Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 01 марта 2018 г. по делу N 33а-603/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Сильченко Р.П,

судей Соляникова Р.В, Кудряшовой Е.П.

при секретаре Макаршиной А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 07 декабря 2017 г. по административному исковому заявлению Беляева Владимира Викторовича, Винникова Владимира Ильича, Мавричева Федора Леонидовича к администрации Петрозаводского городского округа о признании недействующим постановления от 24.07.2017 N 2449 "Об утверждении проекта планировки территории части квартала в границах земельного участка с кадастровым номером 10:01:0110142:102 в районе ул. Софьи Ковалевской".

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 24.07.2017 N 2449 утвержден проект планировки территории части квартала в границах земельного участка с кадастровым номером 10:01:0110142:102 в районе ул.Софьи Ковалевской.

Административные истцы, являющиеся собственниками жилых помещений в многоквартирных домах, расположенных по ул.Софьи Ковалевской, просили признать данное постановление не действующим полностью со дня его принятия.

Решением суда заявленные требования удовлетворены частично. Оспариваемое постановление признано не действующим полностью со дня вступления решения суда в законную силу. На администрацию Петрозаводского городского округа возложена обязанность опубликовать сообщение о принятии решения суда. В остальной части в иске отказано. С администрации Петрозаводского городского округа в пользу Беляева В.В. взысканы судебные расходы 300 руб.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит отменить состоявшееся по делу судебное постановление и принять новое решение об отказе в иске. В обоснование жалобы указывает, что оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом в связи с чем настоящий иск не мог рассматриваться по правилам гл. 21 КАС РФ. Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа. Выражает несогласие с выводом суда о том, что решение о проведении публичных слушаний должно оформляться в виде постановления администрации, а не распоряжения главы округа. Содержание распоряжения о проведении публичных слушаний не могло ввести в заблуждение относительно предмета обсуждения на публичных слушаниях. Проект планировки в полном объеме был размещен на официальном сайте, в опубликованном распоряжении о проведении публичных слушаний была разъяснена возможность ознакомления с содержанием проекта. Отсутствие публикации проекта на бумажном носителе нельзя признать нарушением порядка его обсуждения. Вопреки выводам суда протокол публичных слушаний содержит рекомендательное решение (большинство проголосовало против утверждения проекта в представленном виде). Нормативно не закреплена обязательность указания на замечания и предложения по проекту в итоговом акте, его утвердившем. Постановление об утверждении проекта планировки опубликовано на официальном сайте. В соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории Петрозаводского городского округа спорный земельный участок не находится в водоохраной зоне реки Неглинка. Суд сделал неоднозначный вывод о том, что при разработке проекта планировки территории следует использовать систему координат, используемую для ведения Единого государственного реестра недвижимости. На территории Республики Карелия действует местная система координат - МСК-10. Проект планировки (в отличие от проекта межевания территории) не содержит в своем составе каталога координат образуемых земельных участков, текстовая и графическая часть проекта планировки не содержат указания на использование системы МСК-10. Подготовке проекта предшествовало проведение совещаний с представителями ТСЖ, несогласие с проектом отдельных лиц не свидетельствует о его незаконности. Сложность подготовки проекта планировки заключалась в том, что проект разрабатывался в отношении застроенной территории, принятие оспариваемого акта не носило произвольный характер. Неосвоенная территория площадью 3000кв.м в процессе подготовки проекта планировки была перераспределена между земельными участками, в основном для устройства парковочных мест.

В возражениях относительно апелляционной жалобы административный истец Мавричев Ф.Л, прокурор г.Петрозаводска просит оставить решение суда без изменения.

Представитель административного ответчика Слабко К.Ю. поддержала доводы жалобы.

Административные истцы, представитель Мавричева Ф.Л. Балашова Л.Г. полагали решение суда законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав объяснения сторон, заключение прокурора Иовлева Д.С, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Согласно ч. 1 ст. 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

С учетом положений ч. 4 ст. 3, ч. 17 ст. 45 ГрК РФ, определяющих возможность принятия муниципальных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности и возможность оспаривания гражданами в судебном порядке документации по планировке территории, принимая во внимание предмет правового регулирования оспариваемого постановления, круг лиц, права которых данным постановлением затрагиваются, правовые последствия и перспективы его принятия, подробно изложенные в решении суда, судебная коллегия соглашается с выводом о нормативно-правовом характере оспариваемого акта и необходимости разрешения требований о судебной проверке его законности по правилам гл.21КАС РФ.

Обстоятельства, подлежащие выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, определены в ч. 8 ст. 213 КАС РФ.

При этом обязанность доказать обстоятельства, подтверждающие соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, и соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагаются на административного ответчика (ч. 9 ст. 213 КАС РФ).

Удовлетворяя иск, суд первой инстанции пришел к выводу о несоблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта органом местного самоуправления.

Данный вывод мотивирован неисполнением постановления администрации Петрозаводского городского округа от 05 апреля 2016 г. N 1282, выразившимся в разработке только проекта планировки территории без проекта межевания территории, а также нарушением процедуры проведения публичных слушаний.

Судебная коллегия с данным выводом соглашается.

Как следует из постановления администрации Петрозаводского городского округа от 05 апреля 2016 г. N 1282, принятого в соответствии с ч. 2 ст. 45 ГрК РФ и являющегося основанием для проведения соответствующих работ и последующего утверждения итогового акта, орган местного самоуправления предписал подготовить как проект планировки территории, так и проект межевания территории.

Вместе с тем, несмотря на то, что проект межевания территории заинтересованным лицом подготовлен не был, административный ответчик утвердил документацию по планировке территории лишь в составе проекта планировки территории, т.е. принял иной нормативный правовой акт, а не тот, который надлежало принять в порядке реализации приведенного выше постановления.

В соответствии с ч. 5 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 5 ст. 46 ГрК РФ, ст. 23 Устава Петрозаводского городского округа проекты планировки территории до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории городского округа подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение трех дней со дня принятия такого решения и размещается на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет" (ч. 2 ст. 46 ГрК РФ).

Со дня опубликования решения о подготовке документации по планировке территории физические или юридические лица вправе представить в орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории (ч. 3 ст. 46 ГрК РФ).

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (ч. 4 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Решением Петрозаводского городского Совета от 28.02.2012 N 27/09-146 утвержден Порядок организации и проведения публичных слушаний в Петрозаводском городском округе.

В силу п. 3.6 названного Порядка рекомендательное решение по результатам проведения публичных слушаний, включая его мотивированное обоснование, принимается большинством голосов участников, принявших участие в публичных слушаниях, фиксируется в протоколе и публикуется в периодическом печатном средстве массовой информации, определяемом решением Петрозаводского городского Совета об установлении источников официального опубликования муниципальных правовых актов.

Частью 10 ст. 46 ГрК РФ (здесь и далее в редакции, подлежащей применению к спорным правоотношениям) предусмотрена необходимость составления заключения о результатах публичных слушаний и его публикации.

Отсутствие мотивированного заключения о результатах публичных слушаний обоснованно расценено судом, как существенное нарушение процедуры принятия оспариваемого проекта планировки территории, тем более с учетом того обстоятельства, что итоговый текст утвержденного нормативного правового акта отличается от исходного.

Суд правильно указал, что воспроизведение в тексте заключения содержания протокола публичных слушаний, т.е. количество голосов, поданных "за", "против" и "воздержались", без указания оснований для отклонения поступивших замечаний, таким заключением признано быть не может.

Также обоснованным следует признать вывод суда о нарушении порядка опубликования оспариваемого акта, установленного ч. 14 ст. 46 ГрК РФ.

Согласно данной норме утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

Вопреки приведенным выше положениям, проект планировки территории не был опубликован в периодическом печатном средстве массовой информации, являющимся источником официального опубликования муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа.

Соглашается судебная коллегия и с выявленным судом нарушением ч. 10 ст. 45 ГрК РФ, выразившимся в том, что при подготовке проекта планировки территории не была учтена зона с особыми условиями использования территории - 200 метровая прибрежная защитная полоса реки Неглинка, имеющей особо ценное рыбохозяйственное значение (ч.13 ст. 65 ВК РФ).

Ссылки административного ответчика в апелляционной жалобе на то, что согласно карте зон с особыми условиями использования территории Петрозаводского городского округа участок под жилым комплексом находится за пределами водоохранной зоны реки Неглинка, которая на данной карте обозначена как 100 м, правового значения не имеют, поскольку обозначенные зоны устанавливаются не документами территориального планирования, а отраслевыми нормативными правовыми актами, регулирующими соответствующие правоотношения (в частности, ВК РФ).

Несостоятельными суд находит и доводы апелляционной жалобы об отсутствии необходимости в использовании системы координат МСК-10 при подготовке оспариваемого проекта планировки территории.

Согласно ч. 6 ст. 41 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории осуществляется в соответствии с системой координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости.

На основании п. 1 ч. 3 ст. 41.1 ГрК РФ подготовка графической части документации по планировке территории осуществляется в соответствии с системой координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Судом установлено отсутствие в графической части проекта планировки территории сведений об их подготовке в соответствии с системой координат, используемой для ведения ЕГРН.

Данное обстоятельство, как правильно указал суд, создает неопределенность правового регулирования возникших правоотношений, что является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта не действующим.

Согласно п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017, указано, что исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в п.12 ст. 1 ГрК РФ, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Установление границ территорий общего пользования в соответствии с ч. 1 ст. 42 ГрК РФ осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются в том числе красные линии (ч.3). Согласно ч. 6 ст. 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с п. 2 ч. 2 этой статьи.

Проходящий по территории земельного участка с кадастровым номером 10:01:0110142:102 проезд правильно определен судом как место общего пользования, поскольку его наличие обеспечивает единственный въезд на территорию участка и доступ всех жителей многоквартирных домов к своему жилищу, а также проезд через спорный участок в микрорайон "Перевалка" со стороны пр. Лесной.

В этой связи утверждение проекта планировки территории, предполагающего раздел земельного участка, на котором находится данный проезд, равно как и иные проезды, отвечающие признакам мест общего пользования, с очевидностью противоречит п. 12 ст.85 ЗК РФ, ч. 1 ст. 42, ч. 6 ст. 43 ГрК РФ.

Кроме того, в нарушение п. 1 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ графическая часть проекта планировки территории не содержит обозначения дорог, улиц, проездов, на ней отсутствуют красные линии, отделяющие территории общего пользования от земельных участков под жилыми домами.

Как правильно установилсуд первой инстанции, конфигурация ряда земельных участков, предлагаемых к образованию оспариваемым актом, не соответствует п. 6 ст.11.9 ЗК РФ, запрещающему при образовании земельных участков допускать вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосицу.

Принимая во внимание положения п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ, согласно которому с учетом проекта планировки территории осуществляется подготовка схем расположения земельных участков, подобное правовое регулирование приведет к нарушению прав потенциальных правообладателей.

Поскольку приведенные выше нарушения являются самостоятельными основаниями для признания нормативного правового акта не действующим, доводы апелляционной жалобы, касающиеся формы решения о проведении публичных слушаний, формулировки рекомендательного решения по итогам их проведения, сложности подготовки проекта планировки застроенной территории, судебной коллегией отклоняются, как не влияющие на существо принятого судебного акта.

По изложенным мотивам обжалуемое решение является правильным, основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 07 декабря 2017 г. по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи