Решение Норильского городского суда Красноярского края от 19 мая 2014 г. N 2-1169/2014 (ключевые темы: книга отзывов и предложений - торговая деятельность - общественное питание - поставка товара - розничная торговля)

Решение Норильского городского суда Красноярского края от 19 мая 2014 г. N 2-1169/2014

г.Норильск Красноярского края 14 мая 2014 года

Норильский городской суд Красноярского края в составе:

председательствующего судьи Крючкова С.В.,

при секретаре Дьяченко Д.В.,

с участием старшего помощника прокурора О..,

представителя заинтересованного лица С..,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Норильска о признании противоречащим закону нормативного правого акта, установил:

прокурор города Норильска обратился в суд с заявлением о признании Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО г.Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утвержденного постановлением Администрации города Норильска от 13.03.2014 N 123 (далее по тексту - Порядок), противоречащим статье 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 381-ФЗ) и пункту 17 Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, утвержденной Приказом Минторга РСФСР от 28.09.1973 N 346 (далее по тексту - Инструкция), мотивируя тем, что указанный Порядок вступил в противоречие с действующим федеральным законодательством в сфере регулирования торговой деятельности. Пунктом 1.16 Правил работы предприятий торговли и основных требований к работе мелкорозничной торговой сети на территории МО г.Норильск, утвержденных решением Норильского городского Совета депутатов от 01.06.2001 N 3-51 (в ред. от 17.12.2013), определено, что книга отзывов и предложений пронумерованная, прошнурованная, заверенная надлежащим образом, должна находиться в предприятии в доступном для покупателей месте на каждом этаже, при наличии нескольких отделов - в каждом отделе, в предприятии самообслуживания - в узле расчета. Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определены Федеральным законом N 381-ФЗ, статьей 15 которого предусмотрено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности, запрещается понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории муниципального образования. Согласно пункту 17 Инструкции торговая организация обеспечивает все подведомственные предприятия торговли и общественного питания книгами жалоб и предложений, выдает их предприятиям в пронумерованном и прошнурованном виде, заверенными подписью руководителя и печатью торговой организации. В нарушении данных норм действующего законодательства Порядком урегулирована процедура, понуждающая хозяйствующих субъектов предоставлять в целях заверения в Управление потребительского рынка и услуг администрации г.Норильска книги отзывов и предложений организаций. Таким образом, для хозяйствующих субъектов торговой деятельности в дополнение к той, которая предусмотрена нормативными правовыми актами высшей юридической силы, установлена обязательная для исполнения контрольная процедура. Установление не предусмотренных действующим законодательством обязанностей для хозяйствующих субъектов при осуществлении ими торговой деятельности является обременительным. Согласно подпункту "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям, является коррупциогенным фактором. Постановление Администрации города Норильска от 13.03.2014 N 123 об утверждении Порядка принято исполнительным органом местного самоуправления и устанавливает условия и порядок осуществления торговой деятельности на территории муниципального образования г.Норильск. Данный нормативный акт издан для применения неопределенным кругом лиц, опубликован в газете "Заполярная правда" N 37 от 18.03.2014 и применяется постоянно, что указывает на то, что он относится к нормативному правовому акту. На основании изложенного прокурор города Норильска просит признать Порядок, утвержденный постановлением Администрации города Норильска от 13.03.2014 N 123, противоречащим статье 15 Федерального закона N 381-ФЗ и пункту 17 Инструкции.

В судебном заседании старший помощник прокурора города Норильска Образцова А.В. на заявлении настаивала, пояснив, что в соответствии с требованиями Инструкции, предприниматели и организации, занимающиеся торговлей, должны иметь книгу жалоб и предложений, которая должна быть пронумерована, прошнурована и заверена надлежащим образом. По мнению прокурора, заверение книги жалоб и предложений должно осуществляться непосредственно самим предпринимателем или организацией, занимающимися торговой деятельностью. Несмотря на то, что на Администрацию города Норильска законодательством возложена обязанность муниципального контроля за торговой деятельностью, в том числе, проверка наличия книг жалоб и предложений, введение процедуры, понуждающей хозяйствующих субъектов предоставлять в целях заверения в Управление потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска книги отзывов и предложений организаций, является обременительной и незаконной. Наличие кассационного определения судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 29.10.2008 прокурор полагает не влияющим на существо заявления, поскольку указанное судебное постановление принималось в отношении иного нормативного акта, настоящее заявление касается нормативного акта, принятого позднее, кроме того, Федеральный закон N 381-ФЗ, в противоречие с которым вступил утвержденный постановлением Администрации города Норильска Порядок, также принят позднее, то есть кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 29.10.2008 было принято с учетом иного правового регулирования, изменившегося в данное время.

