Апелляционное определение СК по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 04 декабря 2017 г. по делу N 33а-24849/2017

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего

Головкиной Л.А.

судей

Ильичевой Е.В, Ивановой Ю.В.

при секретаре

Гольхиной К.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 04 декабря 2017 года административное дело N 2а-4461/2017 по апелляционной жалобе Меньшиковой В. Ю. на решение Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 17 августа 2017 года по административному иску Меньшиковой В. Ю. к Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга, заместителю главы Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга Ярославлеву В. И. об оспаривании решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования).

Заслушав доклад судьи Головкиной Л.А, объяснения административного истца Меньшиковой В.Ю, представителя административного ответчика Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга - Истоминой В.А, Судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Меньшикова В.Ю. обратилась в Красногвардейский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением к Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга, заместителю главы Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга Ярославлеву В.И. в котором, просила признать незаконными действия Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга по несогласованию заявленных в уведомлении от 09 августа 2017 года публичных мероприятий на 20 и 21 августа 2017 года в форме пикетирования с целью свободного выражения, формирования мнений, информирования граждан об общественных и политических инициативах Алексея Навального. В качестве меры по восстановлению нарушенного права Меньшикова В.Ю. просила обязать Администрацию Красногвардейского района Санкт-Петербурга согласовать проведение 20 и 21 августа 2017 года заявленные публичные мероприятия в месте, указанном в уведомлении, во время, не совпадающее со временем проведения уже согласованной на это время в данном месте патриотической акции "Под флагом России", либо в том случае, если указанная акция не была согласована и не будет проводиться именно в заявленном месте - согласовать проведение 20 и 21 августа заявленные публичные мероприятия в месте, указанном в уведомлении, в периоды времени, указанные в уведомлении (л.д.3-8).

В ходе рассмотрения административного дела, Меньшикова В.Ю. уточнила заявленные в просительной части административного иска (пункт 2) требования, просила обязать Администрацию Красногвардейского района Санкт-Петербурга согласовать указанные в уведомлении публичные мероприятия в указанном в уведомлении месте, в периоды времени, когда согласованные мероприятия, о проведении которых администрацией были представлены подтверждающие документы, в данном месте проходить не будут (л.д.40).

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что 09 августа 2017 года подала в Администрацию Красногвардейского района Санкт-Петербурга уведомление о проведении 20 августа 2017 года с 15 часов 00 минут по 20 часов 00 минут, 21 августа 2017 года с 17 часов 00 минут по 20 часов 00 минут публичных мероприятий (в форме пикетирования в сочетании с элементами демонстрации) с целью свободного выражения, формирования мнений, информирования граждан об общественных и политических инициативах Алексея Навального, место проведения: в районе пересечения Индустриального проспекта и проспекта Косыгина в Санкт-Петербурге, рядом с ТРЦ "Июнь" (Санкт-Петербург, Индустриальный проспект, дом 24 литера А) - на пересечении асфальтированных пешеходных дорого (приблизительные координаты 59.945358, 30.477102).

Письмом Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга от 11 августа 2017 года N.., амдинистративному истцу сообщено о несогласовании публичных мероприятий в форме пикетирования и разъяснено, что в заявленном месте 20 августа 2017 года с 16 часов 00 минут до 19 часов 00 минут и 21 августа 2017 года с 16 часов 30 минут до 19 часов 30 минут будет проводиться патриотическая акция "Под флагом России", приуроченная ко Дню Государственного флага Российской Федерации. Также административный ответчик указал, что проведение публичных мероприятий по указанному адресу требует дополнительного согласования с Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга. Предложение об изменении места и (или) времени проведения мероприятия до сведения Меньшиковой В.Ю. доведено не было.

Также административный ответчик не дал разъяснений, на основании какой нормы (акта) для проведения мероприятия, указанного в уведомлении от 09 августа 2017 года, требуется согласование с Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга.

По мнению административного истца, действия исполнительного органа субъекта Российской Федерации нарушают ее права, как организатора публичного мероприятия, на проведение пикетирования в выбранном месте, создаются препятствия для надлежащей реализации права на свободу мирных собраний, установленного Конституцией Российской Федерации.

Административный истец считает, что Администрация Красногвардейского района Санкт-Петербурга фактически отказала, на непредусмотренных законом основаниях, в проведении публичных мероприятий.

Решением Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 17 августа 2017 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Административный истец Меньшикова В.Ю. в заседание суда апелляционной инстанции явилась, доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель административного ответчика Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга Истомина В.А. в заседание суда апелляционной инстанции явилась, возражала против доводов жалобы, полагала решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В заседание суда апелляционной инстанции не явился административный ответчик - заместитель главы Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга Ярославцев В.И, который извещен о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, об отложении дела не просил и доказательств наличия уважительных причин неявки не представил.

Согласно статьям 150 (часть 2), 226 (часть 6), 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка лица, участвующего в деле, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Судебная коллегия выслушав административного истца, представителя административного ответчика, проверив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 09 августа 2017 года Меньшикова В.Ю. обратилась в Администрацию Красногвардейского района Санкт-Петербурга с уведомлением о проведении публичного мероприятия в форме пикетирования для информирования граждан об общественных инициативах Алексея Навального 20 августа 2017 года с 15 часов 00 минут до 20 часов 00 минут, 21 августа 2017 года с 17 часов 00 минут до 20 часов 00 минут; количество участников: до 12 человек; маршруты передвижения: на расстоянии не более 15 метров от точного места проведения, указанного на фрагменте карты в приложении; без использования звукоусиливающей аппаратуры; формы и методы обеспечения организаторами публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи: наличие во время проведения публичного мероприятия мобильного телефона для связи при необходимости с правоохранительными органами и учреждением здравоохранения, наличие аптечки для оказания при необходимости первой медицинской помощи; организатор мероприятия: Меньшикова В.Ю. с указанием сведений о дате и месте рождения, адреса регистрации по месту постоянного проживания и по месту пребывания, паспортные данные, номер телефона; место проведения мероприятия: в месте, расположенном в районе пересечения Индустриального проспекта и проспекта Косыгина в Санкт-Петербурге, рядом с ТРЦ "Июнь" (Санкт-Петербург, Индустриальный проспект, дом 24 литера А) - на пересечении асфальтированных пешеходных дорого (приблизительные координаты 59.945358, 30.477102, фрагмент карты с указанием точного места проведения в приложении) (л.д.7-8).

Письмом заместителя главы Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга Ярославлева В.И. от 11 августа 2017 года N... Меньшиковой В.Ю. сообщено, что в указанное в уведомлении время и месте 20 августа 2017 года с 16 часов 00 минут до 19 часов 00 минут и 21 августа 2017 года с 16 часов 30 минут до 19 часов 30 минут будет проводится патриотическая акция "Под флагом России", приуроченная ко Дню Государственного флага Российской Федерации (л.д.9).

Также из ответа административного ответчика от 11 августа 2017 года N... следует, что поскольку указанные в уведомлении пешеходные дороги относятся к территориям дорог общего пользования, проведение публичных мероприятий по указанному адресу требует дополнительного согласования с Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что Администрацией Красногвардейского района Санкт-Петербурга не могло быть дано согласование на проведение публичного мероприятия, поскольку в выбранном Меньшиковой В.Ю. месте и времени будут проводиться согласованные ранее мероприятия, при этом административному истцу надлежит получить согласование с Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о законности требований административного ответчика о необходимости получения Меньшиковой В.Ю. согласования с Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга, по следующим основаниям.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N 14-П от 13 мая 2014 года указал, что Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31), рассматривает это право в качестве одного из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве, в котором признается идеологическое и политическое многообразие, обеспечивается на основе юридического равенства государственная, в том числе судебная, защита прав и свобод человека и гражданина (статья 1; статья 13,части 1 и 3; статья 19, части 1 и 2; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2; статья 64). Конституционное право на свободу мирных собраний, как одно из наиболее значимых проявлений социально-политической свободы личности, входит в систему демократических институтов, способствующих выявлению и формированию воли и интересов граждан Российской Федерации в рамках мирного конструктивного диалога между гражданским обществом и публичной властью.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее Закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"), организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктами 1, 2 и 4 части 1 статьи 12 Закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления обязан в течение трех дней со дня получения уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) довести до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного Федерального закона, а равно информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия.

При этом отказ в согласовании проведения публичного мероприятия согласно части 3 статьи 12 названного Федерального закона допускается только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с данным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Как следует из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 02 апреля 2009 года N484-О-П, понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" - по своему конституционно-правовому смыслу - не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

В постановлении Европейского суда по правам человека от 10 июля 2012 года по делу "Берладир и другие против России" указано, что при согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний. Аналогичного подхода при оценке процедуры согласования публичного мероприятия и обязанностей сторон такого согласования придерживается Европейский Суд по правам человека, по мнению которого в ситуации, когда власти не запрещают публичное мероприятие, а предлагают альтернативное место проведения, его организаторы не могут отвергать без каких-либо убедительных причин предложение властей, позволяющее им провести свое мероприятие в другом месте, в особенности, если оно находится в центре города и явно больше по размерам.

В силу части 1 статьи 8 Закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 8 названного Федерального закона к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности.

