Решение Приморского краевого суда от 17 февраля 2009 г. N 3-7/2009 О признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 2 Закона Приморского края от 10 мая 2006 г. N 358-КЗ "Об оплате труда приемных родителей и мерах социальной поддержки, предоставляемых приемным семьям в Приморском крае" той части, в которой ею не предусмотрено начисление на ежемесячную денежную выплату приемным родителям на содержание детей, проживающих в приемных семьях, районного коэффициента (извлечение)

Решение Приморского краевого суда
от 17 февраля 2009 г. N 3-7/2009
(Извлечение)

Приморский краевой суд в составе: председательствующего судьи Нужденко Т.П. с участием прокурора Терновой Н.В.. при секретаре Лыновой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Приморского края о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 2 Закона Приморского края от 10.05.2006 N 358-КЗ "Об оплате труда приемных родителей и мерах социальной поддержки, предоставляемых приемным семьям в Приморском крае" (в редакции Законов Приморского края от 05.03.2007 N 48-КЗ, от 23.10.2007 N 142-КЗ),

установил:

Прокурор Приморского края обратился в суд с названным заявлением, ссылаясь на то, что статья 2 Закона Приморского края от 10.05.2006 N 358-КЗ "Об оплате труда приемных родителей и мерах социальной поддержки, предоставляемых приемным семьям в Приморском крае" (в редакции Законов Приморского края от 05.03.2007 N 48-КЗ, от 23.10.2007 N 142-КЗ), которой установлено, что размер выплат приемным семьям на содержание приемного ребенка составляет 4 000 руб. в месяц, противоречит федеральному законодательству.

Прокурор полагает, что данная норма краевого Закона как не предусматривающая начисление районного коэффициента на выплату денежных средств на содержание приемного ребенка в приемных семьях противоречит положениям Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", статьей 10 которого предусмотрен районный коэффициент для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Выплата средств приемным родителям имеет своей целью возмещение расходов на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поэтому является компенсационной, а, следовательно, подпадает под действие Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1.

Кроме того, оспариваемая норма Закона края противоречит положениям утвержденной постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 944 Методики распределения субсидий из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей (Методика), согласно которой размер субсидии определяется в пределах объема средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, из расчета ежемесячной выплаты семье опекунов (попечителей) или приемной семье на содержание одного ребенка в размере до 4000 руб. и ежемесячной выплаты на оплату труда приемных родителей в размере до 2500 руб. до применения к этим выплатам районного коэффициента. При определении размера субсидий учитываются районные коэффициенты к заработной плате, установленные решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также начисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В соответствии с Распределением средств федерального бюджета, предоставляемых в 2008 г. в виде субсидий бюджетам субъектов РФ на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 944, размер субсидии Приморскому краю из федерального бюджета составил 185414,1 тыс. руб.

Согласно Закону Приморского края от 25.12.2007 N 179-КЗ "О бюджете Приморского края на 2008 год" (с последующими редакциями) расходы на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также оплата труда приемного родителя составляли 444990,40 тыс. руб., из них немногим меньше половины (185414,1 тыс. руб.) - за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом.

Аналогичный порядок оказания финансовой помощи субъекту РФ из федерального бюджета предусмотрен и в 2009 году.

Таким образом, краевым законодателем при определении статьей 2 Закона Приморского края от 10.05.2006 N 358-КЗ размера ежемесячной выплаты приемной семье на содержание ребенка (4000 руб.) не были приняты во внимание положения действующего законодательства, предусматривающего как начисление на выплату районного коэффициента, так и предоставление субсидии из федерального бюджета с учетом районного коэффициента. Субъект РФ занизил размер ежемесячной денежной выплаты на содержание ребенка, проживающего в приемной семье.

Отсутствие в статье 2 оспариваемого Закона края указания на необходимость начисления на установленную в сумме 4000 руб. выплату районного коэффициента лишает проживающих в приемных семьях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, получать пособие в размере, предусмотренном федеральным законодательством.

Участвующий в деле прокурор Терновая Н.В. поддержала заявление по тем же основаниям.

Представитель Законодательного Собрания Приморского края Ефименко Е.А. с заявлением прокурора не согласилась, просила в его удовлетворении отказать, пояснив суду, что в силу подпункта 2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

На основании пункта 2 статьи 153.1 Семейного кодекса РФ размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, определяются договором о приемной семье в соответствии с законами субъекта РФ. Ранее полномочия субъекта РФ по установлению порядка и размеров выплаты денежных средств на содержание в приемной семье предусматривались пунктом 1 статьи 155 Семейного кодекса РФ, утратившей силу с 01.09.2008 в связи со вступлением в силу Федерального закона от 24.04.2008 N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

В целях реализации полномочий, предоставленных действующим федеральным законодательством, Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края, статьей 2 которого установлено, что на содержание каждого приемного ребенка приемной семье выплачиваются: денежные средства в размере 4000 руб. в месяц, на организацию отдыха -материальная помощь в размере 2200 руб. в год.

Таким образом, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ самостоятельны в определении размера денежных средств на содержание ребенка в приемной семье. Иные органы государственной власти не наделены таким правами.

Целью постановления Правительства РФ от 29.12.2007 N 944 (в редакции от 12.09.2008 N 665) является, помимо прочего, правовая регламентация порядка предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на содержание детей в приемных семьях.

При этом в качестве условия предоставления субъекту РФ соответствующий субсидий пунктом 1 постановления указана необходимость принятия данным субъектом РФ в установленном порядке законов или иных нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства по осуществлению ежемесячных выплат на содержание детей в приемных семьях, а также требование о том, что размер выплаты на содержание одного ребенка в приемной семье составляет не менее 4000 руб. в месяц.

В силу пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Таким образом, Законом Приморского края обеспечены все необходимые условия для получения Приморским краем субсидий из федерального бюджета на содержание детей в приемных семьях.

Предусмотренный пунктом 2 Методики распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, утвержденной указанным постановлением Правительства РФ, размер субсидий из федерального бюджета на указанные цели определяется в пределах объема средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, из расчета ежемесячной выплаты приемной семье на содержание одного ребенка в размере 4000 руб. до применения к этим выплатам районного коэффициента.

Вместе с тем, указанный порядок в связи с назначением Методики используется именно для расчета размера передаваемых субсидий и не может рассматриваться как эталон при определении размера ежемесячной выплаты при реализации субъектом своих полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 153.1 Семейного кодекса РФ.

Более того, в силу пункта 3 Методики размер субсидии определяется по формуле, одним из показателей которой является базовый (минимальный) размер средств, выплачиваемых на содержание одного ребенка, находящегося в приемной семье. В настоящее время такой размер определен статьей 2 оспариваемого Закона.

Кроме того, в соответствии с пунктом 3 Методики при определении субсидий учитывается величина, характеризующая прогнозное число детей, переданных в течение 2008 (2009, 2010) года на воспитание в приемную семью в субъекте РФ. Фактическое количество детей, находящихся на воспитании в приемных семьях на территории субъекта РФ, для определения размера указанной субсидии во внимание не принимается.

Полагает, что Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 не распространяет свое действие на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в приемных семьях. В качестве самостоятельной категории субъектов в данном законе они не выделены.

Под упоминаемые Законом РФ от 19.02.1993 N 4520-1 виды компенсаций выплаты на содержание указанной категории детей не подпадают. Правовая природа такой выплаты не позволяет рассматривать ее как компенсационную выплату. Предусмотренное статьей 1 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, представляет собой особую форму обязательств, принимаемых государством. Компенсация же предполагает полное или частичное возмещение понесенных расходов, в связи с чем ежемесячная выплата на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не может рассматриваться как выплата компенсационного характера.

Считает, что отсутствие в Законе Приморского края положений о районном коэффициенте не лишает детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в приемных семьях, возможности получать соответствующие выплаты в пределах средств, предусмотренных действующим законодательством. Полагает, что Законом Приморского края обеспечены все условия для получения указанными категориями граждан средств в объеме, выделяемом на указанные цели из федерального бюджета.

Представители департамента образования и науки Приморского края Седова Т.Ю. и Доний В.Л. с заявлением прокурора не согласились по тем же, что и представитель Законодательного Собрания Приморского края мотивам.

Выслушав прокурора, представителя Законодательного Собрания Приморского края, представителей департамента образования и науки Приморского края, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу, что заявление прокурора подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72, части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и последние вправе принимать законы и иные нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам.

Статьей 1 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предусмотрено, что полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - это предоставление им за время пребывания в семье опекуна, попечителя, приемных родителей бесплатного питания, бесплатного комплекта одежды и обуви, бесплатного общежития и бесплатного медицинского обслуживания или возмещение их полной стоимости. Статьей 5 этого же Закона определено, что расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите таких детей являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 155 Семейного кодекса РФ в действовавшей до 1 сентября 2008 г. редакции предусматривалось, что на содержание каждого ребенка приемной семье ежемесячно выплачиваются денежные средства в порядке и размере, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения о праве приемных родителей на получение ежемесячных денежных средств на содержание ребенка закреплены пунктом 2 статьи 153.1 Семейного кодекса РФ, введенной в действие с 1 сентября 2008 г. Федеральным законом от 24.04.2008 N 49-ФЗ.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе, решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях).

Названные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В силу данных норм закона субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении порядка выплаты и размера денежных средств на содержание детей в приемных семьях.

Вместе с тем, это не исключает обязанность субъекта Российской Федерации соблюдать положения федерального законодательства при издании нормативных правовых актов, регулирующих указанные вопросы.

При издании оспариваемой нормы Законодательным Собранием Приморского края допущено нарушение Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 (в редакции от 29.12.2004) "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

Статьей 10 названного Закона РФ предусмотрен районный коэффициент для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, который устанавливается Правительством Российской Федерации.

На территории Приморского края районные коэффициенты введены с 01.01.1968 постановлением Совета Министров СССР от 10.11.1967 N 1032.

По смыслу статьи 1 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ назначение выплаты ежемесячных денежных средств приемным родителям -это возмещение, т.е. компенсация полной стоимости бесплатного питания, приобретения одежды, обуви, мягкого инвентаря переданным им на воспитание детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, гарантированные государством.

Таким образом, указанная выплата является компенсационной, а потому на нее распространяется действие статьи 10 Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1, следовательно, к ней должен применяться районный коэффициент.

Однако, как не оспаривалось представителем Законодательного Собрания Приморского края, а также представителями департамента образования и науки Приморского края, предусмотренная оспариваемой статьей 2 Закона Приморского края от 10.05.2006 N 358-КЗ (с последующими изменениями) выплата приемным семьям на содержание приемного ребенка в сумме 4000 руб. в месяц установлена без учета районного коэффициента.

Кроме того, Приморский край является получателем субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей.

Так, согласно Закону Приморского края от 25.12.2007 N 179-КЗ с последующими изменениями "О краевом бюджете на 2008 год" расходы краевого бюджета на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также оплату труда приемного родителя составили 454990,40 тыс. руб. (приложение N 8), из них за счет субсидий из федерального бюджета на указанные цели - 185414,10 тыс. руб., что составляет 40,75 % от общей суммы расходов бюджета края на указанные цели.

Приложением N 8 к Закону Приморского края от 17.12.2008 N 354-КЗ "О краевом бюджете на 2009 год" аналогичные расходы определены в размере 472241,00 тыс. руб. Согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 N 55 Распределению субсидий, предоставляемых в 2009 году из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, размер субсидии Приморскому краю составляет 201096,6 тыс. руб., что составляет 42,58 % от общей суммы расходов бюджета края на указанные цели.

При этом утвержденная постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 944 Методика распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, как в первоначальной редакции, так и в действующей редакции постановления от 27.01.2009 N 55 предусматривает, что размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей определяется по формуле, составляющей которой является районный коэффициент в субъекте РФ, применяемый к базовому (минимальному) (т.е. в силу п. 1 указанного постановления Правительства РФ - не менее 4000 руб.) размеру выплат, предусматриваемых на содержание 1 ребенка, находящегося под (попечительством) или в приемной семье.

Необходимость применения при определении размера субсидий районных коэффициентов следует и из содержания абзаца 1 пункта 2 названной Методики, согласно которому размер субсидий из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей, определяется в пределах объема средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, из расчета ежемесячной выплаты семье опекунов (попечителей) или приемной семье на содержание 1 ребенка в размере до 4000 рублей и ежемесячной выплаты на оплату труда приемных родителей в размере до 2500 рублей до применения к этим выплатам районного коэффициента.

Довод представителя Законодательного Собрания Приморского края о том, что в соответствии с пунктом 3 Методики при определении размера субсидии учитывается величина, характеризующая прогнозное число детей, переданных в течение 2008 (2009, 2010) года на воспитание в приемную семью в субъекте РФ, а не фактическое количество детей, находящихся на воспитании в приемных семьях на территории субъекта РФ, не может быть принят во внимание в связи со следующим.

В силу пункта 1 Правил предоставления в 2008-2010 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей настоящие Правила определяют порядок предоставления субсидий на содержание детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, в том числе переданных на воспитание в семьи граждан до 1 января 2008 года.

Кроме того, Методика в редакции постановления Правительства РФ от 27.01.2009 N 55 прямо включает в состав формулы для определения субсидий количество детей, находящихся на воспитании в приемных семьях в субъекте РФ, на содержание которых предусматриваются выплаты, указанные в пункте 1 настоящей Методики, по состоянию на 31 декабря очередного финансового года, а не прогнозное число детей, переданных на воспитание за год.

Как следует из представленных суду департаментом образования и науки расчета объемов бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения и информации по социальным выплатам, на "базисный" период 2008 года (с учетом плана) в Приморском крае ежемесячное пособие на содержание детей в приемных семьях исчислялось на 497 детей, ежемесячное пособие на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), - на 6938 детей. В судебном заседании представителем департамента Доний В.Л. озвучены иные цифры: в отношении количества детей, фактически находившихся в этот период в приемных семьях, - это 684 ребенка, под опекой (попечительством), - 6650 детей. Согласно представленному им же сообщению администрации Приморского края от 29.04.2008 в адрес руководителя Федерального агентства по образованию РФ прогнозируемым числом детей, которые будут переданы в 2008 году в приемные семьи являлось 300 человек, под опеку (попечительство) - 1200 человек.

Между тем, доля субсидий из федерального бюджета на содержание ребенка в семье опекуна (попечителя) и приемной семье, а также на оплату труда приемного родителя в общих расходах краевого бюджета на данные цели явно превышает соотношение прогнозного числа детей, предполагавшихся передаче в 2008 году под опеку (попечительство) и в приемные семьи, с фактическим количеством указанной категории детей в 2008 году.

При таких обстоятельствах суд находит убедительными доводы прокурора о том, что Приморский край как субъект Российской Федерации, получая из федерального бюджета субсидии на выплату содержания детей в приемных семьях с применением районного коэффициента к базовой сумме в 4000 руб. и производя выплату на содержание одного ребенка, находящего в приемной семье, в размере 4000 руб. без учета районного коэффициента, фактически занижает размер ежемесячной денежной выплаты.

Суд полагает, что статья 2 Закона Приморского края от 10.05.2006 N 358-КЗ "Об оплате труда приемных родителей и мерах социальной поддержки, предоставляемых приемным семьям в Приморском крае" (в редакции Законов Приморского края от 05.03.2007 N 48-КЗ, от 23.10.2007 N 142-КЗ) в той части, в которой она не предусматривает начисление районного коэффициента на ежемесячную денежную выплату приемным родителям на содержание детей, проживающих в приемных семьях, противоречит федеральному законодательству.

Заявление прокурора Приморского края как обоснованное подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 197, 198, 252, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Приморского края удовлетворить.

Статью 2 Закона Приморского края от 10.05.2006 N 358-КЗ "Об оплате труда приемных родителей и мерах социальной поддержки, предоставляемых приемным семьям в Приморском крае" (в редакции Законов Приморского края от 05.03.2007 N 48-КЗ, от 23.10.2007 N 142-КЗ) признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления решения в законную силу в той части, в которой ею не предусмотрено начисление на ежемесячную денежную выплату приемным родителям на содержание детей, проживающих в приемных семьях, районного коэффициента.

Обязать Законодательное Собрание Приморского края опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу в издании "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Приморский краевой суд в течение 10 дней с момента принятия решения судом в окончательной форме.