Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 23 января 2018 г. по делу N 33а-67/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе:

председательствующего Лиджеевой Л.Л,

судей Панасенко Г.В. и Васляева В.С,

при секретаре Кикеевой Э.М,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мищенко А.В, Манджиева В.А. и Манджиковой Д.Л. к Администрации г. Элисты о признании незаконным постановления от 3 июня 2016 года N *** "Об отмене отдельных постановлений Администрации г. Элисты о предоставлении земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства", прокуратуре г. Элисты о признании незаконным представления от 27 апреля 2016 года N *** по апелляционной жалобе представителя административных истцов Церенова Б.В. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 октября 2017 года.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С. об обстоятельствах дела, объяснения представителя административных истцов Церенова Б.В, поддержавшего доводы жалобы, мнение представителей административных ответчиков - Администрации г. Элисты Мучеряевой И.А, прокуратуры Республики Калмыкия Имкеновой Д.А, заинтересованных лиц - представителя ПАО "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга" - "Калмэнерго" в лице филиала ПАО "МРСК - Юга" - "Калмэнерго" Есиновой А.В, Оконова А.Л, Манджиевой В.Г, Амтеевой Ж.М, Чудутова В.А. и Бадмаева И.С. об оставлении обжалуемого решения без изменения, судебная коллегия

установила:

Мищенко А.В, Манджиев В.А. и Манджикова Д.Л. обратились в суд с указанным административным исковым заявлением, мотивируя следующим.

Постановлением Администрации г. Элисты от 22 июня 2015 года N *** Манджиковой Д.Л. предоставлен в аренду земельный участок из земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, на территории г. Элисты, площадью 500 кв.м, расположенный по адресному ориентиру: ***, предназначенный для индивидуального жилищного строительства, сроком на 20 лет, как единственному претенденту на вышеуказанный земельный участок.

Постановлением Администрации г. Элисты от 23 июня 2015 года N *** Манджиеву В.А. предоставлен в аренду земельный участок из земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, на территории г. Элисты, площадью 521 кв.м, расположенный по адресному ориентиру: ***, предназначенный для индивидуального жилищного строительства, сроком на 20 лет, как единственному претенденту на вышеуказанный земельный участок.

Постановлениями Администрации г. Элисты от 23 июня 2015 года N *** и N *** Мищенко А.В. предоставлены в аренду два земельных участка из земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, на территории г. Элисты: 1) площадью 531 кв.м, расположенный по адресному ориентиру: ***, предназначенный для индивидуального жилищного строительства, сроком на 20 лет, как единственному претенденту на вышеуказанный земельный участок; 2) площадью 519 кв.м, расположенный по адресному ориентиру: ***, предназначенный для индивидуального жилищного строительства, сроком на 20 лет, как единственному претенденту на вышеуказанный земельный участок.

27 апреля 2016 года прокурор г. Элисты вынес представление N ***, направленное в адрес Администрации г. Элисты по результатам проведенной проверки, в котором указал о нарушениях земельного и градостроительного законодательства, допущенных городской администрацией при предоставлении земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства, и принятии конкретных мер по их устранению путем отмены постановлений от 22 июня 2015 года N ***, от 23 июня 2015 года N ***, N *** и N ***.

Постановлением Администрации г. Элисты от 3 июня 2016 года N *** "Об отмене отдельных постановлений Администрации города Элисты о представлении земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства" на основании представления прокурора г. Элисты от 27 апреля 2016 года N ***, в числе прочих, отменены вышеуказанные постановления.

Административные истцы считают, что оспариваемые представление прокурора г. Элисты и постановление Администрации г. Элисты нарушают их права и интересы, поскольку земельные участки были предоставлены им в аренду в соответствии с действующим в то время законодательством.

Просили признать незаконными представление прокурора г. Элисты от апреля 2016 года N *** и постановление Администрации г. Элисты от 3 июня 16 года N *** "Об отмене отдельных постановлений Администрации города Элисты о предоставлении земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства" в части отмены постановлений Администрации г. Элисты от 22 июня 2015 года N ***, от 23 июня 2015 года N *** и N *** и N ***.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 октября 2017 года в удовлетворении административных исковых заявлений Мищенко А.В, Манджиева В.А. и Манджиковой Д.Л. отказано.

В апелляционной жалобе представитель административных истцов Церенов Б.А. просит решение суда отменить и вынести новое решение об удовлетворении иска. Обращает внимание, что суд не дал оценки доводам о неправомерности представления прокурора г. Элисты со ссылкой на подп.8 п.8 ст.39.11 Земельного кодекса РФ. Указывает, что спорные земельные участки находятся исключительно в зоне жилой застройки и предназначены для индивидуального жилищного строительства. Материалами дела не подтверждается частичное расположение земельных участков в зоне зеленых насаждений. В ходе выездного судебного заседания установлено, что воздушные линии электропередач, газопровод высокого давления и магистральный водопровод находятся за пределами спорных земельных участков и на достаточном расстоянии от них с учетом охранных зон. Выражает несогласие с выводами суда о злоупотреблении истцами своим правом, поскольку договоры аренды не были заключены по вине Администрации г. Элисты.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Согласно ст.218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.227 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление; об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Таким образом, признание незаконными действий (бездействия) и решений органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возможно при их несоответствии нормам действующего законодательства, сопряженным с нарушением прав и законных интересов гражданина.

Из материалов дела следует, что постановлениями Администрации г. Элисты от 22 июня 2015 года N ***, от 23 июня 2015 года N ***, N *** и N *** Манджиковой Д.Л, Манджиеву В.А. и Мищенко А.В. (соответственно) для индивидуального жилищного строительства предоставлены земельные участки (Мищенко А.В. - два участка) из земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, на территории г.Элисты ***, сроком на 20 лет каждому.

Прокуратурой г. Элисты проведена проверка коллективного обращения жителей *** Южного района о неправомерном предоставлении Администрацией г. Элисты земельных участков в Южном районе города (западнее жилых домов N ***) в непосредственной близости к высоковольтным линиям электропередач, газопроводу высокого давления и водопроводу.

По результатам проверки прокуратурой г. Элисты в адрес Администрации г. Элисты внесено представление от 27 апреля 2016 года N *** о принятии конкретных мер к устранению нарушений законодательства путем отмены постановлений Администрации г. Элисты, в частности, от 22 июня 2015 года N ***, от 23 июня 2015 года N ***, N *** и N ***.

Постановлением Администрации г. Элисты от 3 июня 2016 года N *** на основании представления прокурора г. Элисты отменены ранее вынесенные постановления о предоставлении в аренду земельных участков Манджиковой Д.Л, Манджиеву В.А. и Мищенко А.В.

Суд первой инстанции, разрешая дело и признавая представление прокурора г. Элисты, а также постановление Администрации г. Элисты от 3 июня 2016 года законными и необоснованными, пришел к выводу о том, что спорные земельные участки частично расположены в зоне зеленых насаждений, в связи с чем предоставление их для индивидуального жилищного строительства является невозможным.

С таким выводом суда согласиться нельзя.

Согласно подп.8 п.1 ст.1 Земельного Кодекса РФ деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства.

Земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п.2 ст.7 названного Кодекса).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом, в п.7 ст.1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Элистинского городского Собрания от 27 декабря 2010 года N 1, земельные участки, предоставленные постановлениями Администрации г.Элисты Мищенко А.В, Манджиеву В.А. и Манджиковой Д.Л. в аренду, относятся к зоне жилой застройки первого типа "Ж-1", где индивидуальное жилищное строительство не запрещено. Указанное подтверждается и картой градостроительного зонирования г. Элисты, являющейся приложением к Правилам.

Вопреки утверждениям суда первой инстанции, принцип первичности Генерального плана перед Правилами землепользования и застройки имеет место только в целях территориального планирования города, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития в будущем.

Основанный на сведениях Генерального плана г. Элисты вывод суда о неправильном определении правового режима вышеуказанных земельных участков, не влечет отмену обжалуемого решения, поскольку судебная коллегия в соответствии с ч.1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, рассмотрев дело в полном объеме, пришла к выводу о наличии иных оснований для отказа в удовлетворении заявленных исковых требований.

Так, в соответствии со ст.29 Земельного кодекса РФ (в редакции от 21 июля 2014 года, действовавшей на момент подачи истцами заявлений о предоставлении земельных участков) предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11настоящего Кодекса.

Постановлением Администрации г. Элисты Республики Калмыкия от 3 февраля 2014 года N 471 был утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства" (далее - Административный регламент).

Из содержания п. 2.2 Административного регламента (в редакции постановления от 5 сентября 2014 года N 4327, действовавшей на момент подачи административными истцами заявлений о предоставлении земельных участков в аренду) следует, что при предоставлении муниципальной услуги осуществляется взаимодействие со следующими структурными подразделениями Администрации, органами власти и организациями: Отделом архитектуры и градостроительства Администрации г. Элисты, Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Калмыкия, организациями инженерно-технической инфраструктуры (МУП "Элиставодоканал", ОАО "Энергосервис", ОАО "Калмыцкая энергетическая компания", ОАО "Газпром газораспределение Элиста" в г. Элисте, ОАО "Ростелеком", Филиал ФГУП "РТРС" "РТПЦ РК", иными органами и организациями в зависимости от характеристик и вида планируемого к строительству объекта.

В соответствии с п.2.9 Административного регламента основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги является отказ в согласовании варианта размещения объекта строительства уполномоченным (-ными) органом (-ами), организацией (-ями).

Пунктом 3.2 указанного регламента установлена процедура предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства в аренду без проведения аукциона, согласно которой основанием для начала административной процедуры является заявление заявителя, с приложением документов, указанных в п.2.6 настоящего Административного регламента.

При отсутствии оснований для отказа в приеме документов специалист Отдела землеустройства Администрации г. Элисты в течение 10 рабочих дней направляет соответствующие межведомственные запросы, изучает находящиеся в Администрации документы территориального планирования (в т.ч. генеральный план г. Элисты), градостроительного зонирования (Правила землепользования и застройки города Элисты), документацию по планировке территории (в т.ч. проект планировки территории, проекты межевания территорий), документы государственного кадастра недвижимости (в т.ч. кадастровый план территории - план (чертеж, схема) земельных участков, расположенных в кадастровом квартале) и другие документы, определяющие возможность предоставления земельного участка в тех или иных границах, и с заявленным разрешенным использованием; уточняет наличие ранее принятых заявлений и обращений о предоставлении испрашиваемых земельных участков; осуществляет в случае необходимости выезд на место для обследования земельного участка; направляет необходимые материалы на рассмотрение рабочей группы по рассмотрению заявок о предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

В случае принятия решения Рабочей группой о предоставлении муниципальной услуги специалистом Отдела в течение 5 рабочих дней готовится проект публикации сообщения о предстоящем предоставлении земельного участка в аренду в средствах массовой информации и на официальном сайте Администрации.

Если по истечении месяца со дня опубликования указанного сообщения иные заявления не поступили, специалист Отдела в течение 7 рабочих дней готовит проект постановления Администрации города Элисты о предоставлении земельного участка в аренду, один экземпляр которого после подписания выдается заявителю для выполнения в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществления его государственного кадастрового учета.

В двухнедельный срок после постановки на государственный кадастровый учет и получения кадастрового паспорта на земельный участок специалист Отдела готовит проект договора аренды земельного участка, экземпляр которого после подписания вручается заявителю.

Согласно материалам дела 10 декабря 2014 года в Администрацию г. Элисты поступили заявления Манджиковой Д.Л, Манджиева В.А. и Мищенко А.В. о предоставлении в аренду земельных участков, расположенных в Южном районе города для индивидуального жилищного строительства.

Как видно из протокола заседания Рабочей группы по рассмотрению заявок о предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства N 2 от 28 января 2015 года принято решение о возможности предоставления Манджиковой Д.Л, Манджиеву В.А. и Мищенко А.В. в аренду земельных участков, расположенных по адресу: ***, но с условием согласования с МУП "Элиставодоканал", ОАО "КалмЭнергоКом".

Согласно сообщению МУП "Элиставодоканал" от 2 февраля 2015 года N 132 по заявкам размещения нестационарных объектов, не связанных с торговой деятельностью на территории г. Элисты, рассмотренным на заседании 28 января 2015 года, предприятием принято решение о согласовании предоставления земельных участков, но с условием переноса водопровода диаметром 25 мм - 32 мм за пределы земельных участков.

Из сообщения ОАО "КалмЭнергоКом" от 4 февраля 2015 года N 81 следует, что с энергетической компанией вопрос о предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства не согласован, поскольку по испрашиваемым земельным участкам проходит ВЛ - 10 кВ.

Также судом первой инстанции установлено, что с ОАО "Газпром газораспределение Элиста" в г. Элисте вопрос о предоставлении земельных участков согласован в устном порядке, с условием переноса газопровода высокого давления диаметром 57 мм, о чем в суде апелляционной инстанции пояснил ведущий инженер городского газового участка АО "Газпром газораспределение Элиста" Гаряев А.Б.

Таким образом, обязательное требование - согласование с организациями инженерно-технической инфраструктуры, при наличии которого возможно предоставление земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства в силу положений действовавшего на тот период времени Административного регламента, не выполнено. Наличие имеющихся сведений о согласовании с МУП "Элиставодоканал" и ОАО "Газпром газораспределение Элиста" в г. Элисте о переносе инженерных коммуникаций не может свидетельствовать о согласованности в целом, ввиду отсутствия и не оформления соответствующей технической документации, позволяющей перенос коммуникаций с учетом выдвинутых условий.

Вопреки доводам представителя административных истцов Церенова Б.В, присутствие 28 января 2015 года на заседании Рабочей группы по рассмотрению заявок о предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства представителей организаций инженерно-технической инфраструктуры, в том числе МУП "Элиставодоканал", ОАО "Калмыцкая энергетическая компания", ОАО "Газпром газораспределение Элиста", отсутствие их замечаний и возражений относительно рассматриваемого вопроса, не является согласованием в том смысле, как это определено Административным регламентом, поскольку согласование оформляется соответствующим документом.

Судебная коллегия приходит к выводу, что при принятии решения о предоставлении административным истцам испрашиваемых земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства Администрацией г. Элисты нарушен Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства", поскольку не согласован вариант предоставляемых Мищенко А.В, Манджиеву В.А. и Манджиковой Д.Л. объектов с уполномоченными органами и организациями.

В соответствии с пунктом 14 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Правительством Российской Федерации от 20 ноября 2000 года N 878, на использование земельных участков, входящих в охранные зоны газораспределительных сетей, в целях предупреждения их повреждения или нарушения условий их нормальной эксплуатации налагается ряд ограничений (обременений), в частности, запрещается строительство объектов жилищно-гражданского и производственного назначения.

Установление такого ограничения по фактическому использованию земельного участка обусловлено взрыво- и пожароопасными свойствами газа, транспортируемого по газораспределительным сетям, направлено на защиту жизни и здоровья граждан и на обеспечение их безопасности.

Материалами дела подтверждено, что на территории спорных земельных участков имеются инженерные коммуникации. В частности, через периметр всех земельных участков проходит газопровод высокого давления диаметром 57 мм. На территории участков, предоставленных Манджиковой Д.Л. и Мищенко В.А, проходит водопровод диаметром 25 мм и 50 мм. Западнее домов N *** (на территории земельных участков, предоставленных Манджиеву В.А, Мищенко А.В.) проходит воздушная линия ВЛ 0,4 кВ от трансформаторной подстанции 10/0,4 кВ N 381 (стоят электрические столбы), также параллельно указанным домовладениям расположена ВЛ-10 кВ.

Допрошенный в суде апелляционной инстанции в качестве специалиста ведущий инженер городского газового участка АО "Газпром газораспределение Элиста" Гаряев А.Б. пояснил, что по территории всех спорных земельных участков пролегает подземный распределительный газопровод высокого давления. Без переноса газопровода с соблюдением охранных зон, запрещено какое-либо строительство на земельных участках. С письменными заявлениями о подготовке и согласовании проекта возможного переноса газопровода и составления необходимой технической документации истцы не обращались.

При таких обстоятельствах, с учетом сведений о наличии на земельных участках инженерных коммуникаций, в частности, газопровода высокого давления, линии электропередач, возможность переноса которых так и не была согласована, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о правомерности вынесенного Администрацией г. Элисты постановления N *** от 3 июня 2016 года "Об отмене отдельных постановлений Администрации города Элисты о представлении земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства".

Административные истцы просили признать незаконным и представление прокурора г. Элисты от 27 апреля 2016 года N ***.

В представлении прокурора ставился вопрос о принятии Администрацией г. Элисты конкретных мер к устранению нарушений законодательства путем отмены ряда принятых ранее постановлений, в частности, от 22 июня 2015 года N ***, от 23 июня 2015 года N ***, N ***, N ***, решении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

В соответствии со ст.21, 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона является мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (ч.1 ст.24 Закона о прокуратуре).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п.2 ст.21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке.

Поскольку представление об устранении нарушений закона является актом прокурорского реагирования, носит характер предложения (рекомендации) Администрации г. Элисты об устранении нарушений закона, при этом не является решением должностного лица прокуратуры, не содержит властно-распорядительных предписаний, и внесено прокурором города в рамках реализации предоставленных законом полномочий, то права и законные интересы истцов не нарушаются.

С учетом указанных обстоятельств доводы апелляционной жалобы в части оспаривания представления прокурора правового значения не имеют.

Доводы представителя административных истцов Церенова Б.В. о наличии у Мищенко А.В, Манджиева В.А. и Манджиковой Д.Л, в соответствии со ст. 8 Гражданского кодекса РФ законных прав на спорные земельные участки, является несостоятельным и основанным на неверном толковании закона.

Право пользования земельными участками у административных истцов могло возникнуть после подписания договора аренды и его государственной регистрации в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Калмыкия, заключенного после выполнения кадастровых работ в отношении земельных участков и постановки на государственный кадастровый учет.

Согласно сообщению Управления федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Республике Калмыкия заявления о проведении регистрационных действий с земельными участками, расположенными по адресу: ***, не поступали.

Таким образом, учитывая то обстоятельство, что неправильное применение судом норм материального права по настоящему делу не влияет в целом на законность и обоснованность принятого решения, в соответствии с п. 5 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства РФ правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определила:

решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 25 октября 2017 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу представителя истцов Церенова Б.В. - без удовлетворения.

Председательствующий Л.Л. Лиджеева

Судьи Г.В. Панасенко

В.С. Васляев