Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 12 октября 2017 г. по делу N 33а-4163/2017

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе

председательствующего Д.В. Шаповалова,

судей В.В. Лукьянченко, В.В. Ставича,

при секретаре К.А. Теплове, рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи В.В. Лукьянченко апелляционную жалобу представителя Региональной общественной организации содействия просвещению граждан "Информационно - аналитический центр "Сова" по доверенности С.А. Тореевой на решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 3 мая 2017 года по делу по административному исковому заявлению директора РОО Центр "Сова" А.М. Верховского о признании незаконными результатов проверки в отношении РОО Центр "Сова", проведенной в период с 11 ноября 2016 года по 7 декабря 2016 года, в части установления в деятельности административного истца признаков осуществления функций иностранного агента, о признании незаконным решения Министерства юстиции Российской Федерации от 30 декабря 2016 года о включении РОО Центр "Сова" в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, об обязании Министерство Юстиции Российской Федерации исключить РОО Центр "Сова" из реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, которым в удовлетворении заявленных требований отказано,

установила:

Директор РОО Центр "Сова" А.М. Верховский обратился в суд с указанным выше административным исковым заявлением, мотивируя свои требования незаконностью вынесенного распоряжения, поскольку считает, что некоммерческая организация не выполняет функции иностранного агента. Полагает, что внеплановая документарная проверка РОО Центр "Сова" проведена с нарушениями действующего законодательства РФ.

Решением Замоскворецкого районного суда г. Москвы 3 мая 2017 года постановлено:отказать Региональной общественной организации содействия просвещению граждан "Информационно - аналитический центр "Сова" в удовлетворении заявленных требований к Минюсту России, Главному управлению Минюста России по Москве о признании незаконными результаты проверки, признании незаконным распоряжения о включении в Реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, исключении из указанного реестра.

В апелляционной жалобе представителя РОО Центр "Сова" по доверенности С.А. Тореевой ставится вопрос об отмене решения, как постановленного с нарушением закона.

В заседании судебной коллегии представитель РОО Центр "Сова" по доверенности С.А. Тореева доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представители Минюста РФ Н.А. Плужникова, Т.В. Рудак возражали против удовлетворения требований апелляционной жалобы.

Судебная коллегия на основании ст.ст. 150, 152 КАС РФ сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав участвующих в рассмотрении дела лиц, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного постановления в апелляционном порядке по доводам апелляционной жалобы, изученным по материалам дела, не имеется.

Из материалов дела усматривается, что членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Д.В. Саблиным направлено Министру юстиции Российской Федерации А.А. Коновалову обращение от 19 августа 2016 года N 53-02-231/ДС с просьбой провести проверку фактов получения РОО Центр "Сова" зарубежного финансирования. На основании указанного обращения письмом Минюста РФ Главному управлению Минюста России по Москве дано поручение о проведении внеплановой проверки в отношении организации, на предмет осуществления ею деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в Реестр.

В период с 10 ноября 2016 года по 7 декабря 2016 года проведена внеплановая документарная проверка соответствия деятельности РОО Центр "Сова" целям, предусмотренным ее учредительными документами и законодательству Российской Федерации, за период деятельности организации с 1 октября 2013 года по 30 сентября 2016 года.

7 декабря 2016 года по результатам проведения внеплановой документарной проверки в отношении организации Главным управлением составлен акт проверки.

9 декабря 2016 года Главным управлением в адрес организации направлены заказным письмом с уведомлением два экземпляра акта проверки (с приложением) в отношении административного истца (исх. N 77/03-60253) (л.д. 54-55).

20 декабря 2016 года согласно отчету об отслеживании отправлений с сайта Почты России http:\\pochta.ru заказное почтовое отправление получено организацией.

10 января 2017 года в Главное управление Минюста России по Москве поступили возражения организации на акт проверки от 7декабря 2016 (вх. N 118), которые приобщены к материалам контрольного дела в отношении организации.

17 января 2017 года в адрес Главного управления Минюста России по Москве поступил второй экземпляр акта проверки от 7 декабря 2016 года с отметкой об ознакомлении Директора РОО Центр "Сова" А.М. Верховского с актом проверки 7 декабря 2016 года.

Согласно результатам проверки РОО Центр "Сова" установлено, что на официальном сайте Организации (http://www.sova-center.ru) размещена статья "Пояснительная записка об антиэкстремистском законодательстве", согласно которой Александр Верховский принял участие в проекте "Санация права" Общественным советом на постоянной основе анализируется законодательство на предмет определения нормативно - правовых актов, направленных на ограничение свобод и прав граждан, и вырабатывает рекомендации для их отмены). По просьбе Общественного совета данного проекта Александр Верховский представил краткую пояснительную записку о возможных и необходимых изменениях в сфере антиэкстремистского законодательства: В данной пояснительной записке предложено:

Отменить механизм запрета "информационных материалов" и все связанные с ним нормы.

Список групповых категорий, определяющих мотив ненависти или объект возбуждения ненависти должен быть закрытым - для защиты принципа правовой определенности (хотя следует признать, что во многих демократических странах это не так). Соответственно, следует удалить понятие "социальная группа" из всех соответствующих норм.

Мотивы политической и идеологической ненависти как отягчающие для общеуголовных преступлений должны быть применимы только к тяжким и особо тяжким преступлениям (есть предложения отменить их вовсе, но я не согласен, т.к. нападения на политических противников - серьезнейшая проблема).

Статья "Хулиганство" должна быть переформулирована таким образом, чтобы исключить криминализацию неопасных деяний, совершенных по мотиву ненависти (в целом возвращена к состоянию до 2007 года).

В формулировке ст. 282 надо прямо оговорить, что криминализуются только высказывания, призывающие или угрожающие совершением насилия или дискриминации в любой форме и др.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте организации, в июне 2016 года опубликован сборник материалов научно - практической конференции "Практика применения закона о противодействии экстремистской деятельности", которая состоялась 8 января 2016 года в Москве при поддержке Межрегионального бюро судебных экспертиз имени Сикорского и Федерального агентства по делам национальностей. В сборнике также опубликована пояснительная записка об антиэкстремистском законодательстве, составленная директором организации А.М. Верховским.

На сайте организации 10 февраля 2016 года опубликована статья "Нужно интегрировать трудовых мигрантов в российское общество", согласно которой директор организации на вопрос "Азаттыка" "можно ли улучшить отношение россиян к мигрантам и как это делать?" предложил следующее.

" ... Мигрант по определению на тебя не похож, значит, он естественный объект нетерпимости. Но можно решить проблемы и немного снизить уровень нетерпимости.

Для этого должны разрабатываться и выполняться государственные программы по интеграции мигрантов. Государство это делает, но очень медленно и не в том направлении.

Например, экзамены на знание русского языка носят отсекающий характер: вместо обучения мигрантов языку хотят уменьшить их число.

Существует проблема дискриминации, которая портит жизнь людям и морально разлагает общество. С этим никто ничего не делает, отсутствует антидискриминационное законодательство. Во всех законах имеется запрет на дискриминацию, но этого мало. Отсутствует рамочный закон против дискриминации и механизмы борьбы с нею.

Российское государство не считает нужным менять сложившуюся ситуацию. Если решить эти две проблемы, то ситуация с мигрантами существенно изменилась бы ... ".

1 марта 2016 года организация презентовала доклад на тему: "Неправомерное применение антиэкстремистского законодательства в 2015 году". В данном докладе внимание сфокусировано на тех неправомерных ограничениях прав и свобод граждан, которые были наиболее актуальны в 2015 году при реализации антиэкстремистской политики, а именно: новации в области антиэкстремистского законодательства; продолжающиеся преследования да религиозных течений; государственный контроль за интернет-пространством; ужесточение наказаний за высказывания; новые вершины Федерального списка экстремистских материалов.

В докладе также представлена статистика неправомерного применения антиэкстремистского законодательства.

Факт получения организацией иностранного финансирования также нашел достоверное подтверждение в ходе проверки, что не оспаривается административным истцом.

Минюстом России 30 декабря 2016 года издано распоряжение о включении организации в реестр некоммерческих организаций, осуществляющих функции иностранного агента.

Главным управлением Минюста России по Москве в отношении организации составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.34 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ), который направлен в Басманный районный суд г. Москвы.

Установлено, что в соответствии с представленными материалами и по итогам проведенного исследования финансово - хозяйственной деятельности Региональной общественной организации содействия просвещению граждан "Информационно - аналитический центр "Сова" за проверяемый период сумма поступлений от иностранных организаций составила 59379429, 51 рублей.

То есть, исходя из сопоставления сумм, полученных на ведение уставной деятельности и сумм, фактически принятых в целях бухгалтерского учета в кредит 86 счета, РОО "Сова" преимущественно (порядка 85%) финансируется за счет средств, полученных от иностранных источников.

Басманным районным судом г. Москвы 21 февраля 2017 года вынесено постановление о признании организации виновной в совершении административного правонарушения предусмотренного части 1 статьи 19.34 КоАП РФ и назначении ей наказание в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявления, суд руководствовался фактом осуществления РОО Центр "Сова" деятельности, направленной на формирование общественного мнения в целях воздействия на принятие государственными органами решений, а также в целях изменения действующего законодательства Российской Федерации и проводимой ими государственной политики.

Данные выводы суда мотивированы, подтверждаются имеющимися в материалах дела доказательствами и оснований для признания их незаконными по доводам апелляционной жалобы не имеется.

В соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в настоящем Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее - иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

В соответствии с ч. 6 ст. 29 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественное объединение, намеревающееся после государственной регистрации получать денежные средства и иное имущество от иностранных источников, которые указаны в пункте 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях", и участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, обязано до начала участия в указанной политической деятельности подать в орган, принявший решение о государственной регистрации данного общественного объединения, заявление о включении его в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

В силу п. 7 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация, намеревающаяся после государственной регистрации осуществлять свою деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, обязана до начала осуществления такой деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 настоящего Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Бланк такого заявления приведен в Приложении N 1 к Порядку введения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, утв. Приказом Минюста России от 30 ноября 2012 г. N 223.

Постановление Конституционного Суда РФ от 8.04.2014 N 10-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда "Костромской центр поддержки общественных инициатив", граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева" указывает на то, что обязанность некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, подать заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не препятствует получению ею - как в виде денежных средств, так и в виде того или иного имущества - финансовой поддержки от зарубежных и международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Не лишается она и возможности участия в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и тем самым не ставится в дискриминационное положение по сравнению с некоммерческими организациями, не получающими иностранного финансирования. Следовательно, возложение на некоммерческую организацию, выполняющую функции иностранного агента, обязанности до начала политической деятельности подать заявление о включении в соответствующий реестр направлено лишь на дополнительное обеспечение прозрачности (открытости) деятельности такой организации и не препятствует ей ходатайствовать о получении финансирования и получать его как от иностранных, так и от российских источников, а равно не означает дифференцированного отношения к некоммерческим организациям, участвующим в политической деятельности, в зависимости от целей, форм и методов этой деятельности.

Более того, само по себе получение некоммерческой организацией финансирования от иностранных источников и наличие у нее потенциальной возможности заниматься политической деятельностью на территории Российской Федерации не являются основанием для признания ее выполняющей функции иностранного агента. Обязанность официально принять на себя соответствующий статус посредством направления в уполномоченный орган заявления о своем включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, возникает у некоммерческой организации только тогда, когда она действительно намерена после получения денежных средств или иного имущества от иностранных источников принимать участие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. При этом в силу презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций данная обязанность должна реализовываться в уведомительном порядке - исходя из самостоятельной оценки некоммерческой организацией собственных намерений - до начала осуществления политической деятельности.

Анализируя изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что указанные судом первой инстанции обстоятельства участия административного истца в политической деятельности и финансирования из источников иностранных государств, подтверждаются имеющимися в материалах дела доказательствами, а изложенные выше доказательства в полной мере изобличают деятельность вышеупомянутой организации как иностранного агента, в смысле придаваемом данному понятию вышеуказанными законоположениями. Суд обоснованно принял во внимание исследованную в ходе рассмотрения дела совокупность доказательств и отклонил доводы административного истца.

Довод апелляционной жалобы о составлении акта проверки, и непредставлении акта проверки административному истцу в сроки, установленные Федеральным законом N 294, отказ Главного управления Минюста России по Москве в ознакомлении организации с информацией, полученной от государственного органа, на основании которой Министерством юстиции Российской Федерации дано поручение от 15.09.2017 N 11-106311/16 о проведении внеплановой документарной проверки в отношении организации не могут служить основанием для изменения или отмены обжалуемого решения суда, поскольку были предметом подробного изучения суда первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка, соответствующая требованиям закона и фактическим обстоятельствам дела.

По мнению судебной коллегии, материалы дела содержат в себе сведения указывающие, что административным истцом осуществляется деятельность, направленная на формирование общественного мнения в целях воздействия на принятие государственными органами решений, а также в целях изменения действующего законодательства Российской Федерации и проводимую ими государственную политику.

Рассматривая довод апелляционной жалобы о нарушениях, допущенных органом юстиции при проведении проверки, судебная коллегия находит его подлежащим отклонению в связи со следующим.

В силу п. 4.3 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" внеплановая проверка по основаниям, указанным в подпунктах 3 и 6 пункта 4.2 настоящей статьи, проводится уполномоченным органом незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Поскольку согласия прокурора на проведение проверки не требуется, органы юстиции вправе проводить проверку и в том случае, если уведомления прокурора не произошло незамедлительно.

В соответствии со ст. 30 Административного регламента исполнения Минюстом РФ государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации (утвержден Приказом Минюста РФ от 30 декабря 2011 г. N 456) проверка, не включенная в план, предусмотренный пунктом 29 Административного регламента, является внеплановой.

Внеплановая проверка проводится по конкретному факту, явившемуся основанием для внеплановой проверки.

Внеплановые проверки некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, проводятся по основаниям, указанным в пункте 4.2 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", и с учетом положений пунктов 4.3 и 4.4 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

Таким образом, применительно к п. 4.2 названной статьи основанием для проведения внеплановой проверки некоммерческой организации является:

1) истечение срока устранения нарушения, содержащегося в предупреждении, ранее вынесенном некоммерческой организации уполномоченным органом или его территориальным органом;

2) поступление в уполномоченный орган или его территориальный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления о нарушении некоммерческой организацией законодательства Российской Федерации в сфере ее деятельности и (или) о наличии в ее деятельности признаков экстремизма;

3) поступление в уполномоченный орган или его территориальный орган представления избирательной комиссии о проведении проверки в соответствии с пунктом 4 статьи 35 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", пунктом 13 статьи 59 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

4) наличие приказа (распоряжения) руководителя уполномоченного органа или его территориального органа, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

5) поступление в уполномоченный орган или его территориальный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления, граждан или организаций об осуществлении некоммерческой организацией деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 настоящего Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента;

6) поступление в уполномоченный орган заявления от некоммерческой организации, включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, об исключении этой некоммерческой организации из указанного реестра в связи с прекращением ею деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента.

С учетом вышеизложенных обстоятельств в совокупности с предписаниями данных законоположений, судебная коллегия приходит правильным вывод суда о наличии у органов юстиции оснований для проведения внеплановой проверки.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что при установлении названных юридически значимых обстоятельств об осуществлении административным истцом политической деятельности органы юстиции приняли во внимание соответствующие разъяснения, которые содержатся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда "Костромской центр поддержки общественных инициатив", граждан К., С. и Ю.".

В этом постановлении отмечено, что формы политической деятельности могут быть самыми разнообразными: помимо собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования политические акции могут выражаться в предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, в публичных обращениях к органам государственной власти, в распространении, в том числе с использованием современных информационных технологий, своих оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики, а также в других действиях, исчерпывающее законодательное установление перечня которых невозможно. При отнесении тех или иных мероприятий, к организации и проведению которых причастны некоммерческие организации, к политическим акциям, подпадающим под действие указанных законоположений, принципиальное значение должны иметь их направленность на воздействие - непосредственное или путем формирования общественного мнения - на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику, а также нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и (или) гражданского общества.

Подтверждением наличия намерений участвовать в политической деятельности на территории Российской Федерации могут быть учредительные, программные и иные официальные документы некоммерческой организации, публичные выступления ее руководителей (должностных лиц), содержащие призывы к принятию, изменению или отмене тех или иных государственных решений, уведомления о проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирования, направленные данной некоммерческой организацией в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, подготовка и выдвижение законодательных инициатив, а также другие проявления социальной активности, объективно свидетельствующие о ее желании заниматься организацией и проведением политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику.

Иные доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции, что не может служить основанием для отмены состоявшегося по делу судебного постановления.

Таким образом, разрешая спор, суд правильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановилзаконное и обоснованное решение. Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

Руководствуясь ст. 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 3 мая 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи