Постановление Тульской областной Думы от 28 января 2010 г. N 6/250 "О докладе Тульской областной Думы "О состоянии законодательства Тульской области в 2009 году"

1.1 . Социальная направленность законодательства Тульской области
(социальные гарантии, льготы и меры социальной поддержки,
предоставляемые жителям области)

 

Сфера социальной политики - это часть политики государства, которая своими действиями смягчает негативные последствия индивидуального и социального неравенства, социально-экономических потрясений в обществе. Принимаемые меры направлены на поддержание доходов, уровня жизни населения, обеспечение занятости, поддержку отраслей социальной сферы. Различные виды социальных гарантий, мер социальной поддержки и других выплат получает почти половина населения области. Регулирующая эти вопросы правовая база отличается громоздкостью.

Современные общественные процессы требуют стабильного и динамичного правового регулирования, результативность которого зависит от многих объективных факторов и, в первую очередь, от поступательного развития регионального социального законодательства, качества и последовательности реализации правовых норм, форм и методов, процесса функционирования государственных органов и органов местного самоуправления. В настоящее время проявляется повышенный интерес как к проблемам качества законодательного обеспечения общественных отношений в сфере социальной политики, так и к объективной потребности в организации и совершенствовании системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Законодательство не может эффективно развиваться без своевременного и достоверного информирования законодателей о применении и действии тех или иных законов на территории субъекта Российской Федерации. Именно поэтому при анализе социального законодательства области внимание обращается и на правоприменительную практику.

Как отмечено в Послании губернатора Тульской области о положении в области 2009 года, в области проводится последовательная политика социального обеспечения населения, главной задачей которой является социально-экономическая поддержка малоимущих слоев населения (малообеспеченных семей, пожилых и инвалидов, детей-сирот, детей-инвалидов, школьников, детей из неполных и многодетных семей, студентов, лиц, попавших в трудные жизненные ситуации, безработных, лиц без определенного места жительства и занятий и других категорий граждан).

В бюджете области ежегодно увеличиваются средства на финансирование мероприятий, направленных на оказание мер социальной поддержки. В условиях финансово-экономического кризиса органы государственной власти области принимают все необходимые меры, чтобы смягчить сложившуюся ситуацию в социальной сфере. Это нашло отражение в Законе Тульской области от 19.12.2008 N 1197-ЗТО "О бюджете Тульской области на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годов". В нем определено финансирование законов области, носящих социальный характер: "О реализации государственной семейной и демографической политики в Тульской области", "О награде Тульской области - Почетный знак Тульской области "Материнская слава", "О мерах социальной поддержки многодетных семей в Тульской области", "О защите прав ребенка", "О ежемесячном пособии на ребенка в Тульской области", "О размере и порядке выплаты вознаграждения приемным родителям (приемному родителю)", "О нормативах расчета размера субвенций местным бюджетам на финансирование расходов на воспитание и обучение детей-инвалидов в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях на 2009 год", "Об образовании", "Об установлении региональных надбавок работникам организаций бюджетной сферы", "О здравоохранении в Тульской области", "Об обеспечении жителей Тульской области протезно-ортопедическими изделиями", "О компенсации расходов на оплату стоимости проезда на междугородном транспорте детям, нуждающимся в санаторно-курортном лечении", "О государственной социальной помощи в Тульской области", "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области", "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах и в поселках городского типа (рабочих поселках), и о размерах, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельских населенных пунктах и в поселках городского типа (рабочих поселках)", "О мерах социальной поддержки инвалидов и ветеранов боевых действий, членов их семей, семей погибших (умерших, пропавших без вести), а также военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов (уволенных с военной службы и службы в правоохранительных органах), получивших увечья, ранения, травмы, заболевания при исполнении служебных обязанностей", "О дополнительных мерах социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда, полных кавалеров ордена Трудовой Славы", "О ежемесячной доплате к пенсии гражданам, достигшим 100-летнего возраста" и др.

