Решение Ивановского областного суда от 14 декабря 2017 г. по делу N 21-334/2017

Судья Ивановского областного суда Мудрова Е.В.,

с участием лица, в отношении которого прекращено производство по делу об административном правонарушении, Иващенко Л.Л., защитника Песня Ю.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу врио начальника службы государственного финансового контроля Ивановской области ФИО2

на решение судьи Ленинского районного суда г.Иваново от 23 октября 2017 года,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением начальника службы государственного финансового контроля Ивановской области ФИО2

от 21 июля 2017 года Иващенко Л.Л. была подвергнута административному наказанию в виде штрафа в размере 10 000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст.7.29.3 КоАП РФ.

Иващенко Л.Л. была признана виновной в том, что в нарушение ст.72 Бюджетного кодекса РФ, ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Закон N 44-ФЗ) она, являясь должностным лицом - начальником отдела закупок и материально-технического обеспечения управления юридической политики Департамента здравоохранения Ивановской области (далее Департамент) 15.03.2017 г. утвердила аукционную документацию, в отношении которой не соблюден порядок обоснования начальной (максимальной) цены контракта (далее НМЦК), а именно был применен неверный метод расчета обоснования НМЦК.

Решением судьи Ленинского районного суда г.Иваново от 23 октября 2017 года указанное постановление отменено, производство по делу прекращено на основании п.2 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ за отсутствием в действиях Иващенко Л.Л. состава административного правонарушения.

В жалобе, поданной в Ивановский областной суд, врио начальника службы государственного финансового контроля Ивановской области (далее Служба) ФИО2

выражает несогласие с решением судьи, просит его отменить. В обоснование жалобы указывает: вывод судьи со ссылкой на ст.16 Закона N 44-ФЗ, что нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, за которые предусмотрена административная ответственность по ст.7.29.3 КоАП РФ, могут быть совершены лишь при планировании закупок, является неверным. Считает неверным вывод судьи, что действия Иващенко Л.Л., связанные с утверждением документации об аукционе, не отнесены законом к действиям по планированию закупок. Указывает, что ст.22 Закона N 44-ФЗ не содержит положений, определяющих необходимость обоснования НМЦК только при формировании плана закупок, плана-графика. Рассмотрение судом планирования закупок только в контексте статьи 16 указанного Закона сужает понятие "планирование". НМЦК подлежит обоснованию как при формировании плана-графика, так и при разработке документации о закупке, в связи с чем положения ст.22 указанного Закона не имеют привязки к какой-либо одной из стадий и применяются вплоть до определения поставщика (исполнителя). Полагает, что действия Иващенко Л.Л., совершенные на стадии планирования закупки (15.03.2017 г.) до размещения извещения о закупке в ЕИС (27.03.2017 г.), правильно квалифицированы Службой по ч.2 ст.7.29.3 КоАП РФ. Не согласна с выводом судьи, что дела в отношении и Иващенко Л.Л., и ФИО1, привлеченной к ответственности по ч.1 ст.7.29.3 КоАП РФ, рассмотрены по одному событию правонарушения.

В дополнении к жалобе ФИО2 указывает, что Служба действовала в пределах предоставленных ей полномочий при осуществлении контрольных функции и при возбуждении дела об административном правонарушении. Полагает, что Иващенко Л.Л., являясь начальником отдела закупок, является субъектом данного правонарушения, так как в соответствии с её должностным регламентом обязана, в том числе контролировать порядок определения и обоснования НМЦК, несет персональную ответственность за работу отдела закупок.

Извещенная о месте и времени рассмотрения жалобы начальник службы государственного финансового контроля Ивановской области ФИО2 в судебное заседание не явилась. В этой связи в соответствии с п.4 ч.2 ст.30.6 КоАП РФ считаю возможным рассмотрение жалобы в отсутствие указанного лица.

Явившимся в судебное заседание Иващенко Л.Л. и защитнику Песня Ю.Л. разъяснены процессуальные права, предусмотренные соответственно ст.ст.25.1 и 25.5 КоАП РФ. Отводов и ходатайств заявлено не было.

Иващенко Л.Л. и её защитник Песня Ю.Л. в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, просили решение судьи оставить без изменения, поскольку Иващенко Л.Л. не является субъектом правонарушения, предусмотренного ч.2 ст.7.29.3 КоАП РФ, поскольку ею как должностным лицом не осуществлялось обоснование начальной (максимальной) цены контракта, данная функция, включая и всю работу по подготовке аукционной документации, исполняется контрактной службой, руководителем которой является Орлова, и не входит в её (Иващенко) должностные обязанности, как начальника отдела закупок. Иващенко утвердила аукционную документацию, подготовленную Орловой, которая является ответственным лицом на этапе планирования закупки. Полагает, что проверка проведена Службой с нарушением ч.8 ст.99 Закона N 44-ФЗ, поскольку проверка осуществлена не только в отношении плана-графика, но и всей документации о проведении электронного аукциона.

Допрошенная в качестве свидетеля ФИО в судебном заседании полагала, что жалоба ФИО2 подлежит удовлетворению, поскольку порядок обоснования НМЦК, определенный статьей 22 Закона N 44-ФЗ, был нарушен. Обоснование цены представляет собой приложение к плану-графику закупок, составляемого на календарный год. В данном случае форма обоснования не была нарушена, нарушен порядок обоснования цены одной из закупок, поскольку при расчете НМЦК данной закупки в плане-графике применен неверный тарифный метод обоснования цены, а в документации об аукционе - указан нормативный метод. Однако, ни тот, ни другой метод не подлежали применению. Орлова привлечена к административной ответственности по ч.1 ст.7.29.3 КоАП РФ за нарушения, связанные с утверждением плана-графика. Иващенко, обладающая функциями по контролю за порядком обоснования цены, утвердила документацию об аукционе с неверно обоснованной ценой закупки, поэтому должна нести ответственность за нарушение порядка обоснования НМЦК при утверждении аукционной документации по ч.2 ст.7.29.3 КоАП РФ. Нарушение, которое вменяется Иващенко, совершено после составления плана-графика, но до совершения закупки.

Выслушав явившихся участников процесса, изучив жалобу, проверив материалы дела в полном объеме, исследовав должностной регламент ФИО1, исследовав обстоятельства дела, прихожу к следующему.

Частью 2 ст.7.29.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за несоблюдение порядка или формы обоснования начальной (максимальной) цены контракта, обоснования объекта закупки (за исключением описания объекта закупки), которое влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере десяти тысяч рублей.

В соответствии с п.1 ст.59 Федерального закона N 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Исходя из п.1 ст.65 Федерального закона N 44-ФЗ, в случае проведения электронного аукциона заказчик размещает в единой информационной системе документацию о таком аукционе в сроки, указанные в частях 2 и 3 статьи 63 настоящего Федерального закона, одновременно с размещением извещения о проведении такого аукциона.

Как следует из подп. 1 п. 1 ст. 64 Федерального закона N 44-ФЗ, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе, наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

На основании п. 1 ст. 22 Федерального закона N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения указанных в ней методов.

Под планированием согласно ч.1 ст.16 указанного Закона о контрактной системе понимается деятельность, осуществляемая для целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков.

Исходя из ст.24.1 КоАП РФ, задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно ст.26.1 КоАП РФ обстоятельствами, подлежащими выяснению по делу об административном правонарушении, являются, в частности, событие административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Решение вопроса о лице, совершившем противоправное деяние, имеет основополагающее значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного к административной ответственности.

При этом установление виновности предполагает доказывание не только вины лица, но и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния. Следовательно, необходимо доказать, что именно это лицо совершило данное административное правонарушение.

Статьей 2.4 КоАП РФ предусмотрено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В силу примечания к ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

В связи с этим для привлечения должностного лица к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ необходимо установить, было ли именно этим должностным лицом допущено несоблюдение порядка или формы обоснования начальной (максимальной) цены контракта.

Вмененное Иващенко Л.Л. правонарушение допущено при утверждении документации об электронном аукционе, следовательно, часть 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ является специальной нормой по отношению к части 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ, поскольку диспозиция нормы прямо устанавливает ответственность за нарушения, допущенные при утверждении документации об аукционе, тогда как диспозиция части 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ не содержит обязательного признака состава административного правонарушения - утверждение документации об аукционе с нарушением требований.

В связи с указанным, вопреки доводам жалобы судья районного суда, отменяя постановление, пришел к верным выводам, что нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, за которые предусмотрена административная ответственность по ст.7.29.3 КоАП РФ, могут быть совершены лишь при планировании закупок; что действия Иващенко Л.Л., связанные с утверждением документации об аукционе, не отнесены законом к действиям по планированию закупок. При обосновании начальной (максимальной) цены контракта в аукционной документации использовано обоснование начальной (максимальной) цены контракта, сформированное руководителем контрактной службы ФИО1 на стадии подготовки аукционной документации, при этом ее должностной регламент подтверждает данное обстоятельство и никем не оспаривается.

Данные выводы считаю верными, поскольку обоснование начальной (максимальной) цены контракта произошло на этапе планирования закупки до утверждения Иващенко Л.Л. аукционной документации. Утверждение аукционной документации не может быть отнесено к этапу планирования закупки, что противоречит нормам ст. 22 Федерального закона N 44-ФЗ. Обоснование начальной (максимальной) цены контракта не является этапом закупки, а является этапом планирования. Утверждение аукционной документации не относится к порядку определения начальной (максимальной) цены контракта.

Доказательств того, что Иващенко Л.Л. осуществляла обоснование начальной (максимальной) цены указанных государственных контрактов, выбирала метод определения и обоснования начальной (максимальной) цены этих контрактов, и тем самым допустила несоблюдение порядка или формы ее обоснования при планировании закупки, материалы дела не содержат и в судебное заседание не представлены.

Утверждение должностным лицом аукционной документации с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом N44-ФЗ, не является способом обоснования начальной (максимальной) цены контракта и не свидетельствует о несоблюдении им порядка или формы ее обоснования.

Наличие у начальника отдела закупок Иващенко Л.Л. организационно-распорядительных полномочий, а также контрольных функций относительно порядка определения и обоснования НМЦК, а также наличие у неё персональной ответственности за работу отдела закупок не предопределяет наличие у нее вины в совершении административного правонарушения, объективная сторона которого характеризуется именно несоблюдением порядка или формы обоснования начальной (максимальной) цены контракта, а не утверждением аукционной документации.

В этой связи подлежат отклонению доводы жалобы, что нарушение порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта на этапе утверждения аукционной документации охватывается объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29.3 КоАП РФ.

Таким образом, обстоятельства, свидетельствующие о наличии вины Иващенко Л.Л. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29.3 КоАП РФ, не установлены.

Исходя из обжалуемого постановления, должностным лицом административного органа в вину Иващенко Л.Л. вменяются действия по утверждению аукционной документации, в которой при обосновании начальной (максимальной) цены контракта применен неверный метод. При этом утверждение документации об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, характеризует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ.

Вместе с тем, оснований для переквалификации деяния Иващенко Л.Л. суд не усматривает. Согласно правовой позиции, изложенной в п. 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 N5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, при условии, что это не ухудшает положения лица, в отношении которого возбуждено дело, и не изменяет подведомственности его рассмотрения. В таком же порядке может быть решен вопрос о переквалификации действий (бездействия) лица при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении.

На основании ст. 23.7.1 КоАП РФ рассмотрение дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст.7.29.3 КоАП РФ, подведомственно органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (службы государственного финансового контроля Ивановской области). В силу ст. 23.66 КоАП РФ рассмотрение дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ подведомственно контрольному органу в сфере закупок (УФАС по Ивановской области).

Поскольку переквалификация деяния приведет к изменению подведомственности дела, вопрос о переквалификации действий Иващенко Л.Л. судом решен быть не может.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения судьи не имеется, жалоба должностного лица удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь п.1 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, судья

решил:

решение судьи Ленинского районного суда г.Иваново от 23 октября 2017 года в отношении Иващенко Л.Л. оставить без изменения, жалобу врио начальника службы государственного финансового контроля Ивановской области ФИО2

- без удовлетворения.

Судья Ивановского областного суда: Мудрова Е.В.