Апелляционное определение СК по административным делам Алтайского краевого суда от 24 января 2018 г. по делу N 33а-592/2018

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Котликовой О.П,

судей Гончаровой Ю.В, Ковалюк Л.Ю,

при секретаре Ждановой М.С,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Государственной инспекции Алтайского края на решение Центрального районного суда города Барнаула от 8 ноября 2017 года по делу по административному иску прокурора Центрального района г.Барнаула в интересах неопределенного круга лиц к Государственной инспекции Алтайского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ковалюк Л.Ю, судебная коллегия

установила:

прокурор Центрального района г.Барнаула обратился в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц, просил признать незаконным бездействие Государственной инспекции Алтайского края по нерассмотрению материалов проверки по факту реконструкции объекта капитального строительства, расположенного по адресу: "адрес", - без разрешения на реконструкцию; обязать Государственную инспекцию Алтайского края рассмотреть материалы проверки в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В обоснование требований указано, что ДД.ММ.ГГ в прокуратуру Центрального района г.Барнаула из Администрации Центрального района города Барнаула поступила информация по факту реконструкции вышеуказанного объекта капитального строительства без разрешения на реконструкцию. В ходе проверки факт реконструкции нашел свое подтверждение. ДД.ММ.ГГ информация и материалы проверки для решения вопроса о возбуждении административного производства по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ направлены в Государственную инспекцию Алтайского края. ДД.ММ.ГГ материалы проверки Государственной инспекции Алтайского края возвращены в прокуратуру района. Основанием возвращения материалов послужило то обстоятельство, что, по мнению Государственной инспекции Алтайского края, у нее отсутствуют полномочия по возбуждению дела об административном правонарушении. Однако, исходя из норм КоАП РФ, должностные лица Государственной инспекции Алтайского края вправе осуществлять производство по делам об административных правонарушениях указанной категории.

Решением Центрального районного суда города Барнаула от ДД.ММ.ГГ с учетом определения об исправлении описки от ДД.ММ.ГГ административный иск удовлетворен в части. Признано незаконным бездействие Государственной инспекции Алтайского края по нерассмотрению материалов проверки от ДД.ММ.ГГ администрации "адрес" по факту нарушения градостроительного законодательства при реконструкции объекта капитального строительства по адресу: "адрес", в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В остальной части административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Государственная инспекция Алтайского края просит отменить решение, прекратить производство по делу, в обоснование указывает, что в соответствии со ст.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст.28.4 КоАП РФ прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также полномочиями по возбуждению при осуществлении указанного надзора дел о любых административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена КоАП РФ. Прокурором обязанность по возбуждению дела об административном надзоре не исполнена. Обращение передано для рассмотрения и принятия соответствующих мер в Государственную инспекцию Алтайского края. Обращение Администрации Центрального района города Барнаула, поступившее из прокуратуры, в рамках компетенции Госинспекции рассмотрено, ДД.ММ.ГГ дан ответ о невозможности возбуждения дела об административном правонарушении в связи с неподнадзорностью Госинспекции объектов капитального строительства, поскольку проектная документация на строительство, реконструкцию объектов индивидуального жилищного строительства с количеством этажей не более чем три не подлежит экспертизе (ст.49 ГрК РФ). Подведомственность дел об административных правонарушениях органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна определяться в соответствии с функциями и задачами, возложенными на эти органы, учитывая положения ч.5 ст.1.3 КоАП РФ.

Рассматривая дело, суд первой инстанции не привлек в качестве заинтересованного лица собственника земельного участка, хотя судебным актом затронуты его права, поскольку по сути заявлено требование о возложении на Госинспекцию обязанности о привлечении собственника участка к административной ответственности по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ.

По существу административный иск предъявлен в интересах определенного круга лиц - смежных землепользователей и Администрации Центрального района города Барнаула, в связи с чем на основании п.3 ч.1 ст.196 КАС РФ суд должен был оставить административное исковое заявление без рассмотрения.

Производство по делу подлежало прекращению, поскольку прокурором не представлено доказательств нарушения чьих-либо прав, свобод и законных интересов. Более того, Госинспекцией к материалам дела приобщено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, что свидетельствует о том, что "бездействие" Госинспекции перестало затрагивать права и свободы лиц, в интересах которых предъявлен административный иск.

В возражениях прокурор просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, указывая на необоснованность доводов жалобы.

Рассмотрев дело в соответствии со ст.308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме, выслушав пояснения представителя Государственной инспекции Алтайского края Калугиной И.В, поддержавшей жалобу, пояснения прокурора Беспаловой М.И, полагавшей жалобу необоснованной, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения.

Удовлетворяя иск прокурора в части, суд пришел к выводу о том, что разрешение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, относится к подведомственности Государственной инспекции Алтайского края, в связи с чем возвращение материала без принятия процессуального решения в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях противоречит закону, нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Выводы суда являются верными, основанными на нормах закона и установленных по делу обстоятельствах.

Как следует из обстоятельств дела и установлено судом, ДД.ММ.ГГ в прокуратуру Центрального района г.Барнаула из Администрации Центрального района города Барнаула поступило обращение, содержащее данные о нарушении требований градостроительного законодательства. Указано, что в ходе проверки выявлен факт самовольной реконструкции капитального объекта на земельном участке по адресу: "адрес". Разрешение на реконструкцию индивидуального жилого дома администрацией района не оформлялось.

ДД.ММ.ГГ прокурором материал проверки направлен в Государственную инспекцию Алтайского края для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.9.5 КоАП РФ.

ДД.ММ.ГГ Государственная инспекция Алтайского края возвратила материал в прокуратуру, указав, что полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, возложены на федеральные органы госстройнадзора, региональные органы госстройнадзора, прокуратуру. Разграничение полномочий определяется на основании компетенции соответствующих органов. В компетенцию Госинспекции не входит осуществление госстройнадзора при реконструкции вышеуказанного объекта.

В силу п.2 ч.1 ст.54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) государственный строительный надзор осуществляется при реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.49 ГрК РФ экспертиза не проводится в отношении проектной документации следующих объектов капитального строительства: отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства).

В соответствии с ч.2 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Исходя из положений указанной статьи, реконструкция индивидуальных жилых домов, в том числе, с количеством этажей не более чем три, осуществляется на основании разрешения на строительство.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за осуществление строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

В соответствии с п.3 ч.1 ст.1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с ч.ч.4, 5 ст.1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти.

В соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч.3 ст.1.3.1 КоАП РФ в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.

Полномочия, о которых указано в ч.3 ст.1.3.1 КоАП РФ, Российской Федерацией органам местного самоуправления Алтайского края не делегированы, соответствующий закон Алтайского края отсутствует.

Таким образом, в данном случае вопрос подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, разрешается с учетом положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из ст.1.6 КоАП РФ, привлечение к административной ответственности осуществляется на основаниях и в порядке, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с ч.1 ст.28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

В соответствии с ч.1 ст.23.56 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный строительный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, статьей 9.5.1 (в части административных правонарушений, совершенных лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию объектов капитального строительства), частью 3 статьи 9.16, статьей 14.44 настоящего Кодекса.

В соответствии с п.5 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54, государственный строительный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора, Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора (далее - органы государственного строительного надзора).

Согласно Положению о государственной инспекции Алтайского края, утвержденному указом губернатора Алтайского края от 25.07.2014 N 107, Государственная инспекция Алтайского края является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим: государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также контроль за деятельностью жилищно-строительных кооперативов, связанной со строительством многоквартирных домов; региональный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства (п.1.1).

В соответствии с п.2.7 Положения Госинспекция осуществляет производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях реализация полномочия по составлению протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, не поставлена в зависимость от того обстоятельства, подлежит ли проектная документация на объект строительства экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, Государственная инспекция Алтайского края является органом, в компетенцию должностных лиц которого входит рассмотрение материалов, сообщений, заявлений и решение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, при этом должно быть принято соответствующее процессуальное решение - составлен протокол об административном правонарушении, либо вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, что предусмотрено ч.ч.2, 3, 5 ст.28.1 КоАП РФ. Доводы апелляционной жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права.

Не могут быть приняты доводы жалобы о необходимости прекращения производства по делу в связи с тем, что не установлены обстоятельства подачи административного иска прокурором в интересах неопределенного круга лиц, а также в связи с вынесением должностным лицом Госинспекции 03.11.2017 определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и отсутствием нарушения прав, свобод и законных интересов.

Так, административное исковое заявление подано прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, что предусмотрено ст.39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку бездействием Госинспекции нарушаются права неопределенного круга граждан на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности, в том числе безопасности проживания в непосредственной близости граждан соседних домовладений. Принимая во внимание, что административный иск подан в интересах неопределенного круга лиц, у суда не имелось оснований для привлечения к участию в деле лиц, осуществивших строительство объектов.

Вынесение после обращения прокурора с административным иском в суд определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении исходя из положений ст.225 КАС РФ не является основанием для прекращения производства по делу. В данном случае с учетом установленных по делу обстоятельств суд правомерно не возложил на административного ответчика обязанность рассмотреть обращение прокуратуры в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку в ходе рассмотрения административного дела допущенное нарушение устранено и необходимость принятия административным ответчиком соответствующего решения отпала.

Довод жалобы об отсутствии события административного правонарушения не свидетельствует о незаконности решения, поскольку направлен на оценку обращения администрации с точки зрения наличия либо отсутствия поводов для возбуждения дела об административном правонарушении. Между тем, оценка данным обстоятельствам должна быть дана Госинспекцией в рамках исполнения решения суда при новом рассмотрении указанного обращения. В связи с изложенным доводы жалоб в данной части оценке не подлежат.

Кроме того, суд первой инстанции верно указал, что в силу ч.2 ст.26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура в своей деятельности не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поэтому прокуратура района вправе была передать материалы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.9.5 КоАП РФ в Госинспекцию, к полномочиям которой и относится возбуждение дела о таком правонарушении.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Барнаула от 8 ноября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственной инспекции Алтайского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи