Решение Иркутского областного суда от 18 января 2018 г. по делу N 3а-28/2018

Иркутский областной суд в составе председательствующего судьи Кравченко Е.Г., при секретаре Тарарухиной И.Л., с участием

представителя административного истца Лунькова В.В,

представителей административного ответчика Думы города Иркутска Котляр Ю.А,

представителя заинтересованного лица администрации города Иркутска Васильевой М.И,

с участием прокурора Румянцевой А.А,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-28/2018 по административному исковому заявлению Гусейнова Ф.Г.о к административному ответчику Думе города Иркутска о признании недействующим в части решения Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск",

УСТАНОВИЛ:

решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 утверждены правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск.

Решение Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 и утвержденные им правила землепользования и застройки опубликованы в газете "Иркутск официальный" от 15 ноября 2016 года N54 (681).

Земельный участок с кадастровым номером N, принадлежащий Гусейнову Ф.Г.о на праве собственности, согласно картам, являющимся приложениями к правилам землепользования и застройки, расположен в территориальной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (Р3-502)".

Административный истец Гусейнов Ф.Г.о обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: "... ", кадастровый номер N к территориальной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (Р3-502)".

Административные исковые требования мотивированы тем, что Гусейнов Ф.Г.о на основании договора купли-продажи является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью "... " кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: земли под домами индивидуальной жилой застройки, местонахождение: "... ", с находящимся на нем жилым домом.

20 июля 2016 года согласно приказу начальника департамента обеспечения градостроительной деятельности, комитета по градостроительной политике администрации г.Иркутска был утвержден градостроительный план земельного участка, согласно которому в соответствии с решением Думы г.Иркутска от 23 ноября 2012 года N005-2-400654/2 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска", установлены виды разрешенного использования земельного участка: объекты административно-делового, культурно-досугового, социально-бытового назначения; объекты общественного питания, торгового назначения, социального обеспечения, хранения и обслуживания автотранспорта, инженерно-технического обеспечения.

2 марта 2017 года Гусейнов Ф.Г.о обратился в администрацию г.Иркутска с заявлением о предоставлении сведений о земельном участке. Из ответа администрации г.Иркутска установлено, что на основании решения Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" принадлежащий истцу земельный участок отнесен к территориальной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (Р3-502)".

Принимая оспариваемый нормативный правовой акт, представительный орган местного самоуправления не учел существующий порядок землепользования и фактически исключил возможность использования земельного участка для размещения объектов капитального строительства, что нарушает права истца, как собственника земельного участка.

Административный истец Гусейнов Ф.Г.о просил признать недействующим решение Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: "... ", кадастровый номер N к территориальной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (Р3-502)".

Определением судьи Иркутского областного суда от 7 декабря 2017 года административное исковое заявление принято к производству Иркутского областного суда, в порядке подготовки дела к судебному разбирательству определен круг лиц, участвующих в деле. Исходя из характера спорных правоотношений, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация и глава администрации города Иркутска, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Иркутской области.

В судебном заседании представитель административного истца Гусейнова Ф.Г.о - Луньков В.В. административные исковые требования поддержал, настаивал на их удовлетворении. Дополнительно указал, что по смыслу п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), п.п. 11, 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) и ст. 209 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), земельные участки, занятые скверами, бульварами, водными объектами, относятся к земельным участкам общего пользования, то есть к территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Пунктом 12 ст. 85 ЗК РФ, а также п.8 ст. 27 ЗК РФ установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования). Анализ приведенных норм, по мнению представителя административного истца, позволяет сделать вывод, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Пунктом 3 ст. 85 ЗК РФ установлено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями. Согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Пунктом 2 ч.4 ст. 36 ГрК РФ определено, что действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования. Часть 7 ст. 36 ГрК РФ определяет, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Полагает, что административный истец фактически не имеет возможности реализовать право пользования и владения земельным участком, принадлежащим ему на праве собственности, в нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов. Считает, что справедливый баланс между общественными интересами и правами частного лица органами местного самоуправления достигнут не был. В материалах дела отсутствуют сведения о том, принято ли решение об изъятии земельного участка, Гусейнов Ф.Г.о находится в неопределенности относительно судьбы своего имущества. Просил признать недействующим решение Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: "... ", кадастровый номер N к территориальной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (РЗ-502)".

В судебном заседании представители административного ответчика Думы города Иркутска Котляр Ю.А, а также администрации города Иркутска Васильева М.И. с административными исковыми требованиями не согласились, указали на соответствие оспариваемого нормативного правового акта требованиям федерального законодательства и соблюдение порядка его подготовки и принятия. Пояснили, что в соответствии с генеральным планом города Иркутска в редакции решения Думы города Иркутска от 5 июля 2016 года N006-20-230375/6 земельный участок с кадастровым номером N расположен в функциональной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (Р-2)". В соответствии с оспариваемым решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года земельный участок с кадастровым номером N находится в территориальной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (РЗ-502)". Таким образом, оспариваемое решение Думы города Иркутска принято в полном соответствии с положениями генерального плана города Иркутска и установленными в его составе функциональными зонами, что соответствует требованиям градостроительного законодательства. Кроме того, пояснили, что оспариваемым нормативным правовым актом права административного истца не нарушены. На момент принятия оспариваемых правил землепользования и застройки, а также на момент принятия решения Думы города Иркутска от 5 июля 2016 года N006-20-230375/6 "О внесении изменений в решение Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года N004-20-390583/7 "Об утверждении генерального плана г. Иркутска" на земельном участке с кадастровым номером N отсутствовали какие-либо объекты капитального строительства. Приобретенный истцом индивидуальный жилой дом был снесен в мае 2016 года, доказательства сноса жилого дома по причине аварийного состояния, непригодности для проживания, не представлено. На момент приобретения административным истцом земельного участка действовали правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, утвержденные решением Думы города Иркутска от 23 ноября 2012 года N 005-20-400654/2, согласно которым земельный участок с кадастровым номером N по "... " в г.Иркутске располагался в территориальной зоне "Зоны размещения объектов делового, общественного и коммерческого назначения (ОДЗ-201)" в планировочном микрорайоне N. Градостроительными регламентами данной территориальной зоны не предусматривалась возможность размещения на данном земельном участке индивидуальных жилых домов. У Гусейнова Ф.Г.о отсутствовали правовые основания для планирования возведения индивидуального жилого дома на земельном участке уже на момент приобретения данного земельного участка. В силу ч.8 ст. 36 ГрК РФ и ч.4 ст. 85 ЗК РФ при несоответствии существующего вида разрешенного использования земельного участка или объекта капитального строительства градостроительному регламенту, утвержденному в составе правил землепользования и застройки, сохраняется возможность продолжения прежнего использования земельного участка, за исключением строительства и реконструкции объектов капитального строительства, которые могут осуществляться только в соответствии с градостроительным регламентом. Кроме того, земельный участок не выделялся из государственной или муниципальной собственности для целей строительства в порядке, предусмотренном ЗК РФ. Земельный участок был предоставлен физическому лицу в порядке ст. 36 ЗК РФ, как обладающему исключительным правом на приобретение данного земельного участка. Указали, что предусмотренная федеральным законодательством возможность ограничения права собственника земельного участка осуществлять его использование в целях соблюдения требований градостроительного регламента, не означает, что спорный земельный участок ограничен в обороте или относится к землям общего пользования. Исходя из положений части 3 статьи 9, пункта 9 статьи 1, части 1 статьи 36 ГрК РФ, частей 2, 3 статьи 85 ЗК РФ территориальные зоны и устанавливаемые градостроительные регламенты не могут противоречить документам территориального планирования. Поскольку земельный участок находится в частной собственности, то он не изъят из оборота и не ограничен в обороте. Территории общего пользования (существующие и планируемые) обозначаются красными линиями, которые утверждаются и разрабатываются в составе иного нормативного акта - проекта планировки территории, а не в составе правил землепользования и застройки. В соответствии с проектом планировки территории, земельный участок с кадастровым номером N не располагается в границах красных линий. Полагают, что административным истцом не представлено доказательств невозможности выбора одного из предусмотренных статьей 57 правил землепользования и застройки основного вида разрешенного использования земельного участка. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к рекреационным территориальным зонам. Согласно части 1 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Доводы истца о невозможности установления в границах населенных пунктов зон рекреационного назначения несостоятельны. Считают, что оснований для удовлетворения административных исковых требований не имеется.

Представители заинтересованных лиц Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Иркутской области в судебное заседание не явились, направив письменный отзыв по заявленным требованиям, в котором изложили историю образования земельного участка, просили рассмотреть дело в отсутствие представителей.

