Приложение 2 к Программе реформирования финансов муниципального образования Плавский район

Приложение 2
к Программе
реформирования финансов
муниципального образования
Плавский район

1. Концепция Программы реформирования финансов
муниципального образования Плавский район на 2009 -2010 годы

I. Обоснование необходимости реформы финансов
муниципального образования Плавский район

Для достижения стратегической цели создания эффективной системы управления муниципальными финансами разработана концепция Программы реформирования муниципальных финансов, которая предусматривает широкий перечень взаимосвязанных направлений, этапов, задач и конкретных механизмов реализации мероприятий в сфере реформирования муниципальных финансов. Концепция направлена на достижение социально-значимых результатов и наиболее полное удовлетворение потребности населения муниципального образования в оказании (выполнении) муниципальных услуг (работ) с учетом предпочтений потребителей услуг (работ) и особенностей социально-экономического развития Плавский район. Настоящая Концепция содержит ключевые положения Программы реформирования муниципальных финансов и служит основой для ее разработки.

Реформирование бюджетного процесса на муниципальном уровне проводится в России в соответствии с реформой местного самоуправления, осуществляемой на основе Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем с целью развития местного самоуправления был расширен перечень функций, исполняемых местными органами власти. Однако это расширение не было компенсировано соответствующим увеличением объема местных доходов. В результате этого встал вопрос о наиболее рациональном использовании имеющихся доходов муниципального бюджета. На основании вопросов местного значения, определенных статьями 15 и 15.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" и основных направлений развития муниципального образования, установленных Программой социально-экономического развития муниципального образования до 2010 года, должны быть определены функции администрации муниципального образования. Для их выполнения необходимо перейти о финансирования учреждений к финансированию оказания (выполнения) муниципальных услуг (работ) и коренным образом реформировать систему муниципальных финансов.

Начало реформированию муниципальных финансов в муниципальном образовании Плавский район было положено в 2007 году. В районе была разработана Концепция программы реформирования муниципальных финансов муниципального образования Плавский район на 2007-2008 годы. Актуальность принятия данной Концепции была определена подходами к бюджетной реформе на федеральном уровне, закрепленными в Концепции эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 N 467-р.

Утвержденная решением собрания представителей муниципального образования Плавский район от 30 мая 2007 года N 25/172 "Об утверждении концепции программы реформирования муниципальных финансов муниципального образования Плавский район на 2007-2008 годы" позволила реализовать на территории муниципального образования целый ряд направлений реформирования муниципальных финансов. Однако изменение нормативно-правовой базы в бюджетно-налоговой сфере, процесс реформирования финансов области, совершенствование проводимых реформ в сфере местного самоуправления требуют продолжения реформирования на муниципальном уровне.

Существующая в настоящее время система управления муниципальными финансами муниципального образования Плавский район является частью общей системы управления муниципальным образованием Плавский район и функционирует в соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации и Тульской области. Вместе с тем, анализ системы управления муниципальными финансами муниципального образования Плавский район, проведенный в рамках подготовки проекта Программы реформирования муниципальных финансов, выявил наличие потенциала для совершенствования и развития системы управления муниципальными финансами.

На сегодняшний день перед органами местного самоуправления стоит задача поиска новых подходов к управлению финансами и повышению эффективности и результативности бюджетного процесса. Решение данной проблемы лежит, в первую очередь, в плоскости оптимизации внутренних ресурсов бюджета муниципального образования Плавский район, определении и внедрении в практику бюджетного планирования и финансирования новых технологий бюджетирования, ориентированного на результат.

Настоящая Концепция разработана на период с 2009 по 2010 годы в соответствии с Законом Тульской Области от 3 ноября 2006 N 751-ЗТО (ред. от 30 июня 2008) "Об областной целевой программе "Реформирование финансов Тульской области на 2006-2008 годы", Постановлением администрации Тульской области от 10.07.2008 N 378 "Об утверждении Положения об условиях предоставления, распределения и расходования субсидий по реформированию муниципальных финансов".

Концепция реформирования финансов муниципального образования Плавский район на 2009-2010 годы (Далее - Концепция) разработана с учетом основных направлений реформирования системы управления финансами в целях осуществления реформы бюджетного процесса в муниципальной образовании Плавский район.

В настоящее время система управления муниципальными финансами муниципального образования Плавский Район является в определенной мере организованной и интегрированной в общую систему управления муниципальным образованием Плавский район. Управление муниципальными Финансами Плавского района осуществляется в полном соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации и Тульской области.

В сложившихся условиях решение стоящих перед органами местного самоуправления проблем в первую очередь может быть достигнуто за счет структурных, институциональных преобразований за счет повышения качества финансового управления и эффективности использования имеющихся бюджетных ресурсов.

С целью стабилизации и достижения качественно нового уровня управления муниципальными финансами целенаправленного, скоординированного решения обозначенных задач, необходима выработка единой стратегии социального, экономического и финансового планирования.

II. Определение целей реформы муниципальных финансов на местном уровне

§ 1. Правовые основы Концепции

Концепция реформирования финансов муниципального образования Плавский район разработана в соответствии с:

1) Российской Федерации;

2) Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

3) Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов";

4) Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов";

5) Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года N 1313-р;

6) Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года N 467-р "Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах";

7) приказом Министерства финансов Российской Федерации от 2 августа 2004 года N 223 "О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований";

8) Законом Тульской области от 3 ноября 2006 N 751-ЗТО (ред. от 30 июня 2008) "Об областной целевой программе "Реформирование финансов Тульской области на 2006 - 2008 годы";

9) Постановлением администрации Тульской области от 10.07.2008 N 378 "Об утверждении Положения об условиях предоставления, распределения и расходования субсидий по реформированию муниципальных финансов бюджетам муниципальных районов (городских округов) из бюджета Тульской области";

10) Постановлением администрации Тульской области от 1 сентября 2008 года N 500 "О проведении в 2008 году конкурсного отбора муниципальных районов (городских округов) Тульской области для предоставления субсидий по реформированию муниципальных финансов".

§ 2. Цепи реформы финансов муниципального образования Плавский район

Согласно Программе социально-экономического развития муниципального образования Плавский район до 2010 года, основными задачами, стоящими перед муниципальным образованием Плавский район в сфере увеличения доходов и оптимизации расходов муниципального бюджета являются:

- усиление деятельности администрации муниципального образования Плавский район по собираемости налогов и сборов;

- повышение качества среднесрочного бюджетного планирования;

- обеспечение прозрачности действий по предоставлению в пользование объектов муниципальной недвижимости.

Комплексный характер настоящей Концепции обусловливает характер и содержание стратегических целей реализации Концепции:

- обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования Плавский район;

- повышение качества жизни населения муниципального образования Плавский район посредством модернизации системы управления бюджетным потенциалом муниципального образования Плавский район в логике результативного финансового планирования и администрирования, следования лучшей практике управления муниципальными финансами.

Постановка данных целей реализации Концепции определяется следующими факторами:

- эффективное социально-экономическое развитие является затруднительным при отсутствии одновременного изменения методологии и практики бюджетирования, модернизации финансово-бюджетной системы;

- ограниченность собственных доходных источников и дефицитность бюджета муниципального образования Плавский район при возрастающей социальной нагрузке на бюджет порождает необходимость поиска внутренних резервов для оптимального использования бюджетных ресурсов, выявления источников внутренней экономии, сокращения финансовой зависимости бюджета муниципального образования Плавский район от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- проводимая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса и управления расходами (в том числе реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений), реализованная в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации, кардинальные изменения в действующем бюджетном законодательстве, принципиальное изменение методологии бюджетного планирования (переход от сметного планирования к результативному бюджетированию деятельности субъектов бюджетного планирования) диктуют необходимость движения региональных и муниципальных процессов управления в финансово-бюджетной сфере в едином идеологическом и методологическом направлении;

- необходимость подготовки нормативно-правового регулирования и практического руководства в целях сокращения адаптационного к нововведениям периода и совмещения процедур и механизмов реформирования в едином временном цикле;

- необходимость подведения правовой и методологической основы, фундамента социально-экономического развития под практическую реализацию положений Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 N 1313-р и приказа Министерства финансов Российской Федерации от 2 августа 2004 года N 223 "О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Закона Тульской области от 3 ноября 2006 N 751-ЗТО (ред. от 30 июня 2008) "Об областной целевой программе "Реформирование финансов Тульской области на 2006-2008 годы";

- целесообразность выстраивания эффективных моделей результативного управления бюджетными ресурсами муниципального образования Плавский район в условиях ограниченности, дефицитности соответствующих ресурсов при возрастающей социальной нагрузке на бюджет - как единственное безальтернативное направление для формирования стабильной и сбалансированной средне- и долгосрочной финансово-бюджетной политики;

- сложившаяся на территории муниципального образования ситуация - наличие программно-целевого блока в сфере социальной политики при отсутствии такового в сфере экономической и финансово-бюджетной политики, что создает диспропорцию в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития муниципального образования Плавский район. Именно взаимодействие отдельных мероприятий в рамках реализации Концепции позволит добиться максимального экономического и структурного эффектов за счет применения методологии комплексного решения поставленных задач и достижения заявленных целей реформирования в традициях сформировавшейся на сегодняшний день лучшей практики управления муниципальными финансами.

Таким образом, реализация Концепции должна позволить устранить негативные факторы и проблемные ситуации, сложившиеся в финансово-бюджетной сфере муниципального образования Плавский район, и обеспечить необходимую и достаточную нормативно-правовую и методическую основу для устойчивого социально-экономического и территориального развития муниципального образования Плавский район.

Стратегические цели реализации Концепции, в свою очередь, разбиваются на комплекс целей тактического характера - векторов для раскрытия бюджетного потенциала:

- создание эффективной системы планирования и контроля результативности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования Плавский район;

- повышение устойчивости и сбалансированности финансово-бюджетной политики муниципального образования Плавский район, улучшение качества администрирования бюджета муниципального образования Плавский район в среднесрочном и долгосрочном периодах;

- формирование благоприятного инвестиционного климата и повышение инвестиционной привлекательности муниципального образования Плавский район;

- внедрение в практику методологии результативного бюджетирования субъектов бюджетного планирования;

- совершенствование механизмов эффективного управления муниципальным имуществом.

Реализация обозначенных тактических целей Концепции в комплексе позволит достичь заявленных стратегических целей, создать благоприятные условия для социально-экономического и территориального развития муниципального образования Плавский район, существенно повысить эффективность деятельности отраслевых (функциональных) органов Администрации муниципального образования Плавский район.

III. Задачи реформирования финансов
муниципального образования Плавский район

Для достижения поставленных целей в рамках реализации Концепции необходима системная реализация мероприятии по следующим направлениям:

- организация бюджетного планирования, ориентированного на результат;

- определение оптимального состава имущественного комплекса, необходимого для реализации полномочий органов местного самоуправления;

- внедрение методологии среднесрочного бюджетирования и финансирования;

- повышение деловой активности предпринимательских структур;

- совершенствование долговой политики;

- мониторинг качества управления муниципальными финансами;

- формирование и реализация муниципальных заданий на оказание (выполнение) муниципальных услуг (работ).

Каждое заявленное к реализации мероприятие раскрывается через систему стоящих перед ним задач.

В рамках организации бюджетного планирования, ориентированного на результат, предусматривается решение следующих задач:

- создание системы учета потребностей в объемах оказания муниципальных услуг (выполнения работ);

- стандартизация муниципальных услуг (работ);

- формирование ведомственных целевых программ отраслевых (функциональных) органов администрации муниципального образования;

- совершенствование процедуры формирования и реализации муниципальных долгосрочных целевых программ.

В рамках определения оптимального состава имущественного комплекса, необходимого для реализации полномочий органов местного самоуправления предусматривается решение следующих задач:

- передача функций оказания (выполнения) муниципальных услуг (работ) автономным учреждениям;

- оптимизация планирования и мониторинг размещения средств местного бюджета в объекты муниципальной собственности, не включенные в муниципальные долгосрочные целевые программы;

- повышение эффективности управления собственностью муниципального образования Плавский район;

- реформирование транспортного обслуживания;

- повышение прозрачности и доступности сведений об объектах муниципальной собственности.

В рамках внедрения методологии среднесрочного бюджетирования и финансирования предусматривается решение следующих задач:

- совершенствование работы по утверждению местного бюджета на трехлетний период; формированию и практическому применению реестра расходных обязательств.

В рамках повышения деловой активности предпринимательских структур необходимо провести реализацию комплексных мер по повышению деловой активности субъектов малого предпринимательства.

В рамках совершенствования долговой политики предусматривается решение следующих задач:

- внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования;

- оптимизация процесса планирования и финансирования кассовых разрывов местного бюджета;

- снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности местного бюджета и муниципальных бюджетных учреждений;

- оздоровление организаций жилищно-коммунального хозяйства.

В рамках мониторинга качества управления муниципальными финансами предусматривается решение следующих задач:

- обязательная публичная независимая экспертиза муниципальных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики;

- организация оперативного учета недополученных доходов местного бюджета;

- создание методики оценки финансовых последствий от предоставления налоговых льгот;

- повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств местного бюджета.

В рамках формирования и реализации муниципальных заданий на оказание (выполнение) муниципальных услуг (работ):

- формирование и размещение муниципальных заданий на оказание (выполнение) муниципальных услуг (работ) по всем услугам, утвержденным перечнем муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) на территории муниципального образования Плавский район.

IV. Анализ ожидаемых результатов проведения
реформы муниципальных финансов

Возникновение экономических и структурных эффектов под воздействием реализации мероприятий Программы реформирования обеспечивается в результате концентрации финансовых и материальных ресурсов на реализацию мероприятий управленческих задач в рамках базовых направлений реформирования.

Экономический эффект под воздействием реализации мероприятий Программы реформирования возникает в результате построения системы взаимосвязанных управленческих задач и выражается в разнице суммы значений источников экономического эффекта и суммы расходов на финансирование Программы реформирования в целом (в соответствии с Планом использования субсидий на реформирование муниципальных финансов).

Возникновение экономических эффектов сопряжено с появлением качественных изменений управленческих характеристик (структурных эффектов), что обусловлено повышением уровня качества управления муниципальными финансами в ходе реализации Программы реформирования.

Структурные эффекты, возникающие под воздействием реализации мероприятий в рамках управленческих задач Программы реформирования, приведены в таблице К. 1.

Таблица К.1.

Структурные эффекты, возникающие под воздействием реализации
мероприятий Программы реформирования

Наименование структурного эффекта	Индикатор достижения структурного эффекта
Уменьшение затрат времени (и соответствующих издержек) получателей муниципальных услуг (работ).	Не менее чем на 10 процентов от уровня на начало 2009 года.
Увеличение количества пользователей муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) на территории муниципального образования Плавский район, за счет стандартизации муниципальных услуг (работ).	Не менее чем на 5 процентов от уровня на начало 2009 года.
Увеличение степени удовлетворенности граждан и организаций качеством и доступностью муниципальных услуг (работ) (по результатам социологических исследований).	Не ниже 25 процентов от общего числа пользователей муниципальных услуг.
Снижение доли обоснованных жалоб на действия и решения должностных лиц администрации, работников муниципальных учреждений, касающихся качества и условий предоставления муниципальных услуг (работ).	Не менее чем на 30 процентов от уровня на начало 2009 года.
Увеличение числа отраслевых (функциональных) органов администрации муниципального образования Плавский район, в которых внедрены методы управления по результатам, количества подведомственных отраслевым (функциональным) органам администрации муниципального образования Плавский район организаций, муниципальных унитарных предприятий, бюджетных учреждений, в которых внедрены методы управления по результатам.	80 процентов от общего числа отраслевых (функциональных) органов администрации муниципального образования Плавский район; не ниже 50 процентов от общего количества подведомственных отраслевым (функциональным) органам администрации муниципального образования Плавский район организаций, муниципальных унитарных предприятий, бюджетных учреждений, в которых внедрены методы управления по результатам.
Повышение публичности и прозрачности деятельности администрации муниципального образования Плавский район в процессе планирования и исполнения муниципального бюджета за счет раскрытия информации обо всех существенных аспектах их финансовой деятельности.	Наличие единой системы информационного обеспечения администрации муниципального образования Плавский район.

Возникновение структурных эффектов, перечисленных в таблице К.1., обусловлено повышением уровня качества управления муниципальными финансами под воздействием реализации мероприятий Программы реформирования.

Ожидаемый результат от проведения реформы муниципальных финансов состоит в том, что финансирование будет осуществляться по отдельным функциям муниципального управления, трудоемкость и характер выполнения которых будет разработан в результате реализации настоящей Программы. Таким образом, реализуется проектно-целевой подход, и в результате осуществляется достижение уровня, при котором:

- отклонение объемов стоимостной оценки потребности в оказании (выполнении) муниципальных услуг (работ) (в том числе по каждой из услуг (работ)) от объемов фактических расходов местного бюджета на оказание (выполнение) муниципальных услуг (работ) (в том числе по каждой из муниципальных услуг (работ)) в текущем финансовом году не превышает 20 процентов;

- в отчетном финансовом году и (или) в истекшем периоде текущего финансового года не менее 70 процентов расходов местного бюджета (без учета субвенций из бюджета Тульской области и расходов на обслуживание муниципального долга), приходящихся на оплату оказания муниципальных услуг (выполнения работ), имеют муниципальные стандарты муниципальных услуг (работ);

- в текущем финансовом году не менее 50 процентов расходов местного бюджета (без учета субвенций из бюджета Тульской области и расходов на обслуживание муниципального долга) приходится на финансирование ведомственных целевых программ органов администрации муниципального образования Плавский район;

- в текущем финансовом году не менее 40 процентов расходов местного бюджета (без учета субвенций из бюджета Тульской области и расходов на обслуживание муниципального долга), предусмотренных на финансирование всех муниципальных контрактов, приходится на финансирование муниципальных контрактов, заключенных на весь срок выполнения муниципальных долгосрочных целевых программ;

- в текущем финансовом году доля расходов местного бюджета на финансирование оказания муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) автономными учреждениями, составляет не менее 35 процентов всех расходов местного бюджета на финансирование оказания муниципальных услуг (работ).

- в расходах местного бюджета в текущем финансовом году отсутствуют вложения в объекты муниципальной собственности, удовлетворяющие критериям досрочного прекращения их финансирования;

- в текущем финансовом году не менее 80 процентов муниципальных унитарных предприятий и организаций, а также хозяйственных обществ и товариществ, доли уставного (складочного) капитала в которых принадлежат муниципальному образованию Плавский район, удовлетворяют установленным критериям;

- за отчетный финансовый год и (или) в истекшем периоде текущего финансового года доля расходов местного бюджета на организацию транспортного обслуживания, распределяемая в рамках открытых конкурсов на обслуживание транспортных маршрутов, составляет не менее 70 процентов от общего объема расходов местного бюджета, предусмотренных на эти цели;

- в текущем финансовом году оценка стоимости объектов муниципальной собственности проводилась по утвержденной процедуре в отношении всех объектов муниципальной собственности, подлежащих отчуждению или сдаче в аренду;

- не менее 80 процентов расходов местного бюджета распределены на плановый период между главными распорядителями бюджетных средств;

- не менее 90 процентов расходов местного бюджета в отчетном финансовом году и (или) в отчетном периоде текущего финансового года регулируется муниципальными правовыми актами, определяющими порядок расчета стоимости реализации расходных обязательств муниципального образования Плавский район;

- все операции по долговым обязательствам местного бюджета за отчетный финансовый год и (или) в отчетном периоде текущего финансового года полностью соответствуют установленной процедуре;

- прирост просроченной кредиторской задолженности местного бюджета, в том числе по привлекаемым средствам на покрытие временных кассовых разрывов местного бюджета, и кредиторской задолженности местного бюджета отсутствует;

- просроченная кредиторская задолженность местного бюджета и муниципальных бюджетных учреждений отсутствует, а прирост кредиторской задолженности местного бюджета и муниципальных бюджетных учреждений ни в одном месяце отчетного финансового года и (или) в отчетном периоде текущего финансового года не превышает 1/12 годовых расходов местного бюджета (без учета субвенций из бюджета Тульской области и расходов на обслуживание муниципального долга);

- за отчетный финансовый год и (или) в отчетном периоде текущего финансового года размер дебиторской и просроченной кредиторской задолженности организациям жилищно-коммунального хозяйства составляет не более 15 процентов к объему фактически предоставленных ими органам администрации муниципального образования Плавский район и подведомственным им муниципальным бюджетным учреждениям коммунальных услуг;

- в отчетном финансовом году и (или) в отчетном периоде текущего финансового года все проекты муниципальных нормативных правовых актов в сферах бюджетной и налоговой политики прошли обязательную публичную независимую экспертизу;

- объем недополученных доходов местного бюджета за отчетный финансовый год и (или) в отчетном периоде текущего финансового года не превышает 5 процентов доходов местного бюджета за соответствующий период;

- объем налоговых льгот за отчетный финансовый год и (или) в отчетном периоде текущего финансового года составляет менее 7 процентов налоговых доходов местного бюджета за соответствующий период;

- увеличение за текущий финансовый год средней по главным распорядителям средств местного бюджета оценки качества финансового менеджмента в сравнении с отчетным финансовым годом;

- не менее 80 % фактически оказанных (выполненных) в соответствии с муниципальными заданиями муниципальных услуг (работ) за последний отчетный год соответствуют установленным требованиям качеству оказания (выполнения) муниципальных услуг (работ).