Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 13 марта 2018 г. по делу N 33а-225/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе:

председательствующего Панасенко Г.В,

судей Кутлановой Л.М. и Васляева В.С,

при секретаре Кикеевой Э.М,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Абушиновой С.В, Мирошниченко В.Н. и Столяровой Р.М. к Главе Республики Калмыкия, Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия, Правительству Республики Калмыкия, Министерству социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия о признании бездействия незаконным, возложении обязанности принять нормативный правовой акт по апелляционной жалобе административных истцов Абушиновой С.В, Мирошниченко В.Н. и Столяровой Р.М. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 18 января 2018 года.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С. об обстоятельствах дела, объяснения административных истцов Абушиновой С.В, Мирошниченко В.Н. и Столяровой Р.М, поддержавших доводы жалобы, мнение представителей административных ответчиков Семеновой З.Н. и Хулхачиевой В.С. об оставлении обжалуемого решения без изменения, судебная коллегия

установила:

Абушинова С.В, Мирошниченко В.Н. и Столярова Р.М. обратились в суд с указанным административным иском, мотивируя тем, что являлись получателями пенсии за выслугу лет, назначенной им как лицам, замещавшим государственные должности, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия в соответствии с Законом Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-111-3 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" (далее-Закон N 335-III-3). 18 ноября 2016 года Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия во исполнение апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 года принят закон N 207-V-З, которым Закон N 335-III-3 признан утратившим силу.

Ссылаясь на положения п.4 ст.7 Федерального закона N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 446 -ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1. и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", позицию Конституционного Суда Российской Федерации полагают, что установление предусмотренных федеральными законами гарантий пенсионного обеспечения лицам, замещавшим государственные должности, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, является обязанностью субъекта Российской Федерации, которая ответчиками не исполняется. Отсутствие на момент подачи искового заявления нормативного правового регулирования пенсионного обеспечения лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, ставит их в неравное положение с лицами, замещавшими аналогичные должности в иных субъектах Российской Федерации.

В обоснование своей позиции, ссылаясь на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 года, из содержания которого следует, что Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-111-3 не устранен из системы действующего правового регулирования, а лишь признается недействующим в той мере, в какой он позволяет устанавливать ежемесячные доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, указывают на то, что право на получение пенсии за выслугу лет для указанных лиц должно быть сохранено.

В связи с этим, просили признать бездействие Главы Республики Калмыкия, Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, Правительства Республики Калмыкия, Министерства социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия, выразившееся в непринятии нормативного правового акта Республики Калмыкия, устанавливающего им пенсии за выслугу лет с 27 июля 2016 года пожизненно, либо предусматривающего механизм компенсации утраченных социальных гарантий, незаконным; обязать Главу Республики Калмыкия, Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия, Правительство Республики Калмыкия, Министерство социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия определить механизм компенсации утраченных ими социальных гарантий пенсионного обеспечения с момента прекращения выплаты им пенсии за выслугу лет до момента принятия нормативного правового акта, устанавливающего условия установления им пенсии за выслугу лет; принять нормативный правовой акт Республики Калмыкия, устанавливающий порядок и условия назначения и выплаты им пенсии за выслугу лет в соответствии с федеральным законодательством.

В судебном заседании административные истцы Абушинова С.В, Мирошниченко В.Н. и Столярова Р.М. исковые требования поддержали, просили их удовлетворить в полном объеме.

Представители административных ответчиков Семенова З.Н, Доржиев Э.Н, Хулхачиева В.С. высказали мнение об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, указав при этом, что установление дополнительных социальных гарантий отдельным категориям граждан является правом субъекта Российской Федерации.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 18 января 2018 года в удовлетворении исковых требований Абушиновой С.В, Мирошниченко В.Н. и Столяровой Р.М. отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы Абушинова С.В, Мирошниченко В.Н. и Столярова Р.М. просят решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований в полном объеме. Считают, что судом неправильно применены нормы материального права и не дана оценка нормам федерального законодательства, в соответствии с которыми установлено единство государственной системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения, что обеспечивается посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, социальных гарантий, ограничений, обязательств и запретов при прохождении государственной службы Российской Федерации.

Полагают, что в рамках действующего законодательства полномочия по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации возложено на субъекты Российской Федерации, в чьи обязанности входит решение вопроса о пенсионном обеспечении указанной категории граждан.

Выражают несогласие с выводом суда об отсутствии соответствующей обязанности субъекта Российской Федерации по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения, считают его противоречащим конституционному принципу равенства граждан, а также принципам правового социального государства. В связи с отсутствием закона, позволяющего осуществлять выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, они лишены гарантированного федеральным законодательством права на получение дополнительного пенсионного обеспечения.

Указывают, что судом не учтено, что положения Закона Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 18 ноября 2016 года N 207-V-З могут распространяться лишь на граждан, с которыми служебный контракт заключен после признания Закона N 335-III-3 недействующим.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителями Главы Республики Калмыкия и Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Согласно ч.1 ст.218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов дела следует, что Абушинова С.В, Мирошниченко В.Н. и Столярова Р.М. в соответствии с Законом Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-3 являлись получателями пенсии за выслугу лет, назначенной им как лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия.

Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 июля 2016 года, признан недействующим Закон Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-3 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" со дня вступления решения в законную силу.

18 ноября 2016 года Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия принят закон N 207-V-З, согласно которому Закон N 335-III-3 "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" признан утратившим силу.

Суд первой инстанции, разрешая дело и отказывая в удовлетворении административных исковых требований, исходил из того, что предоставление права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в связи с чем предоставление указанной гарантии данной категории граждан является правом субъекта Российской Федерации, а потому непринятие нормативного правового акта, устанавливающего назначение и выплату пенсии за выслугу лет, не противоречат требованиям федерального законодательства.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, судебная коллегия исходит из следующего.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (ч.1 ст.7) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч.1 ст.39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (ч.2 ст.39).

В соответствии с п."ж" и "н" ч.1 ст.72 Конституции РФ социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (п.2 ст.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Пунктом 11 ч.1 ст.52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.

Согласно п.4 ст.7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Пункт 5 ст.1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

Из приведенных законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, осуществляемого за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку специальный федеральный закон

о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, до настоящего времени не принят.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения правовой и социальной защищенности государственных гражданских служащих обязаны учитывать, что государственное пенсионное обеспечение должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли быть уверенными в действенности их государственной защиты.

Вопросы пенсионного обеспечения граждан, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, подлежат разрешению только при установлении надлежащего механизма такого правового регулирования; принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации, законодательно наделенным таким правом, соответствующего нормативного правового акта, который позволит устанавливать ежемесячные доплаты к государственной пенсии (трудовой пенсии, пенсии за выслугу лет и других) с учетом определенных условий, в том числе с учетом условий установления таких доплат лицам, замещавшим должности федеральной государственной гражданской службы, а также с учетом материальных ресурсов бюджета республики.

Административные истцы, обратившись в суд, просили признать незаконным бездействие административных ответчиков, которое выразилось в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего условия назначения и выплаты пенсии за выслугу лет, и возложить на административных ответчиков обязанность принять соответствующий нормативный правовой акт.

Однако до настоящего времени органами государственной власти Республики Калмыкия нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, не принят.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч.1 ст.1), единства системы государственной власти (ч.3 ст.5), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (ст.10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из ч.1 ст.77 Конституции Российской Федерации, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно. Исходя из этого правила недопустимо вмешательство в деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что приведет к нарушению общего баланса полномочий законодательных, исполнительных и судебных органов.

Таким образом, законодательные и исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют собственное правовое регулирование по обеспечению исполнения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Вопреки доводам жалобы, суд не вправе возложить обязанность на органы государственной власти Республики Калмыкия принять нормативный правовой акт, устанавливающий порядок назначения и выплаты такой пенсии, поскольку, в силу принципа разделения властей, вмешательство в хозяйственную и нормотворческую деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации не допускается.

Согласно подп.24 п.2 ст.26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В абзаце 4 ст.31 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено право органов государственной власти в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов.

Пунктом 2 ст.85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации, возникающие в результате принятия законов субъекта Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по данному вопросу должно осуществляться на основе Конституции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

По смыслу действующего законодательства решение вопросов пенсионного обеспечения определенной категории граждан - лиц, замещавших государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта, и по своей правовой природе является дополнительной мерой социальной поддержки.

С учетом изложенного не могут быть приняты во внимание доводы жалобы о том, что выводы суда противоречат конституционному принципу равенства граждан, а также принципам правового социального государства.

Что касается доводов административных истцов о том, что в ряде других субъектов Российской Федерации лицам, замещавшим государственной гражданской службы, выплачиваются пенсии за выслугу лет, правового значения по делу не имеют и не являются основанием признания решения суда первой инстанции незаконным.

Действительно, Указом Президента РФ от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" субъектам Российской Федерации рекомендовано установить ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности) за счет собственных средств (п.10).

Вместе с тем, положения данного Указа Президента РФ от 16 августа 1995 года N 854 в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации носят рекомендательный характер.

Иные доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые имели бы существенное значение для разрешения дела и влияли на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

При таких данных оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 18 января 2018 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Абушиновой С.В, Мирошниченко В.Н. и Столяровой Р.М. - без удовлетворения.

Председательствующий Г.В. Панасенко

Судьи Л.М. Кутланова

В.С. Васляев