Решение Приморского краевого суда от 5 ноября 2008 г. N 3-124/07 О признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ст. 2 Закона Приморского края от 6 июня г. N 258-КЗ "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" (в редакции Законов Приморского края от 10 мая 2006 г. N 359-КЗ и от 5 марта 2007 г. N 47-КЗ) (извлечение)

Решение Приморского краевого суда от 5 ноября 2008 г. N 3-124/07
(Извлечение)

Приморский краевой суд в составе: председательствующего судьи Мишаниной И.Н., с участием прокурора Древель И.В., представителя Законодательного Собрания Приморского края Ефименко Е.А.,

при секретаре Лыновой И.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению и.о. прокурора Приморского края о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ст. 2 Закона Приморского края от 6 июня г. N 258-КЗ "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" (в редакции Законов Приморского края от 10 мая 2006 г. N 359-КЗ и от 5 марта 2007 г. N 47-КЗ),

установил:

И.о. прокурора Приморского края обратился в суд с данным заявлением. В обоснование иска он указал, что в соответствии со ст. 2 Закона Приморского края размер выплат опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), составляет 4000 руб. Данная норма закона противоречит действующему федеральному законодательству. Дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, в силу статьи 4 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" обеспечиваются и охраняются государством.

Данным законом установлено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, в период пребывания в соответствующем государственном или муниципальном учреждении, в семье опекуна, попечителя, приемных родителей находятся на полном государственном обеспечении. Им предоставляются бесплатное питание, бесплатный комплект одежды и обуви, бесплатное общежитие и бесплатное медицинское обслуживание или возмещение их полной стоимости.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 5 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке Детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в Федеральных образовательных учреждениях) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 ст. 150 Семейного кодекса РФ на содержание ребенка опекуну (попечителю) ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленном законами субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 944 "О порядке предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей" предусмотрено предоставление субсидий на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей субъектам Российской Федерации, принявшим в установленном порядке законы иные нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства, в соответствии с которыми размер выплат на содержание 1 ребенка в семье опекунов (попечителей) или приемной семье составляет не менее 4000 рублей в месяц, а размер оплаты труда приемных родителей - не менее 2500 рублей в месяц. Согласно утвержденной Постановлением Правительства РФ от 29 декабря N 944 Методике распределения субсидий из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей (Методика), размер субсидии определяется в пределах объема средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, из расчета ежемесячной выплаты семье опекунов (попечителей) или приемной семье на содержание 1 ребенка в размере до 4000 руб. ежемесячной выплаты на оплату труда приемных родителей в размере до 2500 рублей до применения к этим выплатам районного коэффициента.

При определении размера субсидий учитываются районные коэффициенты к заработной плате, установленные решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также начисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В соответствии с Распределением средств федерального бюджета, предоставляемых в 2008 г. в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 944, размер субсидий Приморскому краю из федерального бюджета составляет 185414,1 тысяч руб.

Согласно закону Приморского края от 25 декабря 2007 г. N 179-КЗ "О бюджете Приморского края на 2008 г." (в редакции Законов Приморского края от 6 Февраля 2008 г. N 189-КЗ, от 29 мая 2008 г. N 262-КЗ, от 26 июня 2008 г. N 272-КЗ, от 9 сентября 2008 г. N 299-КЗ) расходы на ежемесячные денежные выплаты на детей, находящихся под опекой (попечительством) в семьях граждан составляют 334368 тыс. руб., из них 163422,1 тыс. руб. - за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом. Вместе с тем, краевым законодателем, при определении статьей 2 Закона Приморского края от 6 июня 2005 г. N 258-КЗ размера ежемесячной выплаты в семье опекунов (попечителей) на содержание ребенка (4000 руб.) не были приняты во внимание положения Методики, согласно которой субсидия субъекту Российской Федерации исчисляется и предоставляется с учетом установленного в субъекте районного коэффициента. В свою очередь, субъект Российской Федерации, получая из федерального бюджета субсидию в сумме, предусматривающей начисление на указанную выплату районного коэффициента, фактически занизил размер ежемесячной денежной выплаты на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством).

Отсутствие в статье 2 Закона Приморского края "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" указания на необходимость начисления на установленную у сумме 4000 рублей выплату районного коэффициента лишает находящихся под опекой детей-сирот и детей, оставшихся попечения родителей, получать пособие в размере, предусмотренном федеральным законодательством.

Участвующий в деле прокурор Древель И.В. в судебном заседании поддержала заявление по указанным основаниям.

Представитель Законодательного Собрания Приморского края по доверенности Ефименко Е.А. не согласилась с заявлением, пояснив, что в силу подпункта 2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

На основании пункта 3 статьи 148 Семейного кодекса Российской Федерации дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства, которые выплачиваются ежемесячно в порядке и размере, которые установлены законами субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном частью 1 статьи 13 Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Ранее полномочия субъекта Российской Федерации по установлению порядка и размеров выплаты соответствующих денежных средств усматривались пунктом 5 статьи 150 Семейного кодекса Российской Федерации, утратившей силу с 1 сентября 2008 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". В целях реализации полномочий, предоставленных действующим Федеральным законодательством, Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края, статьей 2 которого установлено, что выплаты ежемесячных денежных средств на содержание (питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) в семьях граждан, осуществляются в размерах:

На содержание дошкольников (от 0 до 6 лет) - 4000 руб.;

На содержание школьников (от 7 до 18 лет) - 4000 руб.

Целью Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 994 "О порядке предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей" в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. N 665 является, помимо прочего, правовая регламентация порядка предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей).

При этом в качестве условий предоставления субъекту Российской Федерации соответствующих субсидий пунктом 1 Постановления указаны необходимость принятия данным субъектом Российской Федерации в установленном порядке законов или иных нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства по осуществлению ежемесячных выплат на содержание детей в семьях опекунов (попечителей), а также требование о том, что размер выплаты на содержание одного ребенка в семье опекунов (попечителей) составляет не менее 4000 руб. в месяц.

В силу пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной субъектов Российской Федерации".

Таким образом, Законом Приморского края обеспечены все необходимые условия для получения Приморским краем субсидий из федерального бюджета на содержание детей в семьях опекунов (попечителей).

Методика распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, утвержденная Постановлением Правительства РФ используется только для расчета размера передаваемых субсидий и не может рассматриваться как эталон при определении размера ежемесячной выплаты при реализации субъектом своих полномочий, предусмотренных пунктом 3 статьи 148 Семейного кодекса Российской Федерации.

Более того, в силу пункта 3 Методики размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) определяется по формуле, одним из показателей которой является базовый (минимальный) размер средств, выплачиваемых на содержание одного ребенка, находящегося под опекой (попечительством). В настоящее время такой размер определен статьей 2 Закона Приморского края.

Методика также учитывает величину, характеризующую прогнозное число детей, передаваемых в течение 2008 (2009, 2010) года под опеку (попечительство). Фактическое количество детей, находящихся под опекой (попечительством) на территории субъекта Российской Федерации, для определения указанной субсидии во внимание не принимается.

Таким образом, субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются только на возмещение расходов, связанных с выплатой денежных средств на ежемесячное содержание детей, принятых под опеку в течение 2008 (2009, 2010) года.

Указанная Методика не может рассматриваться как основание для применения районного коэффициента к ежемесячной выплате на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством).

Также считает, что установление требования о начислении районного коэффициента на ежемесячную выплату денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, будет свидетельствовать о вмешательстве субъекта Российской Федерации в осуществление федеральных полномочий, поскольку порядок исчисления объема средств, которые предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации определен Постановлением Правительства.

Она полагает, что отсутствие в Законе Приморского края положений о районном коэффициенте не лишает детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) в семьях граждан, возможности получать соответствующие выплаты в пределах средств, предусмотренных действующим законодательством.

Администрацией Приморского края дано отрицательное заключение на проект Закона Приморского края "О внесении изменений в Закон Приморского края "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", представленного прокурором Приморского края в качестве законодательной инициативы, т.к. применение к ежемесячным выплатам на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), районных коэффициентов, повлечет дополнительные расходы из краевого бюджета.

Выслушав объяснения прокурора, представителя Законодательного Собрания Приморского края, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" определены общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В статье 1 данного Закона указано, что полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - это предоставление им за время пребывания в семье опекуна, попечителя, приемных родителей бесплатного питания, бесплатного комплекта одежды и обуви, бесплатного общежития и бесплатного медицинского обслуживания или возмещение их полной стоимости и другие.

При этом статьей 5 названного Закона определено, что расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Наряду с этим право опекуна на получение ежемесячно денежных средств на содержание ребенка было предусмотрено абзацем 2 пункта 5 статьи 150 Семейного кодекса Российской Федерации. Выплата указанных денежных средств была предусмотрена в порядке и размере, установленных законами субъектов Российской Федерации.