Согласно статье 5.2 Закона Санкт-Петербурга от 08 июня 2011 года N 390-70 "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге" в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности запрещается:

-проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций на Дворцовой площади, Исаакиевской площади и Невском проспекте;

-проведение собраний и митингов на территориях, прилегающих к зданиям, занимаемым органами государственной власти Санкт-Петербурга, образовательными учреждениями и учреждениями здравоохранения, железнодорожным вокзалам и платформам, автобусным и морским вокзалам, аэропортам, зданиям и входам в вестибюли станций метрополитена.

Уведомляя административного истца о невозможности проведения пикетирования, в указанном в уведомлении месте и время, административный ответчик указал на наличие иных, согласованных ранее мероприятий по указанному адресу, в указанные даты и время. Факт проведения которых нашел свое подтверждение в ходе рассмотрения административного дела и подтверждается: уведомлением отдела культуры Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга N... от 08 августа 2017 года (л.д.27), уведомлением административного ответчика от 08 августа 2017 года (л.д.28-29), планом мероприятий, утвержденных и.о. главы Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга (л.д.30-32).

По смыслу пунктов 4, 5, 7.1 части 4 статьи 5, пункта 2 части 3 статьи 6, пункта 5 части 1 статьи 12, пункта 3 части 1 статьи 13, части 1, пункта 2 части 3 статьи 14, частей 1, 3 статьи 18 Закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" необходимым условием для проведения публичного мероприятия является реальная возможность обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия.

При этом названные требования законодательства к обеспечению общественного порядка и безопасности адресованы как к органам государственной власти, так и к организаторам и участникам публичного мероприятия.

В случае невозможности выполнения этих требований закона орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 12 Закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

В нарушение указанных положений, административный ответчик в письме от 11 августа 2017 года не предложил Меньшиковой В.Ю. изменить место и (или) время проведения публичного мероприятия.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 61 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении. При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Таким образом, предметом судебной проверки могут являться лишь те основания и фактические обстоятельства, которые положены в основу оспариваемого решения и отражены в его тексте.

Положенные в основу ответа администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга от 11 августа 2017 года N... обстоятельства, о необходимости получения согласования с Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга противоречат положениям Закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Утверждая о необходимости получения на проведение публичного мероприятия согласования, административные ответчики не представили этому доказательств, а также доказательств того, что в получении такого согласования было отказано.

При этом Судебная коллегия учитывает, что, отказывая в согласовании публичного мероприятия Меньшиковой В.Ю, Администрация Красногвардейского района Санкт-Петербурга, не обеспечила его проведение в ином приспособленном для выполнения целей проведения данного мероприятия месте.

Предложение представителем административного ответчика в суде первой инстанции иного места проведения публичного мероприятия не было оформлено надлежащим образом и потому не может считаться надлежащим уведомлением.

С учетом изложенного, оспариваемое действие Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга по несогласованию заявленных Меньшиковой В.Ю. в уведомлении от 09 августа 2017 года публичных мероприятий на 20 и 21 августа 2017 года не соответствует положениям Закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и Закона Санкт-Петербурга "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге".

В свою очередь выбранный административным истцом способ восстановления нарушенного права в виде обязания административных ответчиков дать разрешение на проведение публичного мероприятия в форме пикетирования не может быть реализован на момент рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, поскольку апелляционная жалоба на решение суда подана по истечении заявленных сроков проведения публичного мероприятия, при этом требования Меньшиковой В.Ю. в уточненном иске не конкретизированы.

При этом Судебная коллегия учитывает также и тот факт, что организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем, чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний. Удовлетворение требований Меньшиковой В.Ю. в части обязания дать разрешение на проведение публичного мероприятия, в формулировке уточненного иска, приведет к нарушению порядка, установленного Законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", поскольку суд не вправе подменять орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, представления суд апелляционной инстанции, в том числе вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административного иска о признании незаконными действий Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга по несогласованию заявленных Меньшиковой В.Ю. в уведомлении от 09 августа 2017 года публичных мероприятий на 20 и 21 августа 2017 года подлежит отмене с принятием решения об удовлетворении административного иска в указанной части.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 17 августа 2017 года отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконными действий "адрес" Санкт-Петербурга по несогласованию заявленных Меньшиковой В. Ю. в уведомлении от 09 августа 2017 года публичных мероприятий на 20 и 21 августа 2017 года.

Признать незаконными действия Администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга по несогласованию заявленных Меньшиковой В. Ю. в уведомлении от 09 августа 2017 года публичных мероприятий на 20 и 21 августа 2017 года.

В остальной части решение Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 17 августа 2017 года оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: