Решение Ростовского областного суда от 15 февраля 2018 г. по делу N 11-246/2018

Судья Ростовского областного суда Кривенкова М.М., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по жалобе главного государственного инспектора Семикаракорского района по использованию и охране земель - и.о.начальника Семикаракорского района Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области Кореновской С.А. на решение судьи Семикаракорского районного суда Ростовской области от 15 января 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, в отношении " ... " Резникова С.Н.,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением главного государственного инспектора Семикаракорского района по использованию и охране земель - и.о.начальника Семикаракорского района Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области от 31 июля 2017 года N17.18-09-57/2017 "... " Резников С.Н. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Указанное постановление Резников С.Н. обжаловал в суд.

Решением судьи Семикаракорского районного суда Ростовской области от 15 января 2018 года постановление должностного лица административного органа от 31 июля 2017 года отменено, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, в отношении "... " Резникова С.Н. - прекращено ввиду малозначительности совершенного административного правонарушения.

В жалобе, поданной в Ростовский областной суд, главный государственный инспектор Семикаракорского района по использованию и охране земель - и.о.начальника Семикаракорского района Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области Кореновская С.А. ставит вопрос об отмене решения судьи районного суда от 15 января 2018 года, ссылаясь на отсутствие оснований для применения в рассматриваемом случае положений ст. 2.9 КоАП РФ.

Представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области Шапошникова Ю.А, действующая на основании доверенности от 24 ноября 2017 года, в судебное заседание явилась, доводы жалобы поддержала, просила ее удовлетворить.

"... " Резников С.Н. в судебное заседание явился, просил в удовлетворении жалобы административного органа отказать.

Изучив материалы дела, доводы жалобы, выслушав лиц, участвующих при рассмотрении дела, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

В соответствии с ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Как следует из материалов дела, главе Кузнецовского сельского поселения Резникову С.Н. вменяется то, что земельный участок, расположенный по адресу: Ростовская область, Семикаракорский район, х.Кузнецовка, ул.Ананченко, кадастровый номер "... ", относящийся к категории земель "Земли сельскохозяйственного назначения" и состоящий на государственном кадастровом учете с видом разрешенного использования "Для размещения кладбища", площадью 22301 кв.м, принадлежащий муниципальному образованию "Кузнецовское сельское поселение" на праве собственности, о чем в Едином государственном реестре сделана запись N61-61-41/003/2013-278 от 06 февраля 2013 года, используется не по целевому назначению в соответствии с установленной категорией земель, а именно - для размещения кладбища, которое было передано МУ "Администрация Кузнецовского сельского поселения" согласно акту о приеме-передаче здания (сооружения) от 19 апреля 2007 года N276.

При этом, административный орган в качестве правового обоснования сослался, в том числе и на положения статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

При указанных обстоятельствах, принимая во внимание, что Резников С.Н. исполняет обязанности главы Кузнецовского сельского поселения на основании распоряжения от 12 мая 2014 года N12 л/с, административный орган пришел к выводу о наличии в действиях главы Кузнецовского сельского поселения Резникова С.Н. состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Судья районного суда, рассматривая жалобу на постановление от 31 июля 2017 года, сделал вывод о его обоснованности, поскольку, по его мнению, достаточной совокупностью имеющихся в материалах дела доказательств подтверждается наличие в действиях "... " Резникова С.Н. состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, его вина во вмененном ему правонарушении.

Между тем, принимая во внимание, что совершенное Резниковым С.Н. правонарушение не содержало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, не повлекло за собой нарушения прав и законных интересов граждан и государства, учитывая, что Резников С.Н. вступил в должность главы поселения уже после постановки земельного участка на кадастровый учет и регистрации права собственности на него, однако предпринял ряд необходимых и действенных мер по изменению категории целевого назначения спорного земельного участка, судья районного суда посчитал возможным освободить Резникова С.Н. от административной ответственности, ссылаясь на малозначительность административного правонарушения.

Вывод суда о возможности применения в рассматриваемом случае статьи 2.9 КоАП РФ сделан с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", при установлении всех имеющих значение для рассмотрения настоящего дела обстоятельств.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Как следует из материалов дел и установлено судьей районного суда, земельный участок, площадью 22301 кв.м с кадастровым номером "... ", категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для размещения кладбища, расположенный по адресу: Ростовская область, Семикаракорский район, х.Кузнецовка, ул.Ананченко, принадлежит на праве собственности муниципальному образованию "Кузнецовское сельское поселение", о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 06 февраля 2013 года сделана запись о регистрации N61-61-41/003/2013-278.

На указанном земельном участке находится кладбище общей площадью 22301 кв.м, инвентарный номер 60:251:001:603021830:0001, литер N1, которое также принадлежит на праве собственности муниципальному образованию "Кузнецовское сельское поселение", о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 21 августа 2012 года сделана запись о регистрации N61-61-41/031/2012-204.

Таким образом, право собственности на кладбище зарегистрировано раньше, чем право собственности на земельный участок.

Указанное кладбище заложено в 1861 году и с тех пор данный земельный участок на протяжении более двух веков используется для размещения и содержания мест погребения. В соответствии с Генеральным планом Кузнецовского сельского поселения, утвержденным решением собрания депутатов Кузнецовского сельского поселения от 12 декабря 2011 года N47, в соответствии с Правилами землепользования и застройки Кузецовского сельского поселения, утвержденными решением собрания депутатов Кузнецовского сельского поселения от 06 июля 2012 года N177, указанный земельный участок отнесен к зоне специального назначения в черте населенного пункта х.Кузнецовка, и градостроительным регламентом определен вид его разрешенного использования для размещения кладбища.

Поскольку на землях сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 77 Земельного кодекса РФ, а также в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 года, не допускается размещение кладбищ, спорный земельный участок при таком виде разрешенного использования должен быть отнесен к категории земель - земли населенных пунктов.

Несмотря на это, 21 февраля 2011 года спорный земельный участок поставлен филиалом ФГБУ "ФКП Росреестра" по Ростовской области на кадастровый учет с установлением ему категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенного использования - для размещения кладбища, а впоследствии 06 февраля 2013 года регистрирующим органом зарегистрировано за муниципальным образованием "Кузнецовское сельское поселение" право собственности на указанный земельный участок.

В силу ч. 1 ст. 1.5 и ст. 2.4 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях" малозначительным административным правонарушением признается действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных отношений.

При этом необходимо иметь в виду, что с учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений, они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения. К ним, в частности, относятся административные правонарушения, предусмотренные статьями 12.8, 12.26 КоАП РФ.

Таким образом, малозначительность деяния является оценочным признаком, который устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела, однако должен соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Применение статьи 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административном правонарушении является правом суда.

Анализ представленных в материалы дела доказательств свидетельствует о том, что главой Кузнецовского сельского поселения Резниковым С.Н. предпринимались меры к приведению в соответствие категории целевого назначения данного земельного участка с видом его разрешенного использования.

Так, администрация Кузнецовского сельского поселения обращалась в администрацию Семикаракорского района с просьбой уточнить границы населенного пункта х.Кузнецовка и включить в его черту вышеуказанное кладбище, с целью изменения категории целевого назначения земельного участка, на котором расположено кладбище.

В то же время, поскольку сведения о границах данного населенного пункта не внесены в государственный кадастр недвижимости, необходимо провести работы по уточнению границ населенного пункта и границ всего сельского поселения в целом, для чего в 2016 году в проект муниципальной программы "Управление и распоряжение муниципальным имуществом" Кузнецовского сельского поселения были внесены изменения об увеличении средств на эти цели в размере 300 000 рублей, но денежные средства согласно принятому бюджету администрации Кузнецовского сельского поселения на указанные цели выделены не были, поскольку бюджет поселений дотационный.

Более того, принятие Резниковым С.Н. после вступления в должность главы Кузнецовского сельского поселения всех зависящих от него мер по приведению категории земельного участка в соответствие с видом его разрешенного использования подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами, оцененными судьей по правилам ст. 26.11 КоАП РФ, в частности, рядом писем в соответствующие инстанции, копий публикации в газете "Кузнецовский вестник" о разработке генерального плана Кузнецовского сельского поселения, копией решения собрания депутатов Кузнецовского сельского поселения от 14 октября 2016 года N1.1 "О назначении и проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки Кузнецовского сельского поселения" с приложениями к нему, копией протокола N1 от 17 декабря 2016 года публичных слушаний, которым ободрен проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки Кузнецовского сельского поселения в части параметров использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Указанные обстоятельства позволили судье районного суда сделать правильный вывод, что до начала проведения административным органом проверки соблюдения требований земельного законодательства в отношении администрации Кузнецовского сельского поселения "... " Резниковым С.Н. были предприняты меры для соблюдения требований земельного законодательства и переводе земельного участка с кадастровым номером "... " с размещенным на нем кладбищем в категорию земель земли населенных пунктов.

Кроме того, при оценке законности привлечения Резникова С.Н. к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в его Постановлении от 15 июля 1999 года N 11-П, о том, что санкции штрафного характера должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

С учетом указанных обстоятельств вывод судьи о наличии правовых оснований для прекращения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, в отношении "... " Резникова С.Н. является правомерным.

Доводы об отсутствии оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ являются необоснованными, решение судьи районного суда в части квалификации правонарушения, совершенного "... " Резниковым С.Н, как малозначительного, является мотивированным.

При этом, заявитель, указывая на ошибочность вывода судьи районного суда о малозначительности совершенного "... " Резниковым С.Н. правонарушения, ссылается лишь на общие нормы, регламентирующие порядок и основания применения положений о малозначительности, отмечает значимость общественных отношений, в сфере которых Резниковым С.Н. допущено рассматриваемое правонарушение, и существенность данного нарушения, при этом не называет конкретных негативных последствий, наступивших вследствие его совершения и не приводит надлежащих и достаточных доказательств.

Более того, данные утверждения заявителя, не могут свидетельствовать об ошибочности позиции судьи, поскольку категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершенного правонарушения.

Дополнительно следует отметить, что предусмотренный в статье 2.9 КоАП РФ правовой механизм, позволяющий с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий признать не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений правонарушение малозначительным, направлен на то, чтобы установленный размер административного штрафа не перестал быть средством предупреждения совершения новых правонарушений (часть 1 статьи 3.1 КоАП РФ) и не превратился в средство подавления деятельности субъекта.

В данном случае действиями административного органа по возбуждению и рассмотрению дела об административном правонарушении достигнута предупредительная цель административного производства. Административным органом не представлено в материалы дела достаточных доказательств, свидетельствующих о пренебрежительном отношении Резникова С.Н. к возложенным на него действующим законодательством обязанностям.

В этой связи применение в данном случае меры административного наказания в виде штрафа будет носить неоправданно карательный характер, не соответствующий тяжести правонарушения и степени вины лица, привлеченного к ответственности.

В пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" отмечено, что если малозначительность административного правонарушения будет установлена при рассмотрении жалобы на постановление по делу о таком правонарушении, то на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.

Положения статьи 2.9 КоАП РФ и приведенные выше разъяснения высшей судебной инстанции не предусматривают обязанности суда указывать в резолютивной части судебного акта на объявление устного замечания в том случае, когда малозначительность правонарушения установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении лица к административной ответственности.

В этой связи аргументы административного органа в данной части представляются несостоятельными.

Каких-либо существенных нарушений процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, которые не позволили бы всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, при производстве по делу об административном правонарушении в отношении "... " Резникова С.Н. допущено не было.

В связи с изложенным, оснований для отмены решения судьи Семикаракорского районного суда Ростовской области от 15 января 2018 года не имеется.

Руководствуясь ст.30.7-30.9 КоАП РФ, судья

РЕШИЛ:

Решение судьи Семикаракорского районного суда Ростовской области от 15 января 2018 года оставить без изменения, а жалобу главного государственного инспектора Семикаракорского района по использованию и охране земель - и.о.начальника Семикаракорского района Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области Кореновской С.А. - без удовлетворения.

Судья