С 1 сентября 2008 г. статья 150 СК РФ утратила силу, однако указанная норма закреплена в пункте 3 ст. 148 СК РФ, введенном Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях). Названные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении порядка назначения и выплаты, а также размера ежемесячных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Между тем, принятый в пределах полномочий Закон Приморского края от 6 июня 2005 г. N 258-КЗ (в редакции Законов Приморского края от 10 мая 2006 г. N 359-K3, от 5 марта 2007 г. N 47-КЗ) "О порядке и размерах выплаты ежемесячных средств опекунам Попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", не должен противоречить федеральному законодательству.

Статьей 10 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 (в редакции закона от 29 декабря 2004 г.) "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" предусмотрен районный коэффициент для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, к пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, который устанавливается Правительством Российской Федерации.

На всей территории Приморского края районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений легкой и пищевой промышленности, просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, науки, культуры и других отраслей народного хозяйства введены с 1 января 1968 года Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. N 1032.

Анализ вышеназванных правовых нормативных актов позволяет сделать вывод, что выплата ежемесячных денежных средств на содержание (питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством) в семьях граждан, по своей правовой природе является компенсационной выплатой, на которую должен применяться районный коэффициент.

В судебном заседании представитель Законодательного Собрания Приморского края подтвердил, что в установленный статьей 2 Закона Приморского края от 6 июня 2005 г. N 258-КЗ (с последующими изменениями) размер выплаты ежемесячных денежных средств районный коэффициент не включен.

В тоже время Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 944 "О порядке предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей" утверждены Правила предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, а также Методика распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей.

Методика распределения субсидий предусматривает применение к ежемесячным выплатам районных коэффициентов к заработной плате установленных решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями (п. 2).

Размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей определяется по формуле, одной из составляющих которой являются районный коэффициент в субъекте Российской Федерации (п. 3).

Таким образом, из федерального бюджета предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях с учетом установленного в субъекте Российской Федерации районного коэффициента.

Нельзя согласиться с мнением представителя Законодательного Собрания Приморского края, что районный коэффициент применяется только при предоставлении из федерального бюджета субсидий на содержание детей, которые будут переданы под опеку (попечительство) в течение 2008 (2009, 2010) года, в то время как ежемесячные денежные средства из бюджета Приморского выделяются и на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ранее переданных под опеку и попечительство, в связи с чем установление районного коэффициента к ежемесячным денежным выплатам повлечет значительное увеличение расхода бюджета края на эти цели.

Данная позиция опровергается Правилами предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 1-944.

Пунктом 1 Правил предусмотрено, что они определяют порядок предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление ежемесячных выплат на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, в том числе переданных на воспитание в семьи граждан до 1 января 2008 г.

В судебном заседании установлено, что высшим органом исполнительной власти Приморского края в соответствии с п. 6 Правил выбран вариант получения субсидии в порядке компенсации произведенных кассовых расходов.

Согласно Распределению средств федерального бюджета, предоставленных в 2008 г. в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 944, размер субсидий на 2008 г. Приморскому краю составил 185 414,1 тыс. руб.

Согласно Закону Приморского края от 25 декабря 2007 г. N 179-КЗ "О бюджете Приморского края на 2008 г." (с последующими изменениями) расходы на ежемесячные денежные выплаты на детей, находящихся под опекой (попечительством) в семьях граждан составляют 334 368 тыс. руб., в том числе 163422, 1 тыс. руб. - за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом.

Данное обстоятельство подтверждает мнение прокурора Приморского края, что субъект Российской Федерации, получая из федерального бюджета субсидию в сумме, предусматривающей начисление на указанную выплату районного коэффициента, фактически занизил размер ежемесячной денежной выплаты на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством). Суд приходит к мнению, что статья 2 Закона Приморского края от 6 июня 105 г. N 258-КЗ "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" (в редакции Законов Приморского края от 10 мая 2006 г. N 9-КЗ, от 5 марта 2007 г. N 47-КЗ) в той части, в которой ею не предусмотрено начисление на ежемесячную денежную выплату опекунам (попечителям) на держание детей, находящихся под опекой (попечительством), районного коэффициента, противоречит федеральному законодательству. Заявление прокурора Приморского края обоснованно и подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Приморского края удовлетворить.

Признать статью 2 Закона Приморского края от 6 июня 2005 г. N 258-КЗ "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" (в редакции Законов Приморского края от 10 мая 2006 г. N 359-КЗ и от 5 марта 2007 г. N 47-КЗ) противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления решения в законную силу в той части, в которой ею не предусмотрено начисление на ежемесячную денежную выплату опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством) районного коэффициента с момента вступления решения в законную силу.

Законодательному Собранию Приморского края опубликовать в издании "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края" сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.

На решение может быть подана кассационная жалоба или принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней путем подачи жалобы или представления в Приморский краевой суд.