Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 02 марта 2018 г. по делу N 33а-1235/2018

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего Д.В. Шаповалова, судей А.Н. Пономарёва, В.В. Ставича, при секретаре Г.Т. Агаевой, рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи А.Н. Пономарёва административное дело по апелляционным жалобам Д.Ю. Буркова, Д.Л. Самохина, Е.В. Коновалова, АО "Авиакомпания "Авиакон Цитотранс" на решение Бабушкинского районного суда г. Москвы от 13 ноября 2017 года по административному иску Д.Ю. Буркова, Д.Л. Самохина, П.Н. Семченко, Д.В. Авдошина, Э.А. Кораблина, Е.В. Коновалова, О.С. Соколова, Ф.Н. Сабитова, Р.А. Зинетова, Д.В. Лобаса к Федеральному агентству воздушного транспорта (в дальнейшем - Росавиация) об оспаривании приказа об аннулировании свидетельств авиационного персонала, восстановлении нарушенного права

установила:

Д.Ю. Бурков, Д.Л. Самохин, П.Н. Семченко, Д.В. Авдошин, Э.А. Кораблин, Е.В. Коновалов, О.С. Соколов, Ф.Н. Сабитов, Р.А. Зинетов, Д.В. Лобас обратились в суд с указанным выше административным иском к Росавиации, ссылаясь на незаконность приказа от 28 июля 2017 года об аннулировании выданных им свидетельств коммерческого пилота.

Требования мотивированы тем, что названные в обжалуемом приказе обстоятельства, послужившие основанием для аннулирования указанных свидетельств, - недостоверность сведений, представленных для выдачи свидетельств авиационного персонала - в действительности отсутствовали.

Решением Бабушкинского районного суда г. Москвы от 13 ноября 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционных жалобах Д.Ю. Буркова, Д.Л. Самохина, Е.В. Коновалова, а также не привлечённого к участию в деле лица - АО "Авиакомпания "Авиакон Цитотранс", с которой Е.В. Коновалов состоит в трудовых отношениях, ставится вопрос об отмене решения как незаконного и необоснованного.

В отзыве на апелляционную жалобу заинтересованное лицо Частное образовательное учреждение "Челябинское лётное училище гражданской авиации" (ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации"), в котором административные истцы проходили обучение, поддерживает доводы апелляционных жалоб.

В заседании судебной коллегии П.Н. Семченко, Д.В. Авдошин, Д.В. Лобас, их представитель К.В. Солосин, представляющий также интересы Э.А. Кораблина, О.С. Соколова, Ф.Н. Сабитова, Р.А. Зинетова, действующий на основании доверенностей от 7 сентября 2017 года, 4 сентября 2017 года, 5 сентября 2017 года, 8 августа 2017 года, 24 августа 2017 года, Д.Ю. Бурков, Д.Л. Самохин, Е.В. Коновалов, а также представляющий интересы Е.В. Коновалова адвокат В.Ю. Кулешов, действующий на основании ордера от 2 марта 2018 года, доводы апелляционных жалоб поддержали.

Представители Росавиации Т.В. Самарина, по доверенности от 28 декабря 2017 года, О.В. Писарева, по доверенности от 28 декабря 2017 года, просили решение суда оставить без изменения с учётом представленных возражений.

Судебная коллегия на основании ст. 150, ст. 152 КАС РФ сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие Э.А. Кораблина, О.С. Соколова, Ф.Н. Сабитова, Р.А. Зинетова, АО "Авиакомпания "Авиакон Цитотранс", ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации", извещённых о времени и месте судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав явившихся лиц, участвующих в деле, их представителей, обсудив доводы жалоб, отзывов и возражений на апелляционные жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о наличии предусмотренных п. 1, п. 2, п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При этом судебная коллегия исходит из следующего.

В силу положений статьи 46 Конституции Российской Федерации и требований части 1 статьи 4 КАС РФ судебная защита прав гражданина возможна только в случае реального нарушения его прав, свобод или законных интересов, а способ защиты права должен соответствовать нарушенному праву и характеру нарушения.

По смыслу ч. 1 ст. 218, ч. 2 ст. 227 КАС РФ достаточным условием для отказа в удовлетворении административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о том что права административного истца в результате принятия решения, совершения действий (бездействия), по поводу которых возник спор, не нарушены.

При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав, а также соблюдению срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону.

В силу п. 7 ст. 6, ст. 14 КАС РФ суд, проявляя активную роль, обеспечивает состязательность и равноправие сторон, проверяя, чтобы последние были извещены о месте и времени судебного заседания в соответствии с требованиями главы 9 КАС РФ.

В нарушение приведённых законоположений и требований ч. 9, ч. 11 ст. 226, ч. 3 ст. 62 КАС РФ суд неверно распределил бремя доказывания между сторонами, не установилвсе обстоятельства, имеющие значение для дела применительно к нормам права, регулирующим спорные правоотношения. Кроме того, вывод суда о том, что права Д.Ю. Буркова, Д.Л. Самохина, П.Н. Семченко, Д.В. Авдошина, Э.А. Кораблина, Е.В. Коновалова, О.С. Соколова, Ф.Н. Сабитова, Р.А. Зинетова, Д.В. Лобаса не нарушены, нельзя признать доказанным.

Из материалов дела усматривается, что приказом Росавиации от 28 июля 2017 года N 614-П "Об аннулировании свидетельств авиационного персонала" за указание недостоверных сведений, представленных для выдачи свидетельств авиационного персонала, были аннулированы свидетельства коммерческого пилота, в том числе:

N *** от 16 мая 2016 года, выданное Д.В. Авдошину,

N *** от 16 января 2017 года, выданное Д.Ю. Буркову,

N *** от 1 декабря 2015 года, выданное Р.А. Зинетову,

N *** от 13 января 2016 года, выданное Е.В. Коновалову,

N *** от 18 апреля 2016 года, выданное Э.А. Кораблину,

N *** от 21 мая 2015 года, выданное Д.В. Лобасу,

N *** от 16 декабря 2016 года, выданное Ф.Н. Сабитову,

N *** от 12 февраля 2015 года, выданное Д.Л. Самохину,

N *** от 25 мая 2016 года, выданное П.Н. Семченко,

N *** от 11 ноября 2014 года, выданное О.С. Соколову.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что административные истцы непосредственно перед получением указанных свидетельств прошли подготовку в ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации" и получили дипломы о профессиональной переподготовке, на основании которых Росавиацией выданы свидетельства коммерческого пилота, по поводу аннулирования которых возник спор.

В указанных дипломах отмечено, что административные истцы прошли профессиональную переподготовку по дополнительной профессиональной программе "Лётная эксплуатация воздушных судов, двигателей и функциональных систем на уровне пилота коммерческой авиации", однако эта образовательная программа в сертификат ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации" не внесена, что влечёт аннулирование Росавиацией выданных административным истцам свидетельств коммерческого пилота.

Судебная коллегия с приведёнными выводами суда первой инстанции согласиться не может.

Прежде всего, суд расценил в качестве "образовательной программы" "Лётную эксплуатацию воздушных судов, двигателей и функциональных систем на уровне пилота коммерческой авиации", которая таковой не является.

В соответствии с Приложением N 1 к Приказу Федеральной авиационной службы России от 29.01.1999 N 23 "О введении в действие Федеральных авиационных правил "Сертификация авиационных учебных центров" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 27.07.1999 N 1847) в свидетельстве (сертификате) авиационного учебного центра должно быть указано, что он удовлетворяет требованиям Воздушного законодательства Российской Федерации и изданным в соответствии с ним нормативным актам, регламентирующим деятельность гражданской авиации в отношении выдачи настоящего свидетельства, и ему (авиационному учебному центру) разрешается осуществлять ведение образовательной деятельности по направлениям (специальностям), приведённым в приложении к настоящему свидетельству.

В силу п. 2, п. 3, п. 4 ст. 54 "Воздушного кодекса Российской Федерации" от 19.03.1997 N 60-ФЗ требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами (п. 2).

Подготовка пилотов лёгких гражданских воздушных судов и пилотов сверхлёгких гражданских воздушных судов авиации общего назначения может осуществляться в порядке индивидуальной подготовки у лица, имеющего указанное в пункте 1 статьи 53 настоящего Кодекса свидетельство с внесённой в него записью о праве проведения такой подготовки (п. 3).

Подготовка специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации осуществляется по программам подготовки, утверждённым уполномоченным органом в области гражданской авиации.

Требования к порядку разработки, утверждения и содержанию указанных программ устанавливаются федеральными авиационными правилами (п. 4).

В соответствии с Приказом Федеральной авиационной службы РФ от 29 января 1999 г. N 23 введены в действие Федеральные авиационные правила "Сертификация авиационных учебных центров" (ФАП-23), которые действовали как на момент выдачи ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации" сертификата авиационного учебного центра, так и в период получения административными истцами свидетельств авиационного персонала.

Пунктом 2.3 Раздела III ФАП-23 определено, что руководство по обеспечению качества и организации учебного процесса в АУЦ (авиационных учебных центров) включает в себя следующие разделы: обеспечение качества учебного процесса, организацию учебного процесса на всех заявленных этапах (формах) обучения; описание учебной и методической базы, включающее в себя, в частности, перечень утверждённых программ по направлениям (специальностям) и формам подготовки кадров (форма 2).

Согласно упомянутой выше Форме 2 структура программ по направлениям (специальностям) и формам подготовки кадров включает в себя поименованные в ней программы подготовки, наименование учебных планов, курсов.

В соответствии п. 2.3 раздела II ФАП-23 конкретные требования к обеспечению теоретической подготовки по заявленным видам, а также продолжительность действия теоретической подготовки определяются ведомственными нормативными документами.

Пунктом 3 раздела I ФАП-23 установлена процедура сертификации АУЦ, которая проводится комиссией Органа по сертификации АУЦ, назначаемой руководителем данного Органа в составе экспертов по заявленным видам подготовки (или по поручению руководителя Органа - комиссией аккредитованного центра по сертификации АУЦ).

Данная процедура предусматривает проверку соответствия заявленных данных АУЦ требованиям настоящих ФАП.

По результатам сертификации комиссия составляет мотивированное заключение о соответствии заявленных данных АУЦ.

Таким образом, в соответствии с названными нормами права, действовавшими на момент возникновения спорных правоотношений, понятие "направления (специальности)" не тождественно понятию "образовательной деятельности", представляющему собой содержание многообразных форм подготовки кадров и включающих определённые учебные программы подготовки. В дипломе об образовании указывается специальность (направление), в то время как образовательные программы, подтверждающие квалификацию специалиста, поименованы в приложении к диплому.

При таком положении в свидетельстве (сертификате) ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации" должны быть указаны направления (специальности), по которым ему разрешена образовательная деятельность, а в приложении к свидетельству - "образовательные программы", в отношении которых должны быть сведения об утверждении их Росавиацией.

С учётом изложенного достоверность данных, по поводу представления которых возник спор, может подтверждаться, среди прочего как самим свидетельством (сертификатом) ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации", так и заключением Росавиации, сделанным в отношении подлежащей сертификации Программы подготовки коммерческих пилотов от 25 февраля 2014 года названного образовательного учреждения.

При таком положении обстоятельствами, имеющими значение по настоящему делу, является не исследование вопроса о том, была ли утверждена Росавиацией "Лётная эксплуатация воздушных судов, двигателей и функциональных систем на уровне пилота коммерческой авиации", поскольку она в соответствии с Программой подготовки коммерческих пилотов ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации" от 25 февраля 2014 года является не образовательной программой, а направлением, которое указывается в дипломе административных истцов в качестве специальности, а утверждение уполномоченным органом в области гражданской авиации программ подготовки по направлению "Лётная эксплуатация воздушных судов, двигателей и функциональных систем на уровне пилота коммерческой авиации", выдача Росавиацией образовательному учреждению свидетельства (сертификата) на разрешение осуществления ведения образовательной деятельности по направлениям (специальностям), приведённым в приложении к указанному свидетельству.

Однако эти обстоятельства судом не исследовались и, соответственно, не устанавливалось, какая именно недостоверная информация и кем была предоставлена Росавиации, связывает ли закон непредставление такой информации с аннулированием свидетельств авиационного персонала, каков порядок аннулирования таких свидетельств.

Судом не дано оценки и тому, что Сертификат (свидетельство) авиационного учебного центра, выданный ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации", копия которого находится в деле (л.д. 201 т.1), и в приложении к которому указаны образовательные программы, по которым административные истцы прошли обучение, в установленном порядке не признавался недействительным и не аннулировался. Отсутствуют такие сведения также в отношении упомянутой выше Программы подготовки коммерческих пилотов Р-2002, Р-2006 от 25 февраля 2014 года (л.д. 138-157 т.1). Нет в деле и данных о том, что ЧОУ "Челябинское лётное училище гражданской авиации" привлекалось к административной ответственности по ст. 19.30 Кодекса РФ об административных правонарушениях за нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса.

Помимо этого, судом не ставился на обсуждение вопрос о компетенции Росавиаци аннулировать свидетельства пилота авиации с учётом требований п. 5.4 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 396), п. 5 Положения о Министерстве гражданской авиации, (утв. Постановлением Совмина СССР от 10.07.1984 N 735), п. 5 Общих положений об Управлении гражданской авиации" (утв. Приказом МГА СССР от 19.10.1972 N 315), а также о соблюдении Росавиацией порядка аннулирования свидетельств пилотов, в частности, периода, в течение которого указанные свидетельства могли быть аннулированы исходя из требований действующего законодательства, включая правовые положения Постановления Правительства РФ от 6 августа 2013 года N 670 "Об утверждении Правил проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлёгкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлётной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полётов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации".

Не были предметом исследования суда первой инстанции и основания административного иска, связанные с тем, что объём программ для лиц, имеющих свидетельство пилотов-любителей, может быть уменьшен с учётом зачёта ранее сданных ими образовательных дисциплин.

Кроме того, судом допущены существенные нарушения процессуального закона, которые не могут быть устранены судом апелляционной инстанции и влекут отмену решения суда с направлением дела на новое рассмотрение в тот же суд.

Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 396 (ред. от 13.10.2017) утверждено Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта.

В соответствии с п. 2, п. 3 названного Положения Федеральное агентство воздушного транспорта находится в ведении Министерства транспорта Российской Федерации (п. 2).

Федеральное агентство воздушного транспорта руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства транспорта Российской Федерации, а также настоящим Положением (п. 3).

Таким образом, издаваемые Федеральным агентством воздушного транспорта приказы должны согласовываться с правовыми актами Министерства транспорта РФ.

В соответствии с ч. 5 ст. 41 КАС РФ в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Из представленных в дело писем Министерства транспорта РФ усматривается, что Департамент государственной политики в области гражданской авиации Министерства транспорта РФ рассматривал обращения П.Н. Семченко, являющегося административным истцом по настоящему делу, и высказывал свою позицию по спорному вопросу, в соответствии с которой не выявлено наличие у Росавиации функций по аннулированию свидетельств специалистов авиационного персонала гражданской авиации (л.д. 129-130 т.1).

Из анализа указанных норм права и установленных обстоятельств следует, что без привлечения Министерства транспорта РФ в качестве административного ответчика по настоящему делу правильно рассмотреть настоящее дело невозможно, однако, несмотря на это Министерство транспорта РФ к участию в деле судом первой инстанции привлечено не было.

Кроме того, судебное заседание проведено в отсутствие Е.В. Коновалова, не извещённого о времени и месте судебного заседания, ходатайство Е.В. Коновалова об оставлении заявленных им требований без рассмотрения не разрешено судом.

При таком положении решение суда в соответствии с п. 3 ст. 309, п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в тот же суд.

Апелляционная жалоба АО "Авиакомпания "Авиакон Цитотранс" в соответствии с п. 5 ст. 309 КАС РФ подлежит оставлению без рассмотрения, так как обжалуемые приказы прямо не затрагивают права указанной организации, не возлагают на неё какой-либо обязанности.

Руководствуясь ст. 311, п. 3, ст. 309, п. 1, п. 2, п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Бабушкинского районного суда г. Москвы от 13 ноября 2017 года отменить, а дело направить на новое рассмотрение в тот же суд; апелляционную жалобу АО "Авиакомпания "Авиакон Цитотранс" оставить без рассмотрения.

Председательствующий

Судьи