Законодательство области, регулирующее вопросы социальной сферы, достаточно полное и в целом соответствует федеральному законодательству. В целях систематизации мер социальной поддержки и категорий лиц, которым предоставляются эти меры, при подготовке доклада был проведен анализ законодательства области в социальной сфере и составлен перечень, обобщающий социальные гарантии и меры социальной поддержки, которые предоставляются жителям области в соответствии с действующим законодательством. Последующее изложение раздела доклада проводится с учетом указанного анализа.

 

 

 

 

 

 

1.2. Финансовое, бюджетное и налоговое законодательство Тульской области,
принятое в целях реализации антикризисных мер

 

 

 

 

 

 

 

1.3. Законодательство о противодействии коррупции

 

Реализация мероприятий по борьбе с коррупцией, осуществление планомерной работы по разработке нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, являются ключевыми составляющими стратегии развития законодательства области.

Важнейшим направлением деятельности Думы в 2008 и 2009 годах стало создание нормативной базы по противодействию коррупции в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года N 815 "О мерах по противодействию коррупции", в котором определена государственная политика в области противодействия коррупции. В области, как и во многих субъектах Российской Федерации, нормативная регламентация вопросов противодействия коррупции развивалась с некоторым опережением федерального уровня. Законом Тульской области от 12.11.2008 N 1108-ЗТО "Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области" (далее - Закон Тульской области N 1108-ЗТО) установлены понятия "коррупция" и "противодействие коррупции", основные принципы, направления и меры противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики в области.

В связи с принятием Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) потребовалась корректировка регионального Закона. В феврале 2009 года в Закон Тульской области N 1108-ЗТО были внесены изменения, касающиеся уточнения понятия "коррупция" и основных принципов противодействия коррупции.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 273-ФЗ, устанавливающей обязанность государственного служащего уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, было принято распоряжение председателя Думы от 09.09.2009 N 568-к, определяющее порядок уведомления работодателя о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего Думы к совершению коррупционных правонарушений, утвержден перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, порядок организации проверки этих сведений и регистрации уведомлений.

В целях реализации положений статьи 6 Закона Тульской области N 1108-ЗТО в марте 2009 года была создана совместная комиссия Думы и администрации области по проведению антикоррупционной экспертизы законов Тульской области и их проектов (далее - Комиссия), утверждены Положение о Комиссии, ее состав и Порядок проведения антикоррупционной экспертизы законов Тульской области и их проектов (постановление Думы от 26.03.2009 N 77/3921).

Комиссия была сформирована на условиях равного представительства сторон - Думы и администрации области - в количестве 6 человек. Основными задачами ее деятельности являлись: анализ законов области, проектов законов области в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; подготовка предложений по устранению несовершенства правовых норм законов области и проектов законов области, препятствующих свободному осуществлению физическими и юридическими лицами своих прав и обязанностей и, таким образом, повышающих вероятность совершения коррупционных действий. За период существования Комиссии была проведена антикоррупционная экспертиза 29 законопроектов.

В мае 2009 года был утвержден Порядок проведения антикоррупционного исследования постановлений Тульской областной Думы, носящих нормативно-правовой характер, их проектов и составления на них заключений (постановление Думы от 28.05.2009 N 79/4084), согласно которому антикоррупционному исследованию подлежали все проекты постановлений Думы, носящие нормативно-правовой характер (далее - проекты постановлений), до внесения их на рассмотрение Думы. Антикоррупционное исследование проекта постановления проводилось комитетом Думы, который разработал данный проект и внес его на рассмотрение Думы. В случае внесения проекта постановления депутатом Думы, председателем Думы назначался комитет Думы, ответственный за предварительное рассмотрение проекта постановления, который проводил антикоррупционное исследование данного проекта. Антикоррупционное исследование действующего постановления Думы, носящего нормативно-правовой характер, могло проводиться по инициативе губернатора области, депутатов Думы на основании решения, принятого Думой в форме постановления.

В связи с принятием Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в сентябре 2009 года были признаны утратившими силу постановления Думы о создании комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы законов Тульской области и их проектов и утверждении порядка проведения антикоррупционного исследования постановлений Тульской областной Думы. Также внесены изменения в Закон Тульской области N 1108-ЗТО. Установлено, что органы государственной власти области, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принимаемых ими нормативных правовых актов и их проектов в соответствии с положениями федерального законодательства. Коррупциогенные факторы, с целью выявления которых проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, устанавливаются федеральным законодательством. Практика показала, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из направлений профилактики коррупции. Задача антикоррупционной экспертизы состоит в том, чтобы нормой стала неприемлемость принятия нормативных правовых актов, в которых содержатся положения, способствующие проявлению коррупции.

Таким образом, принятие федеральных законов о противодействии коррупции и об антикоррупционной экспертизе, а также правил и методики проведения экспертизы установило правовую основу единообразной антикоррупционной оценки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их проектов. При этом основным направлением деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции провозглашено проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции, что предполагает не только унификацию законодательного регулирования противодействия коррупции в целом, но и применение единой системы критериев оценки нормативных правовых актов и иных документов в Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" внесены изменения в статью 7 Закона Тульской области от 31 октября 2005 года N 623-ЗТО "О государственной гражданской службе Тульской области" (далее - Закон Тульской области N 623-ЗТО), предусматривающие обязанность гражданина, претендующего на замещение должности государственной гражданской службы области, и государственного гражданского служащего, замещающего эту должность, представлять представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруга (супруги) и несовершеннолетних детей). Также установлено, что положение о представлении государственным гражданским служащим области, замещающим должность государственной гражданской службы области, включенную в перечень, установленный правовым актом представителя нанимателя, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного гражданского служащего области и членов его семьи утверждается постановлением губернатора области с учетом требований Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Во исполнение вышеуказанных норм Закона Тульской области N 623-ЗТО принято постановление губернатора области от 10.11.2009 N 55-пг, которым утверждены Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Тульской области, и государственными гражданскими служащими Тульской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и формы справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Распоряжениями председателя Думы от 21.12.2009 N 716-к и N 717-к утвержден перечень должностей государственной гражданской службы в аппарате Думы, при назначении на которые граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, и определены лица, уполномоченные на получение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В целях создания системы противодействия коррупции и устранения причин, ее порождающих, во исполнение Национального плана противодействия коррупции, координации деятельности органов государственной власти области, правоохранительных органов, общественных объединений сформирован Совет при губернаторе Тульской области по противодействию коррупции (постановление губернатора области от 22.08.2008 N 44-пг).

Распоряжением губернатора области от 29.09.2008 N 1461-рг утвержден План противодействия коррупции в органах исполнительной власти Тульской области на 2009-2010 годы (далее - План). План содержит меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции и совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, а также по правовому просвещению, созданию стимулов к антикоррупционному поведению.

По итогам реализации в 2009 году мероприятий Плана достигнуты определенные положительные результаты: обеспечивается проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области, а также муниципальных правовых актов, развивается институт общественного контроля за реализацией органами исполнительной власти области государственных функций, активно внедряются административные регламенты в сферах деятельности с высокой степенью коррупционных рисков и другие. Есть и нерешенные вопросы. В частности, актуальна такая проблема, как соблюдение на уровне муниципальных образований законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. Функционирование системы размещения заказов на уровне муниципальных образований осуществляется со сбоями. Решение обозначенной проблемы осложняется нестабильностью действующего законодательства о размещении заказов. Недостаточная квалификация специалистов в области муниципального заказа, отсутствие необходимого материально-технического обеспечения не всегда позволяют оперативно отреагировать на вносимые в законодательство изменения. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы обеспечения надлежащего информационного, методического взаимодействия между органами государственной власти области и муниципальными образованиями, а также необходимость надлежащего контроля в указанной сфере.

Безусловно, одним из приоритетных направлений является обеспечение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Одним из путей обеспечения как соблюдения прав субъектов малого и среднего предпринимательства, так и бесперебойной работы антикоррупционного механизма в целом является слаженное взаимодействие между органами государственной власти, муниципальными образованиями, правоохранительными органами.

Администрацией области, органами исполнительной власти области проводится активное взаимодействие с прокуратурой области, Управлением внутренних дел, Управлением Федеральной регистрационной службы и другими органами.

С учетом обозначенных Президентом Российской Федерации приоритетов деятельность по борьбе с коррупцией должна реализовываться во всех сферах функционирования органов государственной власти области. В связи с этим работа по противодействию коррупции должна строиться на системной основе, а успешный результат невозможен без надлежащего взаимного информационного обмена, методического обеспечения, проведения совместных мероприятий.

Органы государственной власти области, правоохранительные органы должны постоянно всесторонне анализировать складывающуюся ситуацию в сфере борьбы с коррупцией, обеспечивать слаженное функционирование как уже имеющихся направлений взаимодействия, так и определять, а в последующем и развивать, новые.

В соответствии со статьей 12 Закона Тульской области N 1108-ЗТО губернатор области в ежегодном послании губернатора области о положении в области обязан информировать о реализации мер антикоррупционной политики.

В Послании губернатора Тульской области о положении в области 2009 года было отмечено, что особенно пристальное внимание администрацией области уделяется вопросам предупреждения и профилактики коррупционных проявлений на государственной службе.

В развитие федерального антикоррупционного законодательства подписан целый ряд постановлений губернатора области, которые расширяют контроль за деятельностью государственных гражданских служащих области (постановления губернатора области от 24.08.2009 N 38-пг и от 10.11.2009 N 55-пг). Декларировать свои доходы и имущество с 1 января 2010 года будут не только сами государственные служащие, но и члены их семей. Разработан и внесен на рассмотрение Думы проект закона области, устанавливающий соответствующие обязательства для лиц, замещающих государственные должности Тульской области. Информация будет публиковаться на официальных сайтах, что обеспечит ее доступность, в том числе и для средств массовой информации. Также на рассмотрении в Думе находится законопроект "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Тульской области, и лицами, замещающими государственные должности Тульской области, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Тульской области".

К основным принципам противодействия коррупции относится сотрудничество органов государственной власти области с институтами гражданского общества и физическими лицами (п. 7 ст.3 Закона Тульской области N 1108-ЗТО).

Необходимо продолжить работу по правовому просвещению граждан, используя потенциал общественных объединений и некоммерческих организаций, в том числе по ознакомлению с действующим законодательством по противодействию коррупции, по развитию института общественного контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации, привлекая к общественной экспертизе нормативных правовых актов Общественную палату Тульской области и другие институты гражданского общества, предоставить открытый доступ к информации по разрабатываемым законодательным инициативам и законопроектам для проведения их независимой общественной антикоррупционной экспертизы.

В рамках Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" эта информация будет доступна пользователям на официальном сайте Тульской областной Думы в сети Интернет.

По результатам реализации законодательства по борьбе с коррупцией следует сделать следующие выводы:

- коррупциогенные факторы могут содержаться не только в проектах нормативных актов, но и в действующих нормативных актах. Поэтому широкое толкование коррупциогенных факторов следует поддержать: принципиально важно для борьбы с коррупцией обращение не только к будущему законодательству, но и возможность проведения антикоррупционной экспертизы законодательства действующего;

- проведение антикоррупционной экспертизы не является самоцелью, для того чтобы показать качество проводимой работы и убедиться, что антикоррупционная экспертиза приводит к тому результату, ради которого она и проводилась, нужно осуществлять мониторинг законодательства по результатам антикоррупционной экспертизы;

- антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении.

К таким требованиям относятся: обеспечение свободного доступа заинтересованных лиц к информации о подготовке и принятии нормативных правовых актов; соблюдение иерархии нормативных правовых актов; соблюдение установленного порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов; отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных групп и лиц; определенность оснований, условий и сроков принятия решений (совершения действий) органами власти и должностными лицами.

2.1. Взаимодействие Тульской областной Думы и прокуратуры Тульской
области по проведению мониторинга законодательства Тульской области
и правоприменительной практики

 

В докладах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) неоднократно отмечалось, что российская правовая система несовершенна, имеет пробелы в законодательстве, не успевает регулировать вопросы, отражающие социально-экономические преобразования, нестабильна и практика правоприменения. С другой стороны, видны результаты проводимого мониторинга, приведшие к укреплению российской государственности, формированию единого правового пространства, улучшению деятельности государственных органов по защите прав незащищенных слоев населения.

Прокуратура области уделяет особое внимание укреплению государственности, сохранению единого правового и экономического пространства.

Региональное законодательство зависит от постоянно изменяющегося федерального законодательства, нормотворческая деятельность в регионах отличается повышенной интенсивностью, поэтому актуальной остается задача повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов.

Взаимодействие Думы и прокуратуры области в законотворческом процессе осуществляется в различных формах. Формы и методы взаимодействия совершенствуются и дают свои положительные результаты. При осуществлении функций в сфере надзора за исполнением законов области прокурор области опротестовывает противоречащие федеральному закону правовые акты и вносит представления об устранении нарушений закона.

Прокуратурой области осуществляется постоянное взаимодействие с органами государственной власти области как в сфере нормотворчества путем изучения проектов законов области, участия в заседаниях законодательного органа, работе комитетов Думы, так и по вопросам совершенствования существующей системы законодательных и нормативных правовых актов органов государственной власти области. Представители прокуратуры входят в состав рабочих групп, вносят поправки и предложения к законопроектам, осуществляют проведение мониторинга федерального и регионального законодательства, информируют о необходимости приведения региональных нормативных правовых актов в соответствие с изменившимся федеральным законодательством. Подготовка заключений на законопроекты области, участие в заседаниях законодательного органа государственной власти, его рабочих групп, комитетов Думы способствовали предотвращению принятия законов области, отдельные положения которых противоречили федеральному законодательству.

Прокурор области является субъектом права законодательной инициативы и реализует его путем внесения законопроектов и поправок к законопроектам. Законопроекты направляются в прокуратуру области для заключения.

Прокурором области до принесения протеста либо внесения представления направляются письма и информация о необходимости внесения изменений в законы области для приведения их в соответствие с федеральным законодательством. Сотрудничество в указанной форме способствует сокращению количества принесенных протестов, внесенных представлений и ускоряет законодательный процесс.

Руководство Думы принимает участие в коллегиях прокуратуры, где подводятся итоги работы органов прокуратуры области и определяются задачи по повышению действенности прокурорского надзора, а также в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов.

Заслуживает положительной оценки и такая форма взаимодействия как обращение депутатов Думы в прокуратуру области по вопросам проверки соблюдения законодательства. В свою очередь, прокурор области направляет запросы о предоставлении данных по приведению законов области в соответствие с федеральным законодательством.

Информация о состоянии законности и об итогах работы органов прокуратуры области, а также информация о состоянии исполнения законодательства, регулирующего различные сферы правоотношений, доводятся до сведения Думы.

Таким образом, новые формы взаимодействия между Думой и прокуратурой области позволяют усовершенствовать существующую систему нормативных правовых актов области, что является гарантом защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина в современных условиях, приводят к положительной динамике и способствуют улучшению качества принимаемых законов области.

Особое внимание в 2009 году уделялось реализации антикризисных программ, защите социальных прав граждан в условиях экономического кризиса.

В Думе ведется учет мер прокурорского реагирования и осуществляется контроль за устранением противоречий или несоответствий законов области федеральному законодательству, отмеченных в протестах и представлениях.

В 2009 году в Думу было принесено 14 протестов прокурора области на законы области (далее - протест), представлений не было внесено.

По сфере регулируемых правоотношений законы области, на которые были принесены протесты в 2009 году, распределены следующим образом: 7 - на законы, регулирующие правоотношения в социальной сфере (50%); 4 - на законы, регулирующие правоотношения в бюджетной сфере (21%); 3 - на законы, регулирующие правоотношения в сфере государственного строительства (29%).

Все протесты были рассмотрены Думой в срок, установленный статьей 23 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

Из 14 протестов, принесенных прокурором области, Думой удовлетворено 2 протеста; не принято решение по 1 протесту; по 11 протестам постановлением Думы прокурор области был проинформирован о принятии законов области и устранении противоречий до рассмотрения протестов (79 процентов законов области были приведены в соответствие с федеральным законодательством до рассмотрения протестов прокурора области).

Следовательно, в 11 из 14 случаев отсутствовала необходимость принятия мер прокурорского реагирования, так как Дума на момент рассмотрения протестов уже провела работу по устранению несоответствий законов области федеральным законам в рамках анализа действующего законодательства области.

Характерным для 2009 года является то, что 11 из 12 законопроектов по внесению изменений в законы области, на которые поступили протесты, были внесены в качестве законодательной инициативы комитетами Думы.

Таким образом, в подавляющем большинстве случаев работа по рассмотрению протестов за 2009 год носила характер констатации фактов реализации Думой мер по приведению законов области в соответствие с федеральным законодательством. Только 2 из 14 протестов были признаны обоснованными.

В рамках взаимодействия прокуратурой области проводится систематический анализ проектов законов области, принятых Думой в первом чтении.

Так, в 2009 году Дума направила прокурору области на правовую экспертизу 78 проектов законов области, в том числе на заключение по поправкам. Прокуратура области своевременно представила заключения на все законопроекты, при этом 44 заключения из 78 содержали предложения об устранении несоответствий федеральному законодательству, а 34 заключения не содержали замечаний к текстам законопроектов.

Прокуратурой области проводится мониторинг законодательства области и в рамках взаимодействия с Думой направляется информация о необходимости приведения законов области в соответствие с федеральным законодательством.

В 2009 году прокуратурой области было направлено информация по 6 законам:

1) информация о необходимости внесения изменений в Закон Тульской области от 13.07.2009 N 1306-ЗТО "О физической культуре и спорте". В информации было указано на необходимость внесения изменений в части установления порядка аккредитации региональных спортивных федераций по видам спорта Правительством Российской Федерации по согласованию с общероссийской спортивной федерацией по соответствующему виду спорта, что соответствует статье 13 Федерального закона от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации". Эта информация была учтена при принятии Закона Тульской области от 07.10.2009 N 1345-ЗТО "О внесении изменений в Закон Тульской области "О физической культуре и спорте";

2) информация о необходимости дополнить Закон Тульской области от 13.07.2009 N 1306-ЗТО "О физической культуре и спорте" и Устав (Основной Закон) Тульской области (далее - Устав области) нормами, относящими к полномочиям администрации области деятельность по участию в проведении единой государственной политики в сфере физической культуры и спорта, что будет соответствовать Федеральному закону от 18.07.2009 N 175-ФЗ "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьям 8 и 23 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации". Эта информация также учтена при принятии Думой Закона Тульской области от 07.10.2009 N 1345-ЗТО "О внесении изменений в Закон Тульской области "О физической культуре и спорте";

3) информация о необходимости внесения изменений в Закон Тульской области от 14.02.2009 N 1214-ЗТО "О разграничении полномочий органов государственной власти Тульской области в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности" в части дополнения нормами, предусматривающими полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению правил оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным участкам платных автомобильных дорог общего пользования регионального или муниципального значения, методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным участкам платных автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, как предусматривается Федеральным законом от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Информация учтена при подготовке проекта закона Тульской области "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О разграничении полномочий органов государственной власти Тульской области в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности";

4) информация о необходимости приведения Закона Тульской области от 20.12.1995 N 21-ЗТО "О библиотечном деле" в соответствие с принятым Федеральным законом от 03.06.2009 N 119-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О библиотечном деле" в части наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом присваивать ведущей универсальной библиотеке статус центральной библиотеки субъекта Российской Федерации, функции которой выполняет в области областная библиотека. Информация была учтена при разработке проекта закона Тульской области "О внесении изменений в Закон Тульской области "О библиотечном деле";

5) информация по приведению статьи 21 Закона Тульской области от 09.11.1999 N 158-ЗТО "О государственной собственности Тульской области" в соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части регламентации полномочий собственника государственного имущества. Информация была учтена при принятии Закона Тульской области от 02.12.2009 N 1366-ЗТО "О внесении изменений в Закон Тульской области "О государственной собственности Тульской области";

6) информация прокурора области о необходимости приведения ряда положений Закона Тульской области от 08.07.2008 N 1055-ЗТО "О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления" в соответствие с федеральным законодательством в части выдвижения списков кандидатов политической партией, имеющей право участвовать в выборах, либо ее региональным отделением или иным структурным подразделением, имеющим право участвовать в выборах соответствующего уровня. Информация принята к сведению, и в результате работы над проектом закона области были учтены предложения прокуратуры области и принят Закон Тульской области от 03.06.2009 N 1279-ЗТО "О внесении изменений в отдельные законы Тульской области о выборах".

Таким образом, проводимый прокуратурой области мониторинг законодательства области оказывает существенное влияние на совершенствование законодательной базы области и своевременное приведение ее в соответствие с федеральным законодательством. В настоящее время в осуществлении государственной политики противодействия коррупции на первый план выдвигается помимо нормотворчества и обеспечение качественного исполнения действующего законодательства, в том числе и недавно принятых антикоррупционных законов.

Следует отметить, что прокуратура области участвует в нормотворческой деятельности и формировании правового пространства области, изучает качество законов, уровень их исполнения, степень правовой урегулированности общественных отношений. Характерным для 2009 года стало активное участие прокурора области в законотворческом процессе путем реализации права законодательной инициативы.

Прокурор области является субъектом права законодательной инициативы в силу статьи 3 Закона Тульской области от 14.12.1994 N 4-ЗТО "О законах области".

За 2009 год прокурором области в целях реализации права законодательной инициативы внесено в Думу 4 законопроекта:

1) "О внесении изменений в Закон Тульской области "Об административных правонарушениях в Тульской области" (принят в качестве Закона 07.10.2009 N 1337-ЗТО);

2) "О внесении изменений в Закон Тульской области "Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области" (принят в качестве закона 07.10.2009 N 1333-ЗТО);

3) "О порядке приобретения для последующей реализации бывших в употреблении средств сотовой связи на территории Тульской области" (принят в первом чтении 10.12.2009);

4) "О внесении изменений в Закон Тульской области "Об административных правонарушениях в Тульской области" (принят в первом чтении 19.11.2009).

Еще одной формой взаимодействия Думы с прокуратурой области является рассмотрение обращений депутатов Думы к прокурору области.

За 2009 год депутатами Думы направлялось 5 обращений в прокуратуру области:

1) о проведении проверки соблюдения законодательства о средствах массовой информации;

2) по вопросу предъявления отдельным жителям области, проживающим в многоквартирных домах и имеющим индивидуальные приборы учета электрической энергии, платы за электрическую энергию, подаваемую на работу приборов освещения помещений общего пользования и для работы электрического оборудования, входящего в состав общего имущества в многоквартирном доме;

3) о рассмотрении обращения Чурова В.Е. по Закону Тульской области от 19.12.2008 N 1198-ЗТО "О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов Тульской областной Думы". Предложения прокурора области были учтены при работе над законопроектом "О внесении изменений в отдельные законы Тульской области о выборах";

4) о возможности внесения изменений в Закон Тульской области от 18.12.2008 N 1182-ЗТО "О предельном значении площади арендуемых помещений и сроке рассрочки оплаты приобретаемого субъектами малого и среднего предпринимательства имущества, находящегося в государственной собственности Тульской области или муниципальной собственности, при реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества";

5) о приведении в соответствие с федеральным законодательством законов области, устанавливающих границы муниципальных образований, в части дополнения их перечнем населенных пунктов, входящих в состав территорий муниципальных образований. Предложение прокуратуры области по результатам рассмотрения обращения учтено при разработке проектов законов области, устанавливающих границы муниципальных образований.

В Думу для сведения поступила информация о состоянии законности и об итогах работы органов прокуратуры области за 2009 год.

При проведении анализа федерального законодательства прокуратурой области в Думу была направлена информация для сведения:

1) о состоянии исполнения законодательства области, направленного на обеспечение здорового образа жизни детей, развития физической культуры и спорта, духовно-нравственного и творческого потенциала, а также патриотического воспитания несовершеннолетних и молодежи. Проверкой установлено, что органами государственной власти области, органами местного самоуправления принимаются меры, направленные на охрану жизни и здоровья детей, содействие физическому, интеллектуальному, духовному и нравственному развитию несовершеннолетних и молодежи, воспитание патриотизма и гражданственности у подрастающего поколения. Прокуратурой области выявлены нарушения законов области, опротестован ряд правовых актов, внесены представления об устранении нарушений закона, возбуждено несколько производств об административных правонарушениях;

2) о состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства области о защите прав потребителей в части обеспечения населения качественной питьевой водой. В информации отражено, что прокуратурой области в 2009 году проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тульской области (далее - Управление).

Проверка показала, что государственными инспекторами Управления не всегда принимаются достаточные и эффективные меры к недропользователям, нарушающим законодательство о недрах и условия пользования недрами, предусмотренные соответствующими лицензиями. Отсутствует действенное взаимодействие с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, что не способствует улучшению экологической обстановки. При выявлении нарушений Управление не всегда направляет соответствующую информацию в компетентные органы для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности, установленной законом.

В связи с выявленными нарушениями прокурором области внесено представление руководителю указанного контролирующего органа. Представление рассмотрено, требования прокурора удовлетворены, приняты меры по устранению нарушений, два должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Осуществление надзора за соблюдением законодательства области о защите прав потребителей в части обеспечения населения области питьевой водой находится на контроле в прокуратуре области.

Указанная информация является базой для проведения анализа реализации законов области. Практика показала, что в оценке состояния законодательства области помимо правового мониторинга важную роль играет мониторинг практики применения законов области, поскольку он позволяет выявить как неприменимые, так и неисполняемые нормы.

Таким образом, формы и методы взаимодействия Думы с прокуратурой области совершенствуются и приносят положительные результаты.

Полагаем, что выработанные формы взаимодействия Думы и прокуратуры области позволяют улучшать качество законов области и своевременно вносить изменения в действующее законодательство. В то же время предлагаем рассмотреть такую форму взаимодействия, как внесение прокуратурой области проекта закона, устраняющего противоречия или несоответствия федеральному законодательству вместо протеста или представления, используя право законодательной инициативы, предоставленное ей.

Вместе с тем нельзя не отметить, что в 2009 году прокуратурой области не вносилось в Думу представлений. Отчасти это можно объяснить повышением качества законодательства области. Но, с другой стороны, это следует связывать с активной работой Думы по своевременному приведению законодательства области в соответствие с федеральным законодательством.

2.2. Взаимодействие Тульской областной Думы с Управлением Министерства
юстиции Российской Федерации по Тульской области в сфере обеспечения
единства правового пространства Российской Федерации на территории
Тульской области в 2009 году

 

Дума и Управление Минюста в пределах своих полномочий, руководствуясь двусторонним соглашением о взаимодействии в сфере юстиции, осуществляют постоянное сотрудничество, направленное на обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории области. С этой целью Управление Минюста проводит юридическую экспертизу законов области и иных нормативных правовых актов, принятых Думой; правовой анализ проектов законов области на предмет их соответствия федеральному законодательству и законодательству области; представляет информационный, справочный, аналитический материал о соответствии законодательства области Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Одной из форм взаимодействия в рамках соглашения является представление Управлением Минюста экспертных заключений на законы области и их рассмотрение Думой. Всего в 2009 году в Думу было внесено 16 экспертных заключений Управления Минюста на законы области, из них 9 - внесено в 1 квартале, 3 - во 2 квартале, 3 - в 3 квартале, 1 - в 4 квартале.

Законы области, на которые в 2009 году были внесены экспертные заключения:

1. "О разграничении полномочий органов государственной власти Тульской области в сфере водных отношений";

2. "О радиационной безопасности населения в Тульской области";

3. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Тульской области";

4. "О развитии ипотечного жилищного кредитования в Тульской области";

5. "О пожарной безопасности в Тульской области";

6. "Об образовании";

7. "О библиотечном деле";

8. "О здравоохранении в Тульской области";

9. "О государственной молодежной политике в Тульской области";

10. "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Тульской области";

11. "Об установлении на территории Тульской области цены земли при продаже земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений";

12. "О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления";

13. "О физической культуре и спорте";

14. "О регулировании отдельных земельных отношений в Тульской области";

15. "О статусе депутата Тульской областной Думы";

16. "О прожиточном минимуме в Тульской области".

Экспертные заключения были внесены:

на 5 законов Тульской области (NN 795-ЗТО, 433-ЗТО, 21-ЗТО, 188-ЗТО, 1306-ЗТО), профильным комитетом