Апелляционное определение СК по административным делам Суда Ханты-Мансийского автономного округа от 23 января 2018 г. по делу N 33а-681/2018

Судебная коллегия по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в составе:

Председательствующего судьи Волкова А.Е,

судей Погорельцевой Т.В. и Симоновича В.Г,

при секретаре Калининой Д.О,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО "РН - Юганскнефтегаз" к Службе по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений ХМАО - Югры о признании незаконным предписания,

по апелляционной жалобе представителя ООО "РН- Юганскнефтегаз" на решение Нефтеюганского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 сентября 2017 года, которым суд постановил:

"В удовлетворении требовании ООО "РН - Юганскнефтегаз" к Службе по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений ХМАО - Югры о признании незаконным предписания (номер) от (дата) об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранного законодательства, возмещении понесенных судебных расходов отказать за их необоснованностью".

Выслушав объяснения представителей административного ответчика Природнадзора Югры, заслушав доклад судьи Погорельцевой Т.В, судебная коллегия

установила:

ООО "РН - Юганскнефтегаз" обратилось в суд к Службе по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений ХМАО - Югры (далее по тексту Природнадзор Югры) о признании незаконным предписания (номер) от (дата), которым на Общество была возложена обязанность в срок до (дата) провести комплекс рекультивационных и иных восстановительных работ на лесном участке в квартале "данные изъяты" выделы "данные изъяты" Юнг - Яхского участкового лесничества ТО - Нефтеюганское лесничество, в районе кустовой площадки (номер) а Мало - Балыкского месторождения, ранее подвергшемся нефтяному загрязнению (претензия (номер) (исх. (номер) от (дата)). Довести остаточное содержание нефти и нефтепродуктов в почве до нормального значения, установленного Постановлением Правительства ХМАО - Югры N 466 - п от 10 декабря 2014 года N Об утверждении регионального норматива "Допустимое остаточное содержание нефти и нефтепродуктов в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры", в том числе обеспечить соблюдение дополнительных требований, предъявляемых для оценки рекультивированных почв и земель. В обоснование требований указало, что земельный участок был рекультивирован в полном объеме. Решением от (дата) участок исключен из реестра загрязненных участков. Полагает, что административным ответчиком была нарушена процедура выдачи предписания. Оспариваемое предписание выдано в рамках дела об административном правонарушении, тогда как КоАП РФ выдачу предписаний не предусматривает. Порядок выдачи предписаний регулируется ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который в данном случае административным органом не был соблюден, что является основанием для признания предписания незаконным.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого указана выше.

В апелляционной жалобе представитель ООО "РН - Юганскнефтегаз" просит решение суда отменить, полагая его незаконным. В обоснование доводов жалобы указывает, что в материалах дела отсутствуют сведения о географических координатах загрязненного участка, указанного в претензии (номер) от (дата), что не позволяет суду сделать вывод о том, что рекультивированный Обществом земельный участок является отличным от земельного участка, указанного в претензии. Кроме того, из материалов дела следует, что оспариваемое предписание было выдано на основании протокола об административном правонарушении, о чем имеется ссылка в самом предписании. В связи с этим, выводы суда о том, что предписание было выдано государственным органом в рамках осуществления полномочий по государственному экологическому надзору являются необоснованными. Также необоснованными являются выводы суда о том, что право на выдачу предписания предоставляется госоргану при осуществлении им освидетельствования рекультивированных земельных участков. Порядок освидетельствования рекультивированных земельных участков установлен Приказом Минприроды и Роскомзема от 22 декабря 1995 года и Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 29 июля 2016 года, которые таких полномочий госоргану не предоставляют. В связи с нарушением требований к порядку проведения проверки все доказательства, добытые госорганом в результате такой проверки, являются не допустимыми.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель Природнадзора Югры просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель административного истца извещен о месте и времени судебного заседания в суде апелляционной инстанции, в судебное заседание не явился.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Природнадзора Югры Ю.Ю. и Л.Г. просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Пояснили, что в связи с загрязнением земельного участка на имя истца была направлена претензия о возмещении вреда окружающей среде. В ответ на претензию Общество представило гарантийное письмо, в котором взяло на себя обязательства провести рекультивацию загрязненного участка в срок до (дата). В связи с истечением срока для рекультивации специалисты Природнадзора -Югры провели освидетельствование земельного участка, в рамках которого прибыли на место загрязнения со специалистами лаборатории и произвели отбор проб. Проверка Общества в соответствии с ФЗ-294 не проводилась, контрольное мероприятие было проведено в форме освидетельствования. Порядок выявления нарушения контрольным органом не был нарушен. По результатам освидетельствования было составлено заключение по форме, утвержденной Постановлением Правительства ХМАО - Югры "О порядке освидетельствования рекультивированных земельных участков, ранее загрязненных нефтью, нефтепродуктами, подтоварной водой, для исключения из реестра загрязненных нефтью, нефтепродуктами, подтоварной водой территории и водных объектов ХМАО - Югры", однако сам Порядок при освидетельствовании не применялся. Предписание было выдано по результатам освидетельствования, а не в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении.

Выслушав объяснения представителей Природнадзора Югры, исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Судом установлено, что (дата) при осуществлении федерального государственного лесного надзора в квартале "данные изъяты" выделах "данные изъяты" Юнг - Яхского участкового лесничества Территориального отдела - Нефтеюганское лесничество, в районе куста "данные изъяты" а Мало - Балыкского месторождения нефти Природнадзором Югры выявлен факт причинения ООО "РН- Юганскнефтегаз" вреда окружающей среде в виде химического загрязнения почв нефтепродуктами на площади "данные изъяты" га.

По данному факту (дата) Обществу была направлена претензия (номер) с предложением добровольно возместить причиненный вред в денежном выражении или натуральной форме.

В ответ на претензию, (дата) Общество представило в Природнадзор Югры гарантийное письмо, в котором обязалось возместить в добровольном порядке вред, причиненный окружающей среде, путем восстановления нарушенного состояния окружающей среды и провести комплекс мероприятий по восстановлению загрязненного участка в соответствии с проектом восстановительных работ до критериев, установленных Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 10 декабря 2004 года N 466-п "Об утверждении регионального норматива "Допустимое остаточное содержание нефти и нефтепродуктов в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ на территории ХМАО - Югры" в срок до (дата).

Распоряжением Начальника Нефтеюганского управления Природнадзора Югры от (дата) в целях оценки исполнения гарантийных обязательств по претензии государственным инспекторам в области охраны окружающей среды было поручено (дата) провести освидетельствование нефтезагрязненных участков лесного фонда Нефтеюганского участкового лесничества Территориального отдела - Нефтеюганское лесничество, расположенных в районе куста (номер) а, уведомить об освидетельствовании ООО "РН- Юганскнефтегаз", произвести отбор проб природной среды для проведения сравнительного анализа (л.д.88).

(дата) освидетельствование земельного участка было проведено, составлен Акт освидетельствования рекультивированного нефтезагрязненного участка лесного фонда (номер), произведен отбор почв (л.д. 89).

(дата) начальником Нефтеюганского управления Природнадзора - Югры издано заключение (номер) по результатам освидетельствования рекультивированного земельного участка лесного фонда по претензии от (дата) (номер), согласно которому принято решение о несоответствии рекультивированного земельного участка лесного фонда региональному нормативу "Допустимое остаточное содержание нефти и нефтепродуктов в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ на территории ХМАО - Югры", установленных Постановлением Правительства ХМАО - Югры от (дата) (номер).

Указанное решение послужило основанием для составления в отношении Общества протокола об административном правонарушении от (дата) (номер), который в свою очередь, наряду с актом освидетельствования рекультивированного нефтезагрязненного участка лесного фонда от (дата) с приложенными к нему картами - схемами, фотографиями, актами взятия проб, протоколами КХА почв (номер) от (дата), заключением филиала ФГБУ "ЦЛАТИ по УФО" по ХМАО - Югре (номер) от (дата) явился основанием для выдачи (дата) Обществу Предписания (номер) об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранного законодательства.

Согласно указанному предписанию на Общество возложена обязанность в срок до (дата) провести комплекс рекультивационных и иных восстановительных работ на лесном участке в квартале "данные изъяты" выделы "данные изъяты" Юнг - Яхского участкового лесничества ТО - Нефтеюганское лесничество, в районе кустовой площадки (номер) а Мало - Балыкского месторождения, ранее подвергшемся нефтяному загрязнению (претензия (номер). Довести остаточное содержание нефти и нефтепродуктов в почве до нормативного значения, установленного Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 10 декабря 2004 года N 466-п "Допустимое остаточное содержание нефти и нефтепродуктов в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ на территории ХМАО - Югры", в том числе обеспечить соблюдение дополнительных требований, предъявляемых для оценки рекультивированных почв и земель.

При вынесении предписания должностное лицо государственного органа руководствовалось, помимо прочего, протоколом об административном правонарушении от (дата) (номер).

Полагая указанное предписание незаконным, Общество обратилось с настоящим административным иском в суд.

В силу ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лица, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, регулирующими спорные отношения;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

Согласно ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии с п. п. "в", "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование, лесное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 6 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ, пунктам 3, 4, 8 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года N 394, пунктам 1, 5.3.3 Положения о Службе по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Служба осуществляет на землях лесного фонда на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану).

В соответствии с п. 8, 9 Приказа Минприроды России от 12.04.2016 N 233 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)" предметом федерального государственного лесного надзора является проверка соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами или их уполномоченными представителями требований в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Лесным кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - лесное законодательство).

Федеральный государственный лесной надзор включает в себя деятельность уполномоченных органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований лесного законодательства, и деятельность уполномоченных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований лесного законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Формы мероприятий по контролю в лесах установлена Постановлением Правительства РФ от 22.06.2007 N 394, а также Приказом Минприроды России от 12.04.2016 N 233 "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)". К ним относятся: проведение плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также проведение мероприятий по контролю (патрулирование и плановые (рейдовые) осмотры, обследования) в лесах (далее - мероприятия по контролю в лесах).

В соответствии с п. 5.6 Положения о Службе по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Природнадзор Югры в целях исполнения функций по лесному надзору вправе проводить плановые и внеплановые проверки в установленном законодательством Российской Федерации порядке, мероприятия по контролю (плановые (рейдовые) осмотры, обследования, патрулирования) в установленной сфере деятельности.

В силу п. 12 Постановления Правительства РФ от 22.06.2007 N 394 "Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)" к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), применяются положения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Порядок оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований лесных участков, порядка оформления таких осмотров, обследования, утвержден приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 августа 2015 года N 373. Результатом планового (рейдового) осмотра, обследования лесных участков является отчет о выполнении планового (рейдового) задания.

По смыслу Постановления Правительства РФ от 22.06.2007 N 394 "Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)" патрулирование участков лесного фонда является осуществлением наблюдения за состоянием и содержанием объектов, расположенных на подведомственной службе территории и осуществляется в форме визуального осмотра, который производится без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Форма и содержание задания на проведение мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Результатом патрулирования является фиксация фактов нарушений установленных норм и правил содержания объектов.

Как усматривается из материалов дела, Природнадзором Югры в отношении Общества было проведено мероприятие по контролю в лесах в форме освидетельствования, что включало в себя издание соответствующего распоряжения, извещение Общества о предстоящем мероприятии, выход на местность, отбор проб и проведение экспертизы, составление акта, оформление заключения о несоответствии/ несоответствии земельного участка требованиям Постановления Правительства ХМАО - Югры от 10 декабря 2004 года N 466-п "Допустимое остаточное содержание нефти и нефтепродуктов в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ на территории ХМАО - Югры".

Между тем, такая форма надзора в лесах как "освидетельствование" ни федеральными нормативными правовыми актами, ни нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не предусмотрена.

Анализ целей и задач проведенных Природнадзором Югры контрольных мероприятий (проверка действий Общества по рекультивации нефтезагрязненного участка), а также предпринятых для достижения этих целей действий позволяет сделать вывод о том, что в отношении Общества фактически была проведена проверка, результатом которой явились составление в отношении Общества протокола об административном правонарушении от (дата) (номер) и выдача Обществу предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранного законодательства от (дата) (номер).

Полномочия по выдаче предписаний предоставлено Природнадзору Югры в соответствии с подп. "з" пункта 8 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. N 394, Приказом Службы по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений ХМАО - Югры от 24.12.2011 N 7-нп "Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору", п. 6.6 Положения о Службе по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Общий порядок выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений требований действующего законодательства по результатам проведения контрольных мероприятий установлен Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294 - ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля".

Специальный порядок выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений требований действующего законодательства по результатам проведения контрольных мероприятий установлен Приказом Службы по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений ХМАО - Югры от 24.12.2011 N 7-нп "Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору".

Согласно указанному Порядку предписание об устранении выявленных нарушений требований действующего законодательства может быть выдано только по результатам проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, непосредственно после ее завершения. В рамках мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, таких как плановые (рейдовые) осмотры (обследования), наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, предписания не выдаются.

В нарушение требований п. 12 Постановления Правительства РФ от 22.06.2007 N 394 "Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны)" и Приказа Службы по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений ХМАО - Югры от 24.12.2011 N 7-нп проверка Общества была проведена без применения положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и предписание выдано не по результатам проведения проверки.

В силу пп. 2,4,6 ч. 2 ст. 20 Закона N 294 - ФЗ подобные нарушения со стороны государственного органа являются грубыми нарушениями требований действующего законодательства, поэтому все доказательства, добытые в ходе такой проверки, являются недопустимыми, а оспариваемое предписание ввиду существенных нарушений процедуры выдачи подлежит признанию незаконным.

При изложенных обстоятельствах, решение суда об отказе в удовлетворении требований не может быть признано законным, выводы суда об этом противоречат собранным по делу доказательствам, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и сделаны при неправильном применении норм материального права и определении круга обстоятельств, имеющих значение для дела.

В силу п. 2 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

При таких обстоятельствах судебная коллегия, руководствуясь ч. 2 ст. 310 КАС РФ, полагает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении требований административного истца.

Руководствуясь ст. ст. 307 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Нефтеюганского районного суда от 15 сентября 2017 года отменить, принять новое решение, которым административные исковые требования ООО "РН - Юганскнефтегаз" удовлетворить.

Признать незаконным предписание (номер) от (дата) Службы по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений ХМАО - Югры.

Председательствующий Волков А.Е.

Судьи коллегии Погорельцева Т.В.

Симонович В.Г.