В соответствии с положениями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Иркутский областной суд рассматривает административное дело в отсутствие представителей Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области, ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Иркутской области, главы администрации г.Иркутска, извещенных о времени и месте судебного заседания, не представивших доказательств уважительности причин отсутствия и не просивших об отложении разбирательства дела.

Выслушав пояснения представителя административного истца, поддержавшего административные исковые требования, пояснения представителей административного ответчика Думы города Иркутска и заинтересованного лица администрации города Иркутска Котляр Ю.А, Васильевой М.И, оценив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Румянцевой А.А, полагавшей необходимым отказать в удовлетворении административных исковых требований, Иркутский областной суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) (далее - Закон N131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, утверждаемым нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с положениями статей 34 и 35 Закона N 131-ФЗ и пункта 1.2 части 1 статьи 28 Устава города Иркутска представительным органом города Иркутска является Дума города Иркутска.

В соответствии с п.п. 28, 29 ч.3 ст. 31 Устава города Иркутска по представлению мэра города Иркутска Дума города Иркутска утверждает генеральный план города Иркутска и в пределах компетенции, установленной законодательством иную градостроительную документацию; утверждает правила землепользования и застройки города.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Собственник земельного участка с кадастровым номером N Гусейнов Ф.Г.о. является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, а также лицом, в отношении которого применен оспариваемый нормативный правовой акт.

Оспариваемые правила землепользования и застройки города Иркутска являются нормативным правовым актом в силу положений статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку в Правилах землепользования и застройки содержатся правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительного зонирования территории муниципального образования.

В соответствии с положениями частей 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Проверяя соблюдение процедуры подготовки и принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд установилследующее.

Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск утверждены решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N006-20-260430/6 в редакциях решений Думы города Иркутска от 30 марта 2017 года N006-20-320502/7, от 29 сентября 2017 года N006-20-380564/7.

В отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, изменения в правила землепользования и застройки решениями Думы от 30 марта 2017 года N006-20-320502/7, от 29 сентября 2017 года N006-20-380564/7 не вносились.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (части 5,6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ). Обязательными приложениями к правилам землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Распоряжение комитета по градостроительной политике администрации города Иркутска от 25 июля 2016 года N 944-02-110/6 "О подготовке проектов правил землепользования и застройки частей территории города Иркутска" опубликовано в газете "Иркутск официальный" от 26 июля 2016 года N35 (622). Принято распоряжение на основании акта о делегировании полномочий главы администрации города Иркутска заместителю мэра - председателю комитета по градостроительной политике администрации города Иркутска Г. И.С. (распоряжение администрации города Иркутска N "О делегировании полномочий").

Постановлением мэра города Иркутска от 15 августа 2005 года N031-06-1401/5 с изменениями и дополнениями "О комиссии по подготовке правил землепользования и застройки" (вместе с Положением о комиссии по подготовке правил землепользования и застройки) была создана соответствующая комиссия и утвержден её состав.

Процедура организации и проведения публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки частей территории города Иркутска проведена в соответствии с Положением о публичных слушаниях в области градостроительной деятельности в городе Иркутске, утвержденным решением Думы г.Иркутска от 31 августа 2005 года N004-20-160180/5.

Постановлением администрации города Иркутска от 22 августа 2016 года N031-06-780/6 были назначены публичные слушания по проектам правил землепользования и застройки частей территории города Иркутска, которое опубликовано в официальном печатном издании "Иркутск официальный" 23 августа 2016 года N39 (666, правка от 30 августа 2016 года N40 (667), а также на сайте администрации в сети "Интернет" с размещением материалов разработанных проектов.

Сроки проведения публичных слушаний с 23 августа 2016 года по 20 сентября 2016 года. Публичные слушания по обсуждению проектов правил землепользования и застройки проведены на 10 площадках территории муниципального образования город Иркутск. Согласно плану работы по подготовке и проведению публичных слушаний по проектам, публичные слушания прошли по адресам: "... " - "... "; "... ". - "... "; "... " - "... "; "... " - "... "; "... ". - "... "; "... " - "... "; "... " - "... "; "... " - "... "; "... " - "... "; "... " - "... ".

Заключение по результатам публичных слушаний по проектам опубликовано в газете "Иркутск официальный" от 20 сентября 2016 года N44 (671) и на сайте администрации в сети "Интернет".

На основании постановления администрации города Иркутска от 17 октября 2016 года N031-06-948/6 "О проекте решения Думы города Иркутска "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" проект решения был внесен в Думу города Иркутска для принятия решения.

Заседание Думы проведено и решение принято Думой города Иркутска в соответствии с порядком, установленным Регламентом Думы города Иркутска, утвержденным решением Думы города Иркутска от 4 июня 2004 года N 003-20-440543/4.

В силу части 1 статьи 28 Регламента Думы города Иркутска заседание Думы является правомочным, если на нем присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

В соответствии с абзацем 1 части 1 статьи 43 Регламента Думы города Иркутска решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города (нормативные правовые акты Думы), принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы.

Из содержания протокола заседания Думы города Иркутска от 27 октября 2016 года усматривается, что оспариваемый нормативный правовой акт принят при наличии кворума и большинством голосов.

В соответствии с абзацем 1 части 5 статьи 32 Устава города Иркутска нормативные правовые акты, принятые городской Думой, направляются мэру города для подписания и опубликования (обнародования) в течение 10 дней.

В силу абзаца 2 части 7 статьи 32 Устава города Иркутска нормативные правовые акты городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием решения городской Думы признается первая публикация его полного текста в газетах "Иркутск", "Иркутск официальный" либо в "Ведомостях органов местного самоуправления города Иркутска" (абзац 5 части 7 статьи 32 Устава города Иркутска, статья 76 Регламента Думы города Иркутска).

Пунктом 5 Порядка официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов города Иркутска, утвержденного распоряжением администрации города Иркутска от 11 марта 2013 года N031-10-160/13, публикация правовых актов в газетах "Иркутск", "Иркутск официальный" осуществляется не позднее 30 дней со дня их подписания (регистрации), если иное не установлено законодательством, муниципальными правовыми актами города Иркутска.

Оспариваемое решение Думы города Иркутска было опубликовано в газете "Иркутск официальный" от 15 ноября 2016 года N54 (681).

Таким образом, судом установлено, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, форма, вид и порядок его опубликования административным ответчиком соблюдены.

Полномочия Думы города Иркутска на принятие решения, форма и процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта Думы не оспаривается административным истцом.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (статья 18 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон (зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение) и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Судом установлено, что на основании договора купли-продажи от "... " Гусейнов Ф.Г.о является собственником земельного участка из земель населенных пунктов, кадастровый номер N, местоположение: "... " и являлся собственником жилого дома, расположенного на земельном участке, общей площадью "... " кв.м, кадастровый номер N. Сведения о праве собственности Гусейнова Ф.Г.о на указанный земельный участок внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним "... ", о чем сделана запись регистрации N. В договоре купли-продажи вид разрешенного использования земельного участка был указан: "земли под домами индивидуальной жилой застройки". По пояснениям представителя административного истца жилой дом, приобретенный административным истцом по указанному договору, снесен Гусейновым Ф.Г.о в 2016 году.

Установлено, что решением Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года N004-20-390583/7 утвержден генеральный план города Иркутска (первоначальная редакция). Согласно схеме границ функциональных зон земельный участок с кадастровым номером N по улице "... " в городе Иркутске располагался в функциональной зоне "Зоны застройки многоэтажными домами (Ж-3)".

На момент заключения Гусейновым Ф.Г.о договора купли-продажи земельного участка (... ) действовал генеральный план города Иркутска, утвержденный решением Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года N004-20-390583/7 в редакции решения Думы города Иркутска от 6 июля 2012 года N005-20-360589/12, в соответствии с которым земельный участок, принадлежащий административному истцу, располагался в функциональной зоне "Зоны делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1)". В соответствии с правилами землепользования и застройки части территории города Иркутска, утвержденными решением Думы города Иркутска от 23 ноября 2012 года N005-20-400654/2, земельный участок с кадастровым номером N располагался в территориальной зоне "Зона размещения объектов делового, общественного и коммерческого назначения (ОДЗ-201)" в планировочном микрорайоне N. Градостроительными регламентами для территориальной зоны "Зона размещения объектов делового, общественного и коммерческого назначения (ОДЗ-201)" планировочного микрорайона N размещение индивидуальных жилых домов предусмотрено не было.

По сведениям ФГБУ "ФКП Росреестра" по Иркутской области, "... " на основании заявления о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости от "... ", декларации от "... ", копии приказа начальника департамента обеспечения градостроительной деятельности Комитета по градостроительной политике администрации города Иркутска от "... " N "Об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в "... "" было принято решение о внесении изменений в сведения об объекте недвижимости, а именно, существующий вид разрешенного использования земельного участка "земли под домами индивидуальной жилой застройки" был изменен на вид разрешенного использования "объекты административно-делового назначения".

В соответствии с генеральным планом города Иркутска, утвержденным решением Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года N004-20-390583/7 в действующей редакции решения Думы города Иркутска от 5 июля 2016 года N006-20-230375/6, согласно схеме границ функциональных зон с отображением параметров их планируемого развития генерального плана земельный участок с кадастровым номером N расположен в функциональной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (Р-2)".

В связи с изменениями, внесенными в генеральный план решением Думы города Иркутска от 5 июля 2016 года N006-20-230375/6 был подготовлен проект правил землепользования и застройки города Иркутска, учитывающий изменения территориального планирования города Иркутска, а затем оспариваемым нормативным правовым актом утверждены правила землепользования и застройки, которые включают в себя карту градостроительного зонирования.

Согласно карте градостроительного зонирования указанный земельный участок отображен в территориальной зоне РЗ-502 (зона парков, скверов, бульваров), а согласно статье 57 правил землепользования и застройки эта территориальная зона отнесена к зоне рекреационного назначения, что согласуется с приведенными выше нормами градостроительного законодательства.

Территориальное планирование, к документам которого относится генеральный план, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 ГрК РФ).

Установление территориальных зон правилами землепользования и застройки конкретизирует положения генерального плана как документа территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны, что усматривается из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Согласно карте функциональных зон, являющейся приложением к генеральному плану города Иркутска в редакции решения Думы города Иркутска от 5 июля 2016 года N006-20-230375/6, земельный участок, местонахождение: "... " с кадастровым номером N расположен в функциональной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (Р-2)", в соответствии с правилами землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск, утвержденными решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6, в территориальной зоне "Зоны парков, скверов, бульваров (РЗ-502)".

Суд приходит к выводу, что установление правилами землепользования и застройки города Иркутска в отношении спорного земельного участка территориальной зоны "Зоны парков, скверов, бульваров (РЗ-502)" соответствует функциональной зоне "парков, скверов, бульваров (Р-2)" генерального плана города Иркутска.

Таким образом, при принятии правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск, утвержденных решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 нормы градостроительного законодательства не нарушены.

Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ).

Суд полагает, что при принятии оспариваемого решения Думы указанные принципы нарушены не были, поскольку в оспариваемом документе территориального зонирования утверждены границы территориальных зон, соответствующих функциональным зонам документа территориального планирования, который может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, так как определяет перспективное развитие территории, при этом утверждение границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Установленная генеральным планом функциональная зона Р-2 является частью стратегии развития города Иркутска, проектное зонирование направлено на оптимизацию использования городской территории, на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности населения, ограничения негативного воздействия в результате хозяйственной деятельности на окружающую среду. Генеральным планом города Иркутска, утвержденным решением Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года N004-20-390583/7 в редакции решения Думы города Иркутска от 5 июля 2016 года N006-20-230375/6, предусмотрена реконструкция ул. "... " до категории магистральной улицы районного значения, для ул. "... " также установлена категория магистральной улицы районного значения. Указанная зона установлена генеральным планом в районе пересечения улиц "... " и "... " с целью формирования разрыва от магистральных улиц до общеобразовательной школы (МОУ Гимназия N) и общественного объекта ( "... " районный суд). На спорном земельном участке отсутствуют объекты капитального строительства, на прилегающей территории имеются зеленые насаждения, генеральным планом предусмотрено в отношении данной территории сохранение существующего уровня озеленения и его благоустройство.

Изменение территориальной зоны "Зона размещения объектов делового, общественного и коммерческого назначения (ОДЗ-201)" на рекреационную, а также отнесение к ней участка, принадлежащего административному истцу, на котором отсутствуют объекты капитального строительства, положениям ГрК РФ не противоречит, поскольку правила землепользования и застройки в оспариваемой части не содержат положений, ограничивающих права административного истца, как правообладателя спорного земельного участка.

Доводы представителя административного истца о том, что территория на которой расположен спорный земельный участок отнесена к территории общего пользования, в связи с чем административный истец фактически не имеет возможности реализовать право пользования, владения и распоряжения земельным участком, не нашли своего подтверждения в судебном заседании.

Административным ответчиком представлен акт осмотра спорного земельного участка N от "... ", не оспоренный административным истцом, в соответствии с которым земельный участок по адресу: "... " с кадастровым номером N используется под автостоянку, на земельном участке расположен торговый павильон с вывеской "... " и павильон, используемый под пункт охраны автостоянки, участок огорожен, въезд на участок ограничен шлагбаумом.

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ). Градостроительные регламенты в соответствии с требованиями пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, устанавливаются для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (пункт 2 статьи 85 ЗК РФ). Исходя из положений части 3 статьи 9, пункта 9 статьи 1, части 1 статьи 36 ГрК РФ, частей 2, 3 статьи 85 ЗК РФ территориальные зоны и устанавливаемые градостроительные регламенты не могут противоречить документам территориального планирования.

На момент приобретения административным истцом земельного участка действовали правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, утвержденные решением Думы города Иркутска от 23 ноября 2012 года N005-20-400654/2, согласно которым спорный земельный участок располагался в территориальной зоне размещения объектов делового, общественного и коммерческого назначения, градостроительными регламентами данной территориальной зоны не предусматривалась возможность размещения на данном земельном участке индивидуальных жилых домов.

В соответствии с частью 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). При этом, к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые, принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Границы земель общего пользования обозначаются красными линиями.

Исходя из содержания части 1 статьи 42 ГрК РФ установление границ территорий общего пользования осуществляется при подготовке проектов планировки территории. Красные линии включаются в основную часть проекта планировки территории - иного нормативного правового акта (подпункт "а" части 3 статьи 42 ГрК РФ).

Судом факт включения спорного земельного участка в границы земель общего пользования не установлен, участок не располагается в границах красных линий, что подтверждается представленными административным ответчиком документами. На основании сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, в соответствии с проектом планировки Иркутска "... ", утвержденным постановлением администрации города Иркутска от 18 января 2012 года N031-06-10/12, спорный земельный участок не расположен в границах красных линий. Это подтверждено в судебном заседании выкопировкой из проекта планировки Иркутска "... ", утвержденного постановлением администрации города Иркутска от 18 января 2012 года N031-06-10/12 в отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, чертеж красных линий; выкопировкой из генерального плана города Иркутска, утвержденного решением Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года N004-20-390583/7 в редакции решения Думы города Иркутска от 5 июля 2016 года N006-20-230375/6, в отношении территории, соответствующей планировочному элементу N в правилах землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск, картой границ населенных пунктов, входящих в состав городского округа; картой функциональных зон городского округа с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения; схемой расположения земельного участка с кадастровым номером N в соответствии с правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года; схемой расположения земельного участка с кадастровым номером N в соответствии с генеральным планом, утвержденным решением Думы города Иркутска от 28 июня 2007 года в редакции решения Думы города Иркутска от 5 июля 2016 года; градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в "... " с приложением, утвержденным приказом Комитета по градостроительной политике администрации города Иркутска от 20 июля 2016 года N955-08-1212/16.

Подлежат отклонению доводы административного истца о том, что нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, поскольку территориальная зона "парков, скверов и бульваров" установлена без учета существующего землепользования, не соответствует виду разрешенного использования земельного участка, ограничивает права Гусейнова Ф.Г.о как собственника земельного участка.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ) предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального образования, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Кроме того, должна учитываться возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.

Вместе с тем безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, чей вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту, названной нормой не предусмотрено. Согласование частных и публичных интересов обеспечивается возможностью эксплуатации таких земельных участков или расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

При таких обстоятельствах, суд не усматривает нарушений прав и законных интересов истца, оспариваемый нормативный правовой акт соответствует федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем, в удовлетворении административных исковых требований Гусейнова Ф.Г.о о признании не действующим решения Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "... ", к территориальной зоне "Зона парков, скверов, бульваров (РЗ-502)", следует отказать.

При этом суд учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительных гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных исковых требований Гусейнова Ф.Г.о к Думе города Иркутска о признании недействующим в части решения Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260430/6 "Об утверждении правил землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск" (с последующими изменениями) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "... ", к территориальной зоне "Зона парков, скверов, бульваров (РЗ-502)" отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья Е.Г. Кравченко

Мотивированное решение изготовлено 29 января 2018 года.