Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 26 декабря 2017 г. по делу N 33а-6693/2017

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего судьи Козлова И.П.,

судей Гордеевой О.В, Михайловой Р.Б,

при секретаре Сангаджиевой Д.Б,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Гордеевой О.В. административное дело по апелляционной жалобе представителя административного ответчика Администрации городского округа Подольск по доверенности Чеботаревой А.С. на решение Никулинского районного суда г. Москвы от 26 августа 2016 года, которым постановлено:

Признать незаконным отказ Администрации городского округа Подольск Московской области в принятии решения о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка площадью 3 750 кв.м, расположенного по адресу: ***, с видом разрешенного использования "для ведения огородничества".

Обязать Администрацию городского округа Подольск Московской области принять решение о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка площадью 3 750 кв.м, расположенного по адресу: ***, с видом разрешенного использования "для ведения огородничества" в соответствии с ч. 7 ст. 39.15 ЗК РФ по заявлению Цветкова И.В. от 13.11.2015 года,

УСТАНОВИЛА:

Цветков И.В. обратился в суд с административным иском к Администрации городского округа Подольск Московской области, в котором просил признать незаконным отказ административного ответчика от 16 декабря 2015 года в принятии по его заявлению от 13 ноября 2015 года решения о предварительном согласовании предоставления в аренду для ведения огородничества вновь образуемого многоконтурного земельного участка из территории земель, ограниченных кадастровым кварталом ***, расположенного по адресу: ***, площадью 3 750 кв.м, возложить на Администрацию городского округа Подольск обязанность принять решение о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого многоконтурного земельного участка, ссылаясь на надуманность приведенных в оспариваемом решении оснований, нарушение его прав.

Дело рассматривалось судом неоднократно.

В судебное заседание суда первой инстанции административный истец явился, заявленные требования поддержал; представитель административного ответчика Администрации городского округа Подольск Московской области в судебном заседании против удовлетворения требований возражал; представитель административного ответчика Министерства имущественных отношений Московской области не явился, был извещен о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом.

Судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого как незаконного по доводам апелляционной жалобы просит представитель административного ответчика Администрации городского округа Подольск Московской области, утверждая о допущенном судом нарушении норм материального права, несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом представлены возражения и дополнения к ним.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 24 ноября 2016 года решение Никулинского районного суда г. Москвы от 26 августа 2016 года было отменено, производство по административному делу по административному иску Цветкова И.В. - прекращено.

Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 октября 2017 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 24 ноября 2016 года отменено, административное дело направлено в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также возражений и дополнений к ним, выслушав объяснения представителя административного ответчика Администрации городского округа Подольск Московской области Ярыгиной Е.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, административного истца Цветкова И.В, полагавшего решение суда законным и обоснованным, сочтя возможным в соответствии с правилами, установленными статьями 150 и 152 КАС РФ, рассмотреть дело в отсутствие представителя административного ответчика Министерства имущественных отношений Московской области, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, проверив решение, судебная коллегия приходит к выводу о том, что имеются основания, предусмотренные частью 2 статьи 310 КАС РФ, для отмены решения суда в апелляционном порядке.

Так, согласно части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено названным кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

При этом, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 статьи 226 КАС РФ, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 названной статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (часть 11 статьи 226 КАС РФ).

Аналогичным образом распределяется бремя доказывания по административным делам, рассматриваемым в порядке главы 22 КАС РФ, и в соответствии со статьей 62 КАС РФ.

Как установлено при рассмотрении административного дела и не оспаривается сторонами, 13 ноября 2015 года Цветков И.В. обратился в Администрацию городского округа Подольск Московской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления ему в аренду для огородничества многоконтурного земельного участка площадью 3 750 кв.м, расположенного по адресу: ***, который предстоит образовать на территории кадастрового квартала ***, с видом разрешенного использования "ведение огородничества"; одновременно с заявлением Цветков И.В. представил схему расположения испрашиваемого земельного участка, который, по его мнению, следует образовать для целей последующего предоставления в аренду для огородничества без проведения торгов, копии своего паспорта и аттестата кадастрового инженера и указывал на то, что в отношении данной территории решением Совета депутатов с.п. Стрелковское от 7 августа 2012 года N 189/40 утверждены Правила землепользования и застройки (установлена зона Ж-1).

Решением Администрации городского округа Подольск Московской области от 16 декабря 2015 года на основании пункта 8 статьи 39.15, пункта 16 статьи 11.10, пункта 6 статьи 11.9 Земельного кодекса РФ административному истцу отказано в предварительном согласовании предоставления данного земельного участка со ссылкой на то, что образуемый участок не должен приводить к вклиниванию, вкраплению, изломанности границ, поскольку это препятствует рациональному использованию земель; а вид разрешенного использования испрашиваемого земельного участка не соответствует вышеуказанному решению Совета депутатов с.п. Стрелковское от 7 августа 2012 года N 189/40 и утвержденным им Правилам землепользования и застройки сельского поселения Стрелковское (зона Ж-1), согласно которым огородничество может быть использовано только в качестве дополнительного к основному или условно-разрешенному виду использования (п.п. 3 п. 1 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ).

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что оспариваемое решение не соответствует пункту 8 статьи 39.15 Земельного кодекса РФ, сложившемуся порядку землепользования по границам испрашиваемого к предварительному согласованию предоставления вновь образуемого многоконтурного земельного участка, повторяющего изломанность границ смежных земельных участков; сослался на то, что доказательств невозможности выбора предложенного заявителем варианта образования многоконтурного земельного участка административными ответчиками не представлено, а действующим законодательством такое не запрещено, в том числе с видом разрешенного использования испрашиваемого земельного участка - для ведения огородничества, поскольку территориальные зоны и градостроительные регламенты в отношении данной территории отсутствуют; при этом посчитал, что отказ в предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка нарушает права и законные интересы административного истца, который подал заявление и предоставил необходимые документы в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 39.15 Земельного кодекса РФ.

Вместе с тем, согласиться с правомерностью таких выводов не представляется возможным.

Так, в силу части 1 статьи 36 Конституции Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV Земельного кодекса РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости".

Согласно подпункту 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для ведения огородничества.

Пунктом 1 статьи 39.14 Земельного кодекса РФ определен порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов; он включает в себя:

1) подготовку схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок;

2) подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости". В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении;

3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 настоящего Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости";

4) обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка;

5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка или государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена;

6) подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка;

7) заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.

Таким образом, предварительное согласование предоставления земельного участка представляет из себя один из этапов предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов; имеет место быть в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Пунктами 1 и 2 статьи 39.15 Земельного кодекса РФ регламентированы вопросы содержания заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка и документов, которые к нему прилагаются. Среди прочего заявитель представляет схему расположения земельного участка в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать и отсутствует проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок.

В срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и по результатам их рассмотрения и проверки принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или при наличии оснований, указанных в пункте 8 настоящей статьи, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю. Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать все основания отказа (пункт 7 статьи 39.15 Земельного кодекса РФ).

Согласно пункту 8 статьи 39.15 Земельного кодекса РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса;

2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 15 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса;

3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

В соответствии с пунктом 16 статьи 11.10 Земельного кодекса РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам (образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами) (подпункт 3);

В целом, схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территории, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства. Форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.3 Земельного кодекса РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

Согласно статье 39.16 Земельного кодекса РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если в отношении земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, не может быть установлен соответствующий вид разрешенного использования, совпадающий с целями его последующего предоставления гражданину (в рассматриваемом случае огородничества) (пункт 20).

Оценивая собранные по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ и анализируя установленные на их основе обстоятельства применительно к вышеприведенным нормативным положениям, судебная коллегия полагает, что оспариваемое решение административного ответчика об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка является законным.

Так, из схемы расположения испрашиваемого земельного участка, приложенной к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка (л.д. 13), объективно следует, что образование земельного участка в указанных контурах и границах поворотных точек приводит к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, что противоречит принципу рационального использования и охраны земель.

Доводы истца об обратном, со ссылкой на заключение кадастрового инженера, несостоятельны, опровергаются визуальным анализом схемы расположения земельного участка.

При этом, оснований полагать сложившимся в вышеуказанной части кадастрового квартала (ограниченный земельными участками с кадастровыми номерами ***, ***, ***, ***, ***, то есть в той его части, где располагается испрашиваемый земельный участок) порядок землепользования по границам испрашиваемого земельного участка, не имеется; это противоречит общедоступным сведениям публичной кадастровой карты, плану территории; в любом случае это не освобождает от обязательного соблюдения требований земельного законодательства при образовании нового земельного участка (статьи 11.9 Земельного кодекса РФ), чего в настоящем случае не наблюдается; невозможность выбора предложенного заявителем варианта образования многоконтурного земельного участка обусловлена правилами образования земельных участков, которые строго регламентированы Земельным Кодексом Российской Федерации.

Кроме того, испрашиваемый земельный участок находится на землях населенных пунктов.

Согласно пункту 1 статьи 83 Земельного кодекса РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

В силу ст. 85 Земельного кодекса РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам, в том числе жилым.

Согласно пункту 5 указанной статьи земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Согласно части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В отношении территории, в пределах которой расположен испрашиваемый земельный участок, вопреки суждению суда в обжалуемом решении, действуют Правила землепользования и застройки сельского поселения Стрелковское, утвержденные Решением Совета депутатов сельского поселения Стрелковское от 7 августа 2012 года N 189/40, установившие территориальную зону Ж-1; в ней не предполагается определение для земельных участков в качестве основного или условно-разрешенного вида разрешенного использования "огородничество" (п.п. 3 п. 1 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ); для данной зоны вид разрешенного использования "для ведения огородничества" определен в составе вспомогательных видов разрешенного использования, а потому может быть использован только в качестве дополнительного.

В заявлении от 13 ноября 2015 года Цветков И.В. ссылался на данные Правила землепользования и застройки сельского поселения Стрелковское; до обращения к административному ответчику с заявлением о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка их в установленном порядке не оспаривал; они на момент рассмотрения обращения Цветкова И.В. не были отменены.

Само по себе волеизъявление Цветкова И.В. о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка в аренду, как и подача соответствующего заявления с документами в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 39.15 Земельного кодекса РФ, основанием для удовлетворения заявления не является; поскольку решение о предварительном согласовании принимается не в связи с указанными обстоятельствами, а при наличии к тому законных оснований, которые в рассматриваемом случае не установлены.

В связи с изложенным, судебная коллегия полагает, что оспариваемое решение принято в строгом соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 Земельного кодекса РФ и при наличии к тому оснований, а выводы суда об обратном являются ошибочными.

При таких данных, решение районного суда, не учитывающее вышеизложенного, в силу части 2 статьи 310 КАС РФ, согласно которой основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права, подлежит отмене, поскольку законным и обоснованным (статья 176 КАС РФ) не является.

Применительно к частям 9 и 11 статьи 226 КАС РФ административными ответчиками доказана законность оспариваемого решения, его принятие по результатам должного рассмотрения заявления и документов Цветкова И.В. и при наличии к тому оснований, прямо предусмотренных пунктом 8 статьи 39.15 Земельного кодекса РФ, с соблюдением установленного срока, напротив, нарушения прав и законных Цветкова И.В. не установлено, в связи с чем судебная коллегия на основании пункта 2 части 2 статьи 227 КАС РФ, руководствуясь статьей 309 КАС РФ, принимает по настоящему административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 309-311, 177 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Никулинского районного суда г. Москвы от 26 августа 2016 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении требований Цветкова И.В. к Администрации городского округа Подольск Московской области о признании незаконным отказа в принятии решения о предварительном согласовании предоставления образуемого земельного участка и обязании принять решение о предварительном согласовании предоставления вновь образуемого земельного участка.

Председательствующий

Судьи: