Апелляционное определение СК по административным делам Владимирского областного суда от 27 февраля 2018 г. по делу N 33а-595/2018

Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:

председательствующего Астровко Е.П.

судей Семёнова А. В. и Кирюшиной О.А.

при секретаре Мосиной К.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 27 февраля 2018 года дело по апелляционным жалобам заинтересованных лиц Власовой А. А. и Митрякова Э. А. на решение Суздальского районного суда Владимирской области от 09 ноября 2017 года, которым удовлетворен административный иск Суздальского межрайонного прокурора к ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Владимирской области, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Владимирской области о признании незаконными действий по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка, восстановлении сведений относительно вида разрешенного использования земельного участка, изменении вида разрешенного использования земельных участков.

Заслушав доклад судьи Семёнова А.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Суздальский межрайонный прокурор обратился в суд с административным иском к ФГБУ "ФКП Росреестра" в лице филиала по Владимирской области о признании незаконными действий по внесению в государственный кадастр недвижимости изменений вида разрешенного использования земельного участка. В качестве административного соответчика к участию в деле привлечено Управление Росреестра по Владимирской области.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что по обращению регионального отделения общероссийского общественного движения " ****" во Владимирской области проведена проверка соблюдения земельного и градостроительного законодательства при изменении ФГБУ "ФКП Росреестра" в лице филиала по Владимирской области вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ****. В ходе проверки установлено, что 14.04.2011 г. в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о земельном участке с кадастровым номером **** площадью 231500 кв.м, отнесенном к землям сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства. Постановлением главы МО Павловское сельское поселение от 12.08.2011г. N237 изменен вид разрешенного использования данного участка с "для сельскохозяйственного производства" на "для размещения ДПК "Суздальское подворье" и утвержден проект планировки территории ДПК "Суздальское подворье".

27.02.2012г. на основании указанного Постановления в ГКН внесены изменения относительно вида разрешенного использования данного земельного участка.

Ссылаясь на положения ст.ст. 7, 77, 79 ЗК РФ, ст. ст. 37, 36 ГрК РФ, Федерального закона от 24.07.2002г. N101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", прокурор указал, что указанный участок входит в состав земель, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение их вида разрешенного использования возможно только после перевода этих земель в другую категорию. Согласно Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки МО Павловское сельское поселение территория ДПК "Суздальское подворье" до настоящего времени расположена в зоне "С1 -Зона сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями, садами и другими". Данная зона не предполагает размещение ДПК. Из земельного участка с кадастровым номером **** образованы земельные участки (всего 174), относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования которых "для размещения ДПК "Суздальское подворье". Поскольку вид разрешенного использования исходного земельного участка изменен незаконно и подлежит приведению в первоначальное состояние, вид разрешенного использования образованных земельных участков также должен быть изменен.

В судебном заседании прокурор требования и доводы в их обоснование поддержал, пояснив суду, что Правила землепользования и застройки МО Павловское сельское поселение были приняты в 2009 г, на момент вынесения постановления от 12.08.2011 г. N 237 администрация МО Павловское не имела права изменять вид разрешенного использования земельного участка. Постановление от 12.08.2011 г. N 237 после вынесения прокурором протеста было отменено. Суздальскому межрайонному прокурору стало известно об указанных нарушениях в сентябре 2016 г. после обращения общественного движения " ****", в связи с этим срок обращения в суд прокурором не пропущен. Постановление главы МО являлось ненормативным правовым актом, в прокуратуру ранее оно не поступало.

Представитель административного ответчика ФГБУ "ФКП Росреестра" в лице филиала по Владимирской области в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие. В представленном письменном отзыве требования не признал. Указал, что филиал действовал в соответствии с законодательством. ДПК "Суздальское подворье" обратился 16.08.2011 г. с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка, приложив к нему постановление от 12.08.2011 г. N 237. В результате рассмотрения документов принято решение об учете изменения объекта недвижимости, основания для отказа в этом отсутствовали. Правила землепользования и застройки в адрес филиала не направлялись. Кроме этого, административным истцом пропущен срок для обращения в суд.

Представитель административного ответчика Управления Росреестра по Владимирской области иск не признал, указав, что оспариваемые действия Управлением Росреестра не совершались, однако в случае признания их незаконными, обязанность по внесению изменений в ГКН, ляжет на него в силу закона. Полагал, что его процессуальный статус административного ответчика определен неправильно, Управление подлежало привлечению к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Представитель заинтересованных лиц Власовой А.А. и Митрякова Э.А. Плетнев А.А. против требований возражал, полагая их незаконными. Указал, что в силу п.13 ст.46 ГрК РФ именно глава сельского поселения был вправе с учетом протокола публичных слушаний утвердить документы по планировке территории. В соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Федерального закона от 29.12.2004г. N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка принимается главой муниципального образования в соответствии с результатами публичных слушаний. Прокурором не представлено доказательств нарушения прав лиц, в защиту прав которых он обращается. Считает необоснованным применение Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", поскольку спорные правоотношения регулируются законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан. Выделенные из исходного земельного участка участки не соответствуют минимальным предельным размерам участков для сельскохозяйственного производства и не могут использоваться в этих целях и быть поставлены на кадастровый учет. К земельным участкам подведены электрические сети, строительство пока не ведется.

Заинтересованное лицо Власова А.А. поддержала доводы своего представителя, полагает, что изменением вида разрешенного использования земельного участка чьи-либо права не нарушены.

Заинтересованное лицо Захарова И.Н. возражала против требований, пояснила, что приобрела земельный участок для дачного строительства, и в случае удовлетворения требований прокурора ее права будут нарушены.

Заинтересованное лицо Коробцов А.А. против требований возражал, полагая действия органа кадастрового учета законными.

Представитель заинтересованного лица КБ "Европейский трастовый банк" (ЗАО) Рудакова Е.А. против требований возражала, полагая, что их удовлетворение нарушит права собственников земельных участков.

Представитель заинтересованного лица ДПК "Суздальское подворье" в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом. В представленном суду письменном отзыве указал, что оспариваемые действия, имели место в 2011 г, поэтому в порядке КАС РФ они оспариваться не могут, поскольку КАС РФ вступил в действие с 15.09.2016 г. При этом административным истцом пропущен срок обращения в суд, так как он должен был узнать о внесении изменений в ГКН после официальных публикаций в средствах массовой информации. В административном иске не указано, какие права и законные интересы третьих лиц нарушены.

Заинтересованные лица Митряков Э.А, Найда А.Г, Щавин А.В, Волков Д.В, Манукян М.А, Мокрова Г.А, Никонова С.А, Блоцкая Е.Д, Терин Р.В, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

В представленном письменном заявлении Терин Р.В. указал, что на момент приобретения участка сведениями о незаконном изменении вида разрешенного использования не располагал, на участке до настоящего времени построек не возводил, считает себя добросовестным приобретателем.

Представители заинтересованных лиц администрации МО Павловское Суздальского района Владимирской области и администрации Суздальского района Владимирской области, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционных жалобах заинтересованные лица Власова А.А. и Митряков Э.А. просят решение суда отменить, полагая его незаконным и необоснованным; не согласны с выводом о незаконности постановления от 12.08.2011 г.; не принято во внимание, что земельный участок с кадастровым номером **** прекратил свое существование; не выяснены обстоятельства нарушения прав и законных интересов лиц, в защиту которых подано заявление; не проверено соблюдение органом местного самоуправления требования актов, устанавливающих его полномочия, порядок и основания принятия решения. Необоснованно применены Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и не применен Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"; данным решением вносится ошибка в кадастровый учет, поскольку вновь образованные участки не будут соответствовать предельным минимальным размерам.

Возражения на жалобы представлены административным истцом Суздальским межрайонным прокурором.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей административных ответчиков ФГБУ "ФКП Росреестра" и Управления Росреестра по Владимирскйо области, представителей заинтересованных лиц администрации МО Павловское Суздальского района Владимирской области и администрации Суздальского района Владимирской области, ДПК "Суздальское подворье", КБ "Европейский трастовый банк" (ЗАО), заинтересованных лиц Митрякова Э.А, Найды А.Г, Щавина А.В, Волкова Д.В, Манукяна М.А, Мокровой Г.А, Никоновой С.А, Осиповой Е.Д, Терина Р.В, извещенных надлежащим образом.

Заслушав объяснения заинтересованных лиц Коробцова А.А, Власовой А.А, представителя Власовой А.А. и Митрякова Э.А. Плетнева А.А, прокурора Жуковой Ю.М, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Основания для отмены, изменения решения суда первой инстанции предусмотрены ст. 310 КАС РФ.

В данном случае таких нарушений судебной коллегией не установлено.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии законных оснований для принятия органом кадастрового учета решения о кадастровом учете изменений о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ****.

Согласно материалам дела данный участок поставлен на кадастровый учет в связи с его образованием 14.04.2011 г. Указанный участок относился к землям сельскохозяйственного назначения и имел вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства.В соответствии с Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки Павловского сельского поселения, утвержденными решениями Совета народных депутатов Павловского сельского поселения N32 от 02.06.2009г. и N63 от 25.12.2009г. соответственно, указанный земельный участок расположен в функциональной зоне С1 - Зона сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами и другими). Размещение ДПК в указанной зоне не предусмотрено.

Согласно ст.ст.9,36 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

В соответствии с п.2 ст.7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Особенности использования земель сельскохозяйственного назначения регламентированы главой XIV ЗК РФ и принятыми в соответствии с ЗК РФ федеральными законами.

В силу ст.78 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Использование земель сельскохозяйственного назначения для дачного строительства данной нормой не предусмотрено.

Согласно ч.2 ст.81 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается ЗК РФ, федеральным законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан. Указанный закон (в действовавшей на тот момент редакции) регламентировал только порядок предоставления земельный участков для целей дачного строительства, но не предусматривал возможность использования для этих целей земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения уже находящегося в частной собственности.

В соответствии со ст.77 ЗК РФ (в применимой к спорным отношениям редакции) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Сельскохозяйственные угодья в силу ст.79 ЗК РФ имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Таким образом, собственник земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения не вправе по своему усмотрению использовать такой участок для дачного строительства, до перевода указанного участка в другую категорию земель.

Градостроительное зонирование регулируется нормами Градостроительного кодекса РФ и предполагает зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют, в том числе, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Как указано выше и справедливо отмечено в апелляционной жалобе, собственник земельного участка вправе выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом.

Вместе с тем, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п.3 ч.1 ст.4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, в силу прямого указания в п.1 ст. 4 закона от 29 декабря 2004 г. N191-ФЗ, указанный в ней порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства применяется до утверждения в соответствии с Градостроительным кодексом РФ правил землепользования и застройки.

В данном случае на момент возникновения спорных правоотношений и Генеральный план и Правила землепользования и застройки Павловского сельского поселения были утверждены, в связи с чем, глава сельского поселения утратил полномочия на принятие такого решения, в связи с чем, его Постановление от 12.08.2011 г. N237 является незаконным.

При этом, в силу части 10 ст.45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.

В данном случае проект планировки территории утвержден Постановлением от 12.08.2011 г. N237 без учета установленных правилами землепользования видов разрешенного использования для данной функциональной зоны, что также свидетельствует о незаконности указанного постановления.

Согласно п.9 ч.1 ст.22 Федерального закона от 24.07.2007 N221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в редакции, действовавшей на момент кадастрового учета изменений, необходимым для кадастрового учета изменений документом являлась копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка.

Отсутствие такого документа в силу ст.26 Закона влекло приостановление кадастрового учета и последующий отказ в кадастровом учете изменений на основании ст.27 Закона.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у органа кадастрового учета законных оснований для кадастрового учета изменений сведений о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ****

В соответствии с п.3 ст.11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В связи с этим вид разрешенного использования земельных участков, образованных при разделе земельного участка с кадастровым номером **** установлен исходя из незаконно измененного вида разрешенного использования исходного участка.

С учетом этого законных оснований для установления для вновь образованных земельных участков вида разрешенного использования "для размещения ДПК "Суздальское подворье", не имелось.

Вопреки доводам апелляционных жалоб судом правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела.

В данном случае суд пришел к обоснованному выводу о противоречии обжалованных решений органа кадастрового учета действующему законодательству, в связи с чем, наличие у данного органа соответствующих полномочий и соблюдение им установленной процедуры, не может сколь-нибудь существенным образом повлиять на выводы суда.

Доводы о неправильном применении судом норм материального права основаны на ошибочном толковании действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что исходный земельный участок относился к категории земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом N101-ФЗ от 24.07.2002г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Данный закон не предполагает использование земельных участков данной категории для дачного строительства без соответствующего изменения категории земель.

Федеральный закон от 15.04.1998 N66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" не определяет порядка изменения вида разрешенного использования для сельхозугодий в целях размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

Также несостоятельным является довод о неисполнимости решения суда.

В соответствии со ст.12 ГК РФ одним из способов защиты нарушенного права является восстановление положения, существовавшего до нарушения права.

Таким положением в данном случае является восстановление вида разрешенного использования в отношении исходного земельного участка и образованных из него участков.

Кадастровый учет и образование 174 земельных участков предметом рассмотрения в рамках настоящего дела не являются, в связи с чем, довод о несоблюдении предельных размеров указанных земельных участков, правового значения не имеет.

Несостоятельным является и довод жалобы, что обращение прокурора в суд не вызвано охраной нарушенных прав.

Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде, закреплен в качестве основного принципа земельного законодательства в ст.1 ЗК РФ. Согласно ст.79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, обращение прокурора в суд с данным заявлением направлено на защиту интересов общества и государства по сохранению земель сельскохозяйственного назначения как средства производства в сельском хозяйстве и обеспечению продовольственной безопасности государства.

Также судом не допущено процессуальных нарушений, которые могли бы повлиять на правильность разрешения дела.

На основании изложенного решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены, в том числе по доводам жалобы, не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Суздальского районного суда Владимирской области от 9 ноября 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Власовой А. А. и Митрякова Э. А. - без удовлетворения.

Председательствующий: Е.П. Астровко

Судьи: А.В. Семёнов

О.А. Кирюшина