Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 05 февраля 2018 г. по делу N 33-2616/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:

председательствующего Кривцовой О.Ю.

судей Александровой Н.А,

Хакимова А.Р.

при секретаре Шугаиповой Э.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по исковому заявлению Хазиевой З. С. к Администрации городского округа город Уфа, Управлению земельных и имущественных отношений Администрации ГО г. Уфа об обязании заключении договора купли-продажи земельного участка, по апелляционной жалобе Управления земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан на решение Калининского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 25 октября 2017 г.

Заслушав доклад судьи Хакимова А.Р, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Хазиева З.С. обратилась в суд с иском к Администрации городского округа город Уфа, Управлению земельных и имущественных отношений Администрации ГО г. Уфа об обязании заключении договора купли-продажи земельного участка, мотивируя тем, что ей предоставлен в долгосрочную аренду земельный участок кадастровым номером N... на основании Соглашения о переуступке права аренды к договору N N... от 30.07.2013 г. аренды земельного участка от 07.07.2014 г. На Земельном участке расположен дом общей площадью 353 кв.м, этажей 2, запись N... от 29.07.2016 г. по адресу: г. Уфа, Калининский район, в районе озера "Мельничное". Иные объекты на Земельном участке отсутствуют. Согласно Выписки из Единого государственного реестра недвижимости участок имеет следующие характеристики: Общая площадь: 1500 +/- 14 кв.м, Кадастровая стоимость: 645 210 руб. Адрес: адрес. Категория земель: Земли населенных пунктов. Вид разрешенного использования: Размещение дачных домов и садовых домов. Дата присвоения кадастрового номера: 14.05.2012 г. Ограничения прав и обременение объекта недвижимости: Аренда. Сведения о наличии решения об изъятии объекта недвижимости для государственных и муниципальных нужд: отсутствуют. Сведения об осуществлении государственной регистрации прав без необходимого в силу закона согласия третьего лица, органа: отсутствуют. 21.06.2017 года истец обратилась в Управлении земельных и имущественных отношений Администрации ГО г.Уфа с заявлением о выкупе земельного участка без проведения торгов. 18.07.2017 г. Управление земельных имущественных отношений Администрации ГО г. Уфа в письме N Х-8220 отказало в выкупе участка по причине нахождения его во 2 поясе санитарной охраны водных объектов, с отказом не согласна. В связи с чем просит обязать Администрацию городского округа город Уфа Республики Башкортостан в лице Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан подготовить и направить Хазиевой З. С. проект договора купли-продажи земельного участка кадастровым номером N.., расположенного по адресу: адрес, общей площадью 1500 +/- 14 кв.м.

Решением Калининского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 25 октября 2017 г. постановлено:

Иск Хазиевой З. С. к Администрации городского округа город Уфа, Управлению земельных и имущественных отношений Администрации ГО г.Уфа об обязании заключении договора купли-продажи земельного участка удовлетворить,

Обязать Администрацию городского округа город Уфа Республики Башкортостан в лице Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан подготовить и направить Хазиевой З. С. проект договора купли-продажи земельного участка кадастровым номером N.., расположенного по адресу: адрес, общей площадью 1500 +/- 14 кв.м. с установлением размера платы за участок согласно действующего земельного законодательства.

В апелляционной жалобе Управления земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан ставится вопрос об отмене решения суда, указывая на то, что спорный земельный участок, с кадастровым номером N.., находится во втором поясе санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения г. Уфы, в связи с чем данный участок ограничен в обороте, что в соответствие с пп. 14 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, влечет невозможность передачи спорного земельного участка в собственность истца за плату.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, были извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке надлежащим образом.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Ходатайство представителя истца о приостановлении производства по делу судебной коллегией оставлено без удовлетворения ввиду отсутствия процессуальных оснований.

Судебная коллегия также отмечает, что разрешая спор, суд первой инстанции исходил из того, что требования Хазиевой З.С. ввиду наличия спора о материальном праве на приобретение земельного участка в собственность подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Такая позиция представляется ошибочной.

Как следует из материалов дела, оспариваемый Хазиевой З.С. отказ в предоставлении земельного участка в собственность по договору купли-продажи, выраженный в письме от 18 июля 2017 года, является актом органа местного самоуправления, реализовавшего возложенные на него публичные функции.

Право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений в том числе органа местного самоуправления, если лицо полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов, установлено частью 1 статьи 218 КАС РФ.

Согласно положениям пункта 2 части 2 статьи 1 поименованного кодекса суды в порядке административного судопроизводства рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснил в пункте 1, что к административным делам, рассматриваемым по правилам названного выше кодекса, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Отношения по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулированы главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с положениям которой предоставление таких земельных участков осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции (статья 39.2), в том числе на основании договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату (подпункт 2 пункта 1 статьи 39.1).

Следовательно, Хазиева З.С, обращаясь в Администрацию городского округа г. Уфа Республики Башкортостан с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка, на котором находятся принадлежащие ему на праве собственности строения, реализовал право, предоставленное федеральным законодателем, требования административного истца вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон. Уполномоченный орган, ответ которого оспаривается, исполнил предоставленные законом публично-властные полномочия в отношении административного истца.

Таким образом, исправляя допущенной судом первой инстанции ошибку в выборе вида судопроизводства, судебная коллегия определилаперейти к рассмотрению дела по правилам, установленным КАС РФ.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения в соответствии со статьей 308 КАС РФ в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В п.п. 1, 2, 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" разъяснено, что решение должно быть законным и обоснованным.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Однако вышеуказанным требованиям обжалуемое решение суда не соответствует.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных специальными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Из материалов дела следует, что истцу на праве собственности принадлежит здание, жилой дом, площадью 353 кв.м, с кадастровым номером N.., расположенные по адресу: адрес. Право собственности истца на указанный объект недвижимого имущества зарегистрировано в ЕГРП.

Дом и баня истца находятся на земельном участке площадью 1500 +/-14 кв.м, с кадастровым номером N.., по адресу: адрес, предоставленном Хазиевой З.С. на основании договора аренды земельного участка от 30.07.2013 года N M109-13, соглашения о переуступке права аренды земельного участка от 30.07.2013 года N N... от 07.07.2014 года. Земельный участок относится к категории: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения дачных домов и садовых домов.

21.06.2017 истец обратился к ответчику с заявлением о предоставлении спорного земельного участка в собственность.

Ответом Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан N N... от 18.07.2017, истцу отказано в предоставлении в собственность испрашиваемого земельного участка на том основании, что в соответствии с проектом "Санитарно-топографическое обследование зон санитарной охраны водопроводных сооружений и источников водоснабжения города Уфы", разработанным институтом "Коммунводоканалпроект" в 1994 году, утвержденным Распоряжением Кабинета Министров Республики Башкортостан N... -р от 24.07.1995 года, испрашиваемый земельный участок находится во втором поясе санитарной охраны водных объектов, в соответствии с пп. 14 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничен в обороте. В связи с чем, согласно п. 6 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, земельный участок не может быть предоставлен в собственность.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об удовлетворении исковых требований Хазиевой З.С.

Принимая указанное решение, суд исходил из того, что спорный земельный участок из оборота не изъят, ограниченным в обороте не является, какие-либо законные основания для отказа в передаче испрашиваемого земельного участка в собственность истцу отсутствуют. Следовательно, отказ ответчика в предоставлении истцу в собственность испрашиваемого земельного участка в порядке выкупа не основан на законе.

С данным выводом судебная коллегия согласить не может по следующим основаниям.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9 часть 2); граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности (статья 36 часть 1); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36 часть 3). Таким федеральным законом, регулирующим, в том числе условия и порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, является, в частности, Земельный кодекс Российской Федерации.

Как установлено статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации, земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду (п. 1); предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно, в случаях, предусмотренных данным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 2).

Подпункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.

Согласно подпункту 14 части 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно - бытового водоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте.

Согласно Основам водного законодательства Союза ССР и союзных республик государственное управление в области использования и охраны вод в РСФСР осуществляется Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами по регулированию использования и охране вод непосредственно или через бассейновые (территориальные) управления и иными государственными органами в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР.

В соответствии со статьями 91, 98 Водного кодекса РСФСР, утверждённого ВС РСФСР 30 июня 1972 г, в целях охраны вод, используемых для питьевого и бытового водоснабжения, лечебных, курортных и оздоровительных нужд населения, устанавливаются округа и зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР. Порядок установления и использования водоохранных зон (полос) определяется Советом Министров РСФСР, если иное не предусмотрено законодательством Союза ССР.

В целях усиления санитарной охраны водопроводов и источников водоснабжения Постановлением Центрального исполнительного комитета СССР N 96 и Совета Народных Комиссаров СССР N 834 от 17 мая 1937 г. "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения" было предусмотрено, что в каждом населённом пункте Союза ССР, в котором имеется или строится водопровод общего пользования или водопровод для технических целей, но используемый также для обслуживания населения, обязательно устанавливается зона санитарной охраны открытых и подземных источников водоснабжения, питающих данный водопровод (пункт 1); зона санитарной охраны источников водоснабжения делится на три пояса, в каждом из которых устанавливается особый режим (пункт 2); второй пояс охватывает территорию, непосредственно окружающую источники водоснабжения и их притоки (пункт 4); зона санитарной охраны источников водоснабжения и ее подразделение на пояса устанавливается в каждом населенном пункте решением соответствующего местного совета с утверждения: советов народных комиссаров союзных республик - для столиц союзных республик и для населенных пунктов, расположенных в важнейших курортных районах (Южный берег Крыма, Кавказские Минеральные Воды, Сочи - Мацестинский район и др.), а также для краевых и областных центров и всех городов с населением свыше 200 тысяч человек; советов народных комиссаров автономных республик, краевых и областных исполнительных комитетов - для прочих населенных пунктов (пункт 6).

Главным государственным санитарным врачом СССР 18 декабря 1982 г. N... утверждено "Положение о порядке проектирования и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения" (далее - Положение от 18 декабря 1982 г. N... ), которым определялся порядок проектирования и эксплуатации зон санитарной охраны источников централизованного водоснабжения и водопроводов, питающих воду хозяйственно-питьевого назначения для населения, персонала промышленных предприятий, а также для предприятий, требующих воду питьевого качества, и предназначено для организаций, проектирующих и эксплуатирующих водозаборы и водопроводы, а также для органов санитарно-эпидемиологической службы, осуществляющих государственный санитарный надзор.

Зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от их ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников, в том числе с искусственным пополнением, используемую для хозяйственно-питьевых нужд.

Основной целью зон санитарной охраны является охрана от загрязнения источников водоснабжения, а также водопроводных сооружений и окружающей территории.

Судебной коллегией установлено, что в 1994 году с целью обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия источников хозяйственно - питьевого водоснабжения г. Уфы и в соответствии с санитарными правилами и нормами Положения от 18 декабря 1982 г. N.., институтом "Коммунводоканалпроект" разработан проект "Санитарно-топографическое обследование зон санитарной охраны водопроводных сооружений и источников водоснабжения г. Уфы". Данным проектом определены границы зоны санитарной охраны первого, второго поясов источника водоснабжения г. Уфы. Вышеуказанный проект утверждён распоряжением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 июля 1995 г. за N... - р, опубликованным 30 июня 2017 г. в официальном интернет - портале правовой информации Правительства Республики Башкортостан.

22 августа 2008 г. на основании распоряжения Кабинета Министров Республики Башкортостан за N... - р от 24 июля 1995 г. Советом городского округа г. Уфа принято решение N... "О правилах землепользования и застройки городского округа город Уфа", на основании которого в государственный кадастр недвижимости ранее были внесены сведения о нахождении земельных участков во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов.

Новый проект зон санитарной охраны водных объектов г. Уфы Республики Башкортостан не разработан.

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что в настоящее время отсутствует решение уполномоченного органа об утверждении зон санитарной охраны. Распоряжение Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24 июля 1995 г. N... - р не утратило силу и подлежит применению к спорным правоотношениям.

Регулируя вопросы водопользования, Водный кодекс Российской Федерации предусматривает для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установление зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (часть 2 статьи 43).

Санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам установлены статьёй 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ), в соответствии с которой границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам (часть 5).

При этом Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ не содержит положений о признании утратившими силу ранее изданных актов, устанавливающих границы зон санитарной охраны, а лишь предусматривает иной порядок установления таких зон.

Санитарно - эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения, порядок определения границ поясов санитарной охраны установлены Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения СанПиН 2.1.4.1110-02".

Согласно пункту 1.4 СанПиН 2.1.41110-02 зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду, как из поверхностных, так и из подземных источников.

Основной целью создания и обеспечения режима в зоне санитарной охраны является санитарная охрана источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены, от загрязнения.

Согласно пункту 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 защитные санитарные зоны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима). Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

На основании Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, с 01 июня 2002 г. введены в действие Санитарные правила и нормативы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", утверждённые Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 г. (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02), которые определяют санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

Вместе с тем определение действия во времени и пространстве ранее принятых нормативных правовых актов по вопросам границ зон санитарной охраны названными актами не ограничено.

Из сообщения МУП "Уфаводоканал" от 05.07.2017 N 13-24/359 земельный участок с кадастровым номером N... в соответствии проектом "Санитарно-топографическое обследование зон санитарной охраны водопроводных сооружений и источников водоснабжения г. Уфы" расположен на территории второго пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения г.Уфы.

Судебная коллегия признает указанное письменное доказательство допустимым, содержащим сведения из оригинала документа, оцениваемое в совокупности с иными доказательствами по делу.

Последующее исключение указанных сведений из Единого государственного реестра недвижимости не свидетельствует о нахождении земельного участка за пределами второго пояса источника водоснабжения г. Уфы, поскольку проектом "Санитарно - топографическое обследование зоны санитарной охраны водопроводных сооружений и источников водоснабжения г. Уфы" подтверждено его местонахождение в границах зон, не допускающих приватизацию земельного участка вследствие особого режима использования.

Таким образом, оспариваемый отказ соответствует закону.

По смыслу положений ст. 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. Такой совокупности условий в настоящем деле не имеется.

При изложенных обстоятельствах выводы суда о возложении на административного ответчика обязанности подготовить и направить проект договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером N.., расположенного по адресу: адрес, являются ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права (п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ), что в силу п. 2 ст. 309 КАС РФ влечет отмену решения суда первой инстанции и принятие нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Калининского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 25 октября 2017 года отменить и принять новое решение.

В удовлетворении административных исковых требований Хазиевой З. С. к Администрации городского округа город Уфа, Управлению земельных и имущественных отношений Администрации ГО г.Уфа об обязании заключении договора купли-продажи земельного участка отказать.

Председательствующий

Судьи