980 года N 449 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР".

В результате внесенных изменений в действующее законодательство (ФЗ от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), органы местного самоуправления лишены возможности нормативного регулирования вопросов содержания домашних животных.

Постановлением Главы администрации Липецкой области, от 4 июля 1994 г. N 343 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах области" утверждены Правила содержания собак и иных домашних животных в городах и других населенных пунктах области.

Таким образом, органы местного самоуправления не правомочны нормативно регламентировать вопросы содержания домашних животных, поскольку, правовое регулирование в данной области общественных отношений относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Кроме того, отдельные положения оспариваемого нормативного акта противоречат отдельным положениям федерального законодательства РФ в данной сфере.

Так, согласно пункту 3.1 Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи предусматривает, что в жилом помещении многоквартирного дома допускается содержание не более трех собак или кошек одновременно. А так как домашние животные относятся в объектам животного мира, что определено абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", и в соответствии с абз. 4 ст. 4 данного закона объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности и отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Корреспондирует данным нормам ст. 137 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), указывающая, что к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное.

Исходя из этого п. 3.1 Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи противоречит принципу неприкосновенности частной собственности определенному ст. 1 ГК РФ, а так же ч. 2, ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Вышесказанное свидетельствует о том, что ограничение количества домашних животных одновременно содержащихся в жилом помещении многоквартирного дома, не может быть установлено на уровне нормативно-правового регулирования органов местного самоуправления.

Пункт 6.5 Правил предусматривает обязанность проведения обязательных лечебно-профилактических мероприятий в период ежегодной перерегистрации для владельцев сельскохозяйственных животных и птиц, не учитывая требования абзаца 2 пункта 5.1 Приказа Минсельхоза РФ от 03.04.2006 г. N 103 "Об утверждении Ветеринарных правил содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа", устанавливающего обязанность владельцев животных для профилактики заразных болезней птиц на подворьях помимо общих ветеринарно-санитарных мер проводить вакцинацию птицы с учетом эпизоотической ситуации населенного пункта и района.

Прокурор просит признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим полностью со дня вступления решения суда в законную силу Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи, утвержденных решением Совета депутатов городского поселения г. Грязи от 19.05.2006 г. N 43, в редакции решения Совета депутатов городского поселения г. Грязи от 14.07.2011 г. "О внесении изменений в Правила содержания собак и иных домашних животных на территории г. Грязи.

В судебном заседании помощник прокурора Капырин А.В. заявленные требования поддержал, ссылаясь на доводы, изложенные в заявлении.

В судебном заседании представитель ответчика, Совета депутатов городского поселения город Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области Козлова Т.А., действующая на основании доверенности, заявленные требования не признала, считает, что правовые основания для удовлетворения требований прокурора отсутствуют, представила письменные возражения. Просит в удовлетворении требований отказать.

Представитель администрации городского поселения город Грязи, Грязинского муниципального района Липецкой области, Петров И.П., действующий на основании доверенности от 10.01.2012 года N 01, заявленные требования не признал, суду пояснил, что указанные правила регулируют правоотношения, возникающие из публичных отношений. Принятие данных правил предусмотрено и действующим кодексом Липецкой области об административных правонарушениях, устанавливающим административную ответственность за их нарушение. Кроме того, 11 июля 2011 года прокурором Грязинской межрайонной прокуратуры выдано заключение согласно которому разрешение вопросов, затронутых в проекте решения Совета депутатов не выходит за пределы компетенции представительного органа местного самоуправления, не противоречит Конституции РФ, и действующему федеральному законодательству. Считает заявленные требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Согласно статье 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу пункта 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Как установлено судом и не оспаривалось в судебном заседании представителями сторон, Решением 1 созыва внеочередной 7 сессии Совета депутатов городского поселения города Грязи от 19.05.2006 года N 43 утверждены "Правила содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи". Решением II созыва очередной 16 сессии Совета депутатов городского поселения города Грязи от 14.07.2011 года N 95 "О внесении изменений в Правила содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи" внесены изменения в "Правила содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи".

Данные решения, текст "Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи" размещены в регистре нормативно-правовых актов на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации и опубликованы в "Официальном отделе" Грязинских известий N 73 (10574) от 23.05.2006 года; N 78-0 от 21.07.2011 года.

Принятие оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления "Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи" было вызвано необходимостью урегулирования на территории городского поселения город Грязи правоотношений, связанных с содержанием домашних животных, обеспечением безопасности людей от неблагоприятного физического, санитарного и психологического воздействия домашних животных.

Из преамбулы оспариваемого акта следует, что принят он в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ, Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии", Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", Федеральным законом от 30 марта 1999 г, N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", иными нормативными правовыми актами, принятыми органами власти Российской Федерации, Липецкой области и органами местного самоуправления г. Грязи, Уставом г. Грязи, в целях защиты прав и свобод неопределенного круга лиц от вредного воздействия домашних и безнадзорных животных. Именно этим обусловлено установление порядка содержания животных, прав, обязанностей и ответственности владельцев.

Следовательно, оспариваемые Правила регулируют не частные отношения, а публичные, складывающиеся в связи с обеспечением общественной безопасности и порядка, в том числе санитарного благополучия населения.

Таким образом, данный нормативный акт, учитывая его правовую природу, является актом административного законодательства, основанного на началах власти и подчинения, а не гражданского, охраняющего автономию воли участников правоотношений.

Оспаривая законность приведенного нормативного акта, прокурор в своем заявлении в качестве основания признания "Правил..." незаконными указал, что решения об утверждении "Правил...", а также о внесении в последующем в них изменений, приняты Советом депутатов городского поселения г. Грязи за пределами своей компетенции, в связи с чем, утвержденные ими "Правила содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи", являются незаконными и подлежат отмене в полном объеме, как противоречащие, федеральному законодательству.

В частности, в своем заявлении прокурор, в том числе, указал на несоответствие требованиям федерального закона отдельных положений оспариваемых им "Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи". В частности, пункт 3.1 Правил, устанавливая ограничение в количестве кошек и собак, которых гражданин вправе содержать в принадлежащей ему квартире, противоречит принципу неприкосновенности частной собственности определенному статьей 1 ГК РФ, а пункт 6.5 Правил предусматривает обязанность проведения обязательных лечебно-профилактических мероприятий в период ежегодной перерегистрации для владельцев сельскохозяйственных животных и птиц, не учитывая требования абзаца 2 пункта 5.1 Приказа Минсельхоза РФ от 03.04.2006 г. N 103 "Об утверждении Ветеринарных правил содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа".

Так, согласно пункту 3.1 "Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи" предусмотрено, что в жилом помещении многоквартирного дома допускается содержание не более трех собак или кошек одновременно.

В силу части 2 статьи 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно статье 137 ГК РФ к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное.

В пункте 3.1 оспариваемых Правил имеется гражданско-правовая норма, содержащая правила поведения, регулирующая порядок и основания возникновения, изменения, прекращения прав на животных, в том числе собак и кошек, устанавливая запрет на содержание в одной квартире многоквартирного дома более трех кошек или собак одновременно. Данный пункт (норма) противоречит положениям части 2 статьи 1 ГК РФ и статье 137 ГК РФ, поскольку вводимое ею ограничение по количеству содержания домашних животных в жилом помещении многоквартирного дома ничем не обосновано. Данное ограничение не связывается ни с какими другими объективными критериями. В связи с указанным, доводы прокурора о наличии противоречия нормы, изложенной в пункте 3.1 Правил положениям Гражданского Кодекса РФ, являются обоснованными.

В силу части 4 статьи 17 ЖК РФ пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства, а также в соответствии с правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 10 ГК РФ гражданские права, в том числе и право собственности на домашних животных, должны осуществляться разумно и добросовестно без ущемления прав и законных интересов других лиц, а статьей 1 ГК РФ предусмотрено приобретение прав своей волей и в своем интересе, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, их судебной защиты.

Из положений данных нормативных актов вытекает невозможность произвольного ограничения прав в отношении содержания домашних животных, такие ограничения должны быть направлены на защиту прав иных граждан и юридических лиц.

В свою очередь, довод представителя заинтересованного лица, Совета депутатов городского поселения город Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области, в той части, что данное ограничение является обоснованным и направлено на соблюдение интересов неограниченного круга лиц, на предотвращение возможности распространения опасных инфекционных болезней, являющихся общими болезнями человека и животных, суд считает несостоятельным, поскольку не подтверждается какими-либо доказательствами.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что пункт 3.1 оспариваемых Правил, устанавливая ограничение по количеству содержания кошек и собак в квартире многоквартирного дома, противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующим.

Согласно пункту 6.5 "Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи" предусмотрено, что "Владельцы сельскохозяйственных животных и птиц обязаны осуществлять хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней животных и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, не допускать загрязнения окружающей среды отходами животноводства, а также проводить обязательные лечебно-профилактические мероприятия в период ежегодной перерегистрации.".

Оспаривая законность приведенной нормы, прокурор указал на то обстоятельство, что пункт 6.5 Правил введен без учета требований абзаца 2 пункта 5.1 Приказа Минсельхоза РФ от 03.04.2006 г. N 103 "Об утверждении Ветеринарных правил содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа", устанавливающего обязанность владельцев животных для профилактики заразных болезней птиц на подворьях помимо общих ветеринарно-санитарных мер проводить вакцинацию птицы с учетом эпизоотической ситуации населенного пункта и района.

Так, в абзаце втором пункта 5.1 Ветеринарных правил содержания птицы на личных подворьях граждан и птицеводческих предприятиях открытого типа, утвержденных Приказом Минсельхоза РФ от 03.04.2006 г. N 103, установлено, что для профилактики заразных болезней птиц на подворьях помимо общих ветеринарно-санитарных мер проводят вакцинацию птицы с учетом эпизоотической ситуации населенного пункта и района.

Пунктом 1.1 Правил указано, что настоящие Ветеринарные правила устанавливают ветеринарные требования к содержанию птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих предприятиях открытого типа (далее - подворья) в целях недопущения распространения заразных болезней птиц.

Анализируя указанные нормы, суд приходит к выводу, что пункт 6.5 Правил устанавливая обязанность владельцев сельскохозяйственных животных и птиц проводить в том числе, обязательные лечебно-профилактические мероприятия в период ежегодной перерегистрации животных, каких-либо противоречий действующему законодательству не содержит. Данный пункт Правил распространяется на владельцев как сельскохозяйственных животных, так и птиц. В то время как норма абзаца 2 пункта 5.1 Ветеринарных правил применима только в отношении владельцев птицы, содержащейся на личном подворье граждан и птицеводческих предприятиях открытого типа. Кроме того, положения пункта 6.5 оспариваемых Правил не исключает возможности применения положений нормы абзаца второго пункта 5.1 Ветеринарных правил содержания птицы.

Таким образом, судом не установлено противоречия положений пункта 6.5 оспариваемых Правил нормам действующего федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Довод прокурора в той части, что отношения, регулируемые оспариваемыми им Правилами, регламентированы нормативным актом субъекта Российской Федерации (правила содержания собак и иных домашних животных в городах и других населенных пунктах области), утвержденным Постановлением Главы администрации Липецкой области, от 4 июля 1994 г. N 343 "Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах области", суд считает несостоятельным, поскольку данный нормативный акт устанавливает правила содержания кошек и собак, в то время как оспариваемые Правила имеют более широкий предмет регулирования (содержание иных домашних животных и птиц).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК РФ, суд решил:

Признать пункт 3.1 "Правил содержания собак и иных домашних животных на территории города Грязи" утвержденных решением Совета депутатов городского поселения г. Грязи от 19.05.2006 г. N 43, в редакции решения Совета депутатов городского поселения г. Грязи от 14.07.2011 г. "О внесении изменений в Правила содержания собак и иных домашних животных на территории г. Грязи", противоречащим требованиям действующего федерального законодательства и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Совет депутатов городского поселения город Грязи Грязинского муниципального района в течение 10 дней со дня вступления решения в законную силу опубликовать сообщение о данном решении в газете "Грязинские известия".

Решение может быть обжаловано в Липецкий областной суд путем подачи апелляционной жалобы через Грязинский городской суд Липецкой области в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 10 сентября 2012 года.

Судья

Дудников С.А.