Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 05 марта 2018 г. по делу N 3а-4/2018

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 июля 2018 г. N 74-АПГ18-2 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Матвеевой М.К.

при секретаре Яковлевой Н.А.

с участием прокурора Рязанской А.Д.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Мыреевой Н.К. о признании недействующим постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 4 декабря 2017 года N392 "О механизме реализации подпрограммы "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов" государственной программы Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем на 2012-2019 годы",

УСТАНОВИЛ:

Ю В.Ш. в интересах Мыреевой Н.К. обратился в суд с заявлением, в котором просил суд признать несоответствующим Жилищному кодексу Российской Федерации постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 4 декабря 2017 года N392 "О механизме реализации подпрограммы "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов" государственной программы Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем на 2012-2019 годы" (далее Постановление) и отменить его полностью.

Постановление опубликовано на сайте Министерства архитектуры и строительного комплекса Республики Саха (Якутия) (https://minstroy.sakha.gov.ru/npa/front/view/id/537) и в газете "Якутские ведомости" от 21 декабря 2017 года.

Требования мотивированы тем, что Постановление нарушает права Мыреевой Н.К. и права неопределенного круга лиц в части доступности жилья, поскольку в нарушение части 1 статьи 91.3 Жилищного кодекса РФ в качестве участников подпрограммы определены только семьи с детьми-инвалидами, или детьми, имеющими тяжелые заболевания, требующие длительного лечения в г.Якутске. Оспариваемым Постановлением определены критерии нуждаемости в предоставлении жилых помещений, что противоречит Федеральному закону от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 1999 года N184-ФЗ), поскольку субъекты Российской Федерации данным правом не наделены. Дополнительные меры оказания помощи детям-инвалидам в полномочия субъекта Российской Федерации не входят. Указывает, что в Жилищном кодексе Российской Федерации нет понятия договор аренды по льготной стоимости. Увеличение уставного капитала АО "Республиканское ипотечное агентство", являющегося уполномоченным лицом по реализации подпрограммы, за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия) направлено на реализацию мероприятий по социальному жилью, в том числе в рамках федеральной программы "Жилье для российской семьи", то есть на улучшение жилищных условий граждан, состоящих на учете в органах местного самоуправления, а не отдельных категорий, определенных оспариваемым Постановлением.

В судебном заседании административный истец Мыреева Н.К. и ее представитель Ю В.Ш. заявленные требования поддержали в полном объеме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. При этом дополнительно указали, что оспариваемое Постановление разработано в целях реализации подпрограммы "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов" государственной программы республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем на 2012-2019 годы", то есть основано на нормативно-правовом акте, который с 1 января 2018 года утратил силу.

Представители административного ответчика - Правительства Республики Саха (Якутия) - Винокурова М.В. и Глазков С.М. с требованиями административного истца не согласились и просили отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемое Постановление принято в рамках полномочий, не противоречит федеральному законодательству и направлено на поддержку той категории граждан, которые не имеют поддержки за счет федерального бюджета. В республике в целом в рамках государственной программы "Обеспечение качественным жильем и повышение качества жилищно-коммунальных услуг на 2018-2022 годы" действует 17 подпрограмм. Порядок реализации подпрограммы N14 "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов" не регулирует отношения по предоставлению органами государственной власти или органами местного самоуправления жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования. Жилые помещения, предоставляемые гражданам в соответствии с оспариваемым Постановлением, не относятся к жилищному фонду социального использования либо специализированному жилищному фонду и в части их использования положения статей 13, 53, 91.3 Жилищного кодекса Российской Федерации, на которые ссылается административный истец, не применимы. Объектами договоров аренды, согласно оспариваемому Постановлению, являются жилые помещения, принадлежащие на праве собственности Акционерному обществу "Республиканское ипотечное агентство". Подпрограмма "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов" из-за ограниченности средств республиканского бюджета реализована частично, а в части формирования арендного жилья, наемные дома в республике не строились. При отсутствии жилых помещений некоммерческого жилищного фонда, в том числе в наемных домах, оспариваемым Постановлением урегулировано предоставление жилых помещений в аренду по льготной стоимости семьям с детьми-инвалидами, или детьми, имеющими тяжелые заболевания, требующие длительного лечения в г.Якутске и одновременно соответствующим установленным критериям, что является дополнительной мерой социальной поддержки. Таким образом, оспариваемое Постановление не противоречит нормам действующего жилищного законодательства, финансирование из федерального бюджета на реализацию подпрограммы N14"Формирование рынка арендного жилья и наемных домов" не предусматривалось.

Суд, изучив материалы дела, выслушав стороны, заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении административного иска отказать, приходит к следующему.

В судебном заседании установлено, что постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 4 декабря 2017 года N392 "О механизме реализации подпрограммы "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов" государственной программы Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем на 2012-2019 годы", установлена мера социальной поддержки в виде предоставления отдельным категориям граждан, проживающих на территории Республики Саха (Якутия), льгот на аренду жилых помещений.

Оспаривая указанное Постановление, Ю В.Ш. в интересах Мыреевой Н.К. обратился с заявлением в суд.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета, относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно пункту 2.1 указанной статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

Исходя из критерия нуждаемости субъект Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств собственного бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

При этом федеральный законодатель указал, что финансирование полномочий, предусмотренных статьей 26.3-1, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии такой возможности (часть 4 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Подпрограмма "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов", является приложением N18 к государственной программе Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем на 2012-2019 годы", утвержденной Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 12 октября 2011 года N 977 и разработана во исполнение подпункта "д" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 29 февраля 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" в целях повышения доступности арендного жилья и наемных домов.

Федеральным законом от 21 июля 2014 года N217-ФЗ внесены изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, которыми урегулированы отношения, связанные с наймом жилого помещения в наемном доме социального использования или жилого дома, являющегося наемным домом социального использования, по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и договорам найма жилых помещений.

Согласно статье 91.16 Жилищного кодекса Российской Федерации предназначенным для найма домом - наемным домом признается здание, которое или все помещения в котором принадлежат на праве собственности одному лицу и которое или все жилые помещения в котором предназначены для предоставления гражданам во владение и пользование для проживания.

Жилые помещения в наемных домах предоставляются гражданам, которые приняты на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, в порядке очередности.

Оспариваемым постановлением Правительства РС(Я) N392 установлен порядок предоставления жилых помещений по договорам аренды по льготной стоимости, а не предоставление жилых помещений в наемных домах по договорам найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.

Пунктом 2.1 Постановления определены категории граждан, которым предполагается право на получение названной меры социальной поддержки:

- семьи с детьми-инвалидами;

- семьи с детьми, имеющими тяжелые заболевания, требующие длительного лечения в г.Якутске.

Общий порядок обеспечения жильем семей, имеющих детей-инвалидов, установлен статьей 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 названного Федерального закона N 181-ФЗ, а вставшие на учет после 01 января 2005 года обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Так, в силу части 3 статьи 52, части 3 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления.

Гражданам, страдающим тяжелыми видами хронических заболеваний, такие помещения предоставляются по договорам социального найма вне очереди в силу пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенных норм жилые помещения семьям, имеющим детей-инвалидов и детей, страдающих тяжелым заболеванием, предоставляются по договорам социального найма, а не по договорам аренды.

Оспариваемое Постановление принято в целях реализации мероприятий, предусмотренных подпрограммой "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов", направленных на повышение доступности арендного жилья для граждан указанной категории.

Так, Постановлением установлено, что семьи, имеющие детей-инвалидов, или детей с тяжелыми заболеваниями, требующие длительного лечения в г.Якутске имеют право на участие в программе при условии, что:

- Гражданин и члены его семьи в течение 3 предшествующих подаче заявления лет не являлись собственниками или нанимателями по договорам социального найма жилых помещений в г. Якутске;

- Гражданин и члены его семьи не реализовали право на улучшение жилищных условий с использованием средств федерального, государственного бюджета Республики Саха (Якутия) или местного бюджета на приобретение жилого помещения в г. Якутске (за исключением средств материнского (семейного) капитала);

- среднемесячный доход на 1 члена семьи, исчисляемый по Методике расчета в соответствии с приложением N 1 к настоящему Порядку, не меньше 0,8% величины прожиточного минимума в среднем на душу населения, установленного решением Правительства Республики Саха (Якутия) (далее - прожиточный минимум), при этом не превышает предельного размера, рассчитываемого как два прожиточных минимума на дату подачи заявления.

Оспариваемое Постановление не затрагивает правоотношения по предоставлению жилых помещений жилищного фонда социального использования, а регулирует порядок предоставления жилых помещений по договорам аренды отдельным категориям граждан.

Как следует из статьи 26.3-1 Федерального Закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Заявитель указывает, что оспариваемое Постановление устанавливает необоснованные различия в объеме социальных прав лиц, относящихся к одной и той же категории, чем ухудшают положение отдельных категорий граждан.

Согласно части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

В то же время Конституция Российской Федерации не запрещает ограничения прав граждан по уровню их жизни (то есть по имущественному положению - в Конституции Российской Федерации и различных федеральных законах имеется разделение граждан на малоимущих и граждан, таковыми не являющихся).

Принцип равенства, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования социального обеспечения устанавливать различия в правовом статусе лиц (в том числе являющихся малоимущими или имеющих различный среднедушевой доход семьи), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям.

Следовательно, установление критерия нуждаемости в мерах социальной поддержки семей, имеющих детей-инвалидов, или детей с тяжелыми заболеваниями, требующих длительного лечения в г.Якутске не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав гражданина, а направлено на усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан, на снижение уровня социального неравенства.

Анализ приведенных правовых предписаний федерального законодательства в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Такое право у субъектов Российской Федерации возникло с 1 января 2014 года в связи с внесением соответствующих изменений Федеральным законом от 21 декабря 2013 года N 371-ФЗ во исполнение Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13 июня 2013 года "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах", в котором обращено внимание на необходимость адресности социальной поддержки граждан и достижения максимального социального эффекта оказания такой поддержки из бюджетов всех уровней на основании критерии нуждаемости граждан.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях также обращал внимание на то обстоятельство, что меры государственной поддержки должны получать прежде всего граждане, которые в ней действительно нуждаются, то есть не в состоянии самостоятельно удовлетворить свои потребности (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 13-П).

По смыслу процессуального законодательства, предметом судебного обжалования могут быть только такие правовые акты нормативного характера, которые на момент рассмотрения заявленных требований являются действующими и нарушают либо затрагивают права административного истца.

Частью 1 статьи 208 КАС РФ установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из приведенных положений административного процессуального закона во взаимосвязи с разъяснениями, данными пунктах 3, 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим вправе обратиться только лица, в отношении которых данный акт применяется, либо они являются субъектами регулируемых отношений, при условии, что оспариваемым актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив перечисленные выше обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 04 декабря 2017 года N392 "О механизме реализации подпрограммы "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов" государственной программы Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем на 2012-2019 годы" не противоречит федеральному законодательству, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает.

Как усматривается из материалов дела, административный истец не относится к категории граждан, на которых распространяется действие оспариваемого Постановления, вместе с тем полагает, что данным Постановлением могут быть нарушены ее права как гражданина, вставшего на учет в г.Якутске в качестве нуждающейся в предоставлении жилого помещения. То обстоятельство, что административному истцу в рамках оспариваемого Постановления, было отказано в предоставлении жилого помещения по договору аренды по льготной стоимости, не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (статья 213 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации), а не разрешает спор о правах и обязанностях данного лица. Доказательства, подтверждающие нарушение прав и свобод, связанных с оспариваемым Постановлением, в материалах дела не представлены. При этом правом на обращение в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц заявитель законом не наделен.

Таким образом, в процессе рассмотрения спора установлено, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом, в соответствующей форме, с соблюдением установленной процедуры, в установленном порядке опубликован, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 179-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Ю Владимира Шиндикиевича в интересах Мыреевой Н.К. о признании недействующим Механизма реализации подпрограммы "Формирование рынка арендного жилья и наемных домов" государственной программы Республики Саха (Якутия) "Обеспечение качественным жильем на 2012-2019 годы", утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 04.12.2017 г. N392, - отказать.

Сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца после вступления его в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд Республики Саха (Якутия) в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Республики Саха (Якутия) М.К. Матвеева

Решение изготовлено в окончательной форме 7 марта 2018 года