Представитель заинтересованного лица Администрации города Норильска - С.., действующая на основании доверенности N от (дата), с заявлением прокурора не согласилась, пояснив, что установления правил, отличных от аналогичных правил, определенных федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, процедура заверения книги отзывов в органах местного самоуправления под собой не подразумевает, с учетом того, что на текущий момент в отношении требований к книге отзывов действует только Инструкция, и иного нормативного правового акта, который бы устанавливал какие-либо требования, не принято. Статья 17 Инструкции гласит о том, что торговая организация (торг, трест, орс, др.) обеспечивает все подведомственные предприятия торговли и общественного питания книгами жалоб и предложений, выдает их предприятиям в пронумерованном и прошнурованном виде, заверенными подписью руководителя и печатью торговой организации. Дата выдачи книги и наименование получившего ее предприятия регистрируются выдавшей книгу торговой организацией в журнале. В кассационном определении от 29.10.2008 судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевого суда установила, что требование о заверении книги отзывов и предложений в Управлении потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска по своему смыслу и содержанию согласуется с п. 17 Инструкции и не может быть признано не соответствующим действующему законодательству. Ранее это требование содержалось в Решении Городского совета ЕМО "город Норильск" от 01.06.2001 N 3-51 "Об утверждении Правил работы предприятий торговли и основных требований к работе мелкорозничной торговой сети на территории муниципального образования город Норильск" (п. 1.16). В настоящий момент, в силу того, что Уставом муниципального образования город Норильск к компетенции Администрации города Норильска (ст.43) отнесено, в том числе, создание условий для обеспечения жителей города Норильска услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания населения, установление общеобязательных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Администрации города, было разработано и 13.03.2014 утверждено постановление Администрации города Норильска N 123. В силу указанного нельзя рассматривать требование о заверении книги отзывов и предложений в Управлении потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска как установление дополнительных, не предусмотренных действующим законодательством, обязанностей для хозяйствующих субъектов при осуществлении ими торговой деятельности, являющихся обременительными для последних. В части наличия коррупциогенных факторов, а именно завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установления неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам, представитель заинтересованного лица также не согласен, поскольку процедура заверения книг отзывов и предложений проста, "прозрачна" и понятна, трудновыполнимой и обременительной саму процедуру назвать сложно, за весь период существования такого требования (с 2001 года) жалоб, выражения недовольства в иной форме от хозяйствующих субъектов не поступало, проект постановления Администрации города Норильска об утверждении Порядка был размещен на официальном сайте муниципального образования город Норильск, замечаний по опубликованному проекту постановления в адрес Администрации города Норильска не поступало, кроме того, на текущий момент административная ответственность за отсутствие регистрации книги отзывов и предложений не установлена.

Выслушав участников процесса, исследовав письменные доказательства, суд считает заявление прокурора города Норильска об оспаривании нормативного правового акта не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям:

В соответствии с частью 1 ст. 251 ГПК РФ, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Судом установлено, что Постановлением Администрации города Норильска от 13.03.2014 N 123 утвержден Порядок регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО г.Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств (далее по тексту - Порядок регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО г.Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств), которым урегулирована процедура о предоставлении хозяйствующими субъектами - юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями книги отзывов и предложений в целях заверения в Управление потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска (л.д. N).

По мнению прокурора города Норильска, установление указанной процедуры противоречит статье 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и пункту 17 Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, утвержденной Приказом Минторга РСФСР от 28.09.1973 N 346.

С данными доводами прокурора суд не соглашается по следующим основаниям.

Статья 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусматривает, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанным органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается:

возложение на хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, обязанности по участию в повторной (дополнительной по отношению к проведенной в соответствии с федеральными законами) проверке качества и безопасности товаров, в региональной или муниципальной системе качества товаров, за исключением случаев, если такая обязанность передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в установленном порядке;

понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации);

понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления;

принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих:

а) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации;

б) введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации;

в) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность;

г) установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность;

д) дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

Вместе с тем, установления правил, отличных от аналогичных правил, определенных федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, процедура заверения книги отзывов в органах местного самоуправления под собой не подразумевает, с учетом того, что на текущий момент в отношении требований к книге отзывов и предложении действует лишь Инструкция о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, утвержденная приказом Минторга РСФСР от 28.09.1973 за N 346, и иного нормативного правового акта, который бы устанавливал какие-либо требования, не принято.

Пункт 17 указанной Инструкции содержит требование о том, что торговая организация (торг, трест, орс, др.) обеспечивает все подведомственные предприятия торговли и общественного питания книгами жалоб и предложений, выдает их предприятиям в пронумерованном и прошнурованном виде, заверенными подписью руководителя и печатью торговой организации. Дата выдачи книги и наименование получившего ее предприятия регистрируются выдавшей книгу торговой организацией в журнале.

В кассационном определении от 29.10.2008 по делу N 33-6250/08 А-59 судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевого суда установила, что требование о заверении книги отзывов и предложений в Управлении потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска, установленное в п.1.16 Правил работы предприятий торговли и основных требований к работе мелкорозничной торговой сети на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного Решением Городского совета ЕМО "город Норильск" от 01.06.2001 N 3-51, по своему смыслу и содержанию согласуется с п.17 Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, и не может быть признано не соответствующим действующему законодательству, в связи с чем решение Норильского городского суда от 08.08.2008 в указанной части отменено по данному основанию (л.д. N).

Прокурор полагает не влияющим на существо рассматриваемого заявления указанное судебное постановление, поскольку оно принято в отношении иного нормативного акта, рассматриваемое заявление касается нормативного акта, принятого позднее, кроме того, Федеральный закон N 381-ФЗ, в противоречие с которым вступил утвержденный постановлением Администрации города Норильска Порядок, также принят позднее.

Вместе с тем, суд принимает во внимание, что требование о заверении книги отзывов и предложений в Управлении потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска, содержащееся в Порядке, аналогично ранее указанному в п.1.16 Правил работы предприятий торговли и основных требований к работе мелкорозничной торговой сети на территории муниципального образования город Норильск, утвержденного Решением Городского совета ЕМО "город Норильск" от 01.06.2001 N 3-51.

В настоящий момент, в силу того, что Уставом муниципального образования город Норильск к компетенции Администрации города Норильска (ст N отнесено: создание условий для обеспечения жителей города Норильска услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания населения, установление общеобязательных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Администрации города (л.д. N 13.03.2014 принято постановление Администрации города Норильска N 123 "Об утверждении Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств".

Несмотря на утверждение прокурора, с учетом приведенных выше обстоятельств принятие Федерального закона N 381-ФЗ не привело к противоречию Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств указанному закону и Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, поскольку указанный Порядок не предусматривает иных, отличных от положений пункта 17 Инструкции, правил, а иного нормативного правового акта, который бы устанавливал какие-либо другие требования, не принято.

В силу указанного, нельзя рассматривать требование о заверении книги отзывов и предложений в Управлении потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска, как установление дополнительных, не предусмотренных действующим законодательством, обязанностей для хозяйствующих субъектов при осуществлении ими торговой деятельности, являющихся обременительными для последних.

В отношении доводов прокурора о наличии коррупциогенных факторов, а именно завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установления неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (подпункт "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96), суд учитывает, что процедура заверения книг отзывов и предложений проста, "прозрачна" и понятна; трудновыполнимой и обременительной саму процедуру назвать нельзя, жалоб от хозяйствующих субъектов на процедуру не поступало, проект постановления Администрации города Норильска "Об утверждении Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств" в соответствии с постановлением Администрации города Норильска от 20.11.2012 N 396 "Об утверждении Порядка обеспечения возможности проведения общественной экспертизы отдельных проектов правовых актов Администрации города Норильска" был размещен на официальном сайте муниципального образования город Норильск: http:/www/norilsk-city.ru/administration/17749/26390/index.shtml.

Замечаний, предложений, заключений по результатам общественной экспертизы по опубликованному проекту постановления в адрес Управления потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска, Управления информатизации и связи Администрации города Норильска и Отдела обращения граждан и внешних взаимодействий не поступало, что подтверждается письмом Управления информатизации и связи от 17.12.2013 N 025-440 (л.д. N), справкой Управления потребительского рынка и услуг к проекту постановления (л.д. N).

Также суд учитывает, что на текущий момент административная ответственность за отсутствие регистрации книги отзывов и предложений не установлена (п.2 статьи 7.1. Закона Красноярского края от 02.10.2008 N 7-2161 "Об административных правонарушениях" в редакции Закона края от 06.03.2014 N 6-2105 утратил силу).

Суд принимает во внимание, что требование о заверении книги отзывов и предложений в Управлении потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска, не противоречащее пункту 17 Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, обеспечивает исполнение данным структурным подразделением Администрации города Норильска функций в области защиты прав потребителей, возложенных в соответствии с Положением об Управлении потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска, утвержденным Решением Норильского городского Совета депутатов от 16.12.2008 N 16-385 (л.д. N), что не оспаривается прокурором.

Доводы прокурора о том, что заверение книг отзывов и предложений должно осуществляться непосредственно самими хозяйствующими субъектами - индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, противоречат пункту 17 Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, предусматривающего именно централизованное заверение книг отзывов и предложений контролирующим органом в области торговли и последующую передачу заверенных, пронумерованных и прошнурованных книг отзывов и предложений лицам, непосредственно осуществляющим торговлю.

При указанных обстоятельствах заявление прокурора города Норильска не подлежит удовлетворению.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

В удовлетворении заявления прокурора города Норильска о признании противоречащим закону Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО г.Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утвержденного постановлением Администрации города Норильска от 13.03.2014 N 123, - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по гражданским делам Красноярского краевого суда через Норильский городской суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий

С.В.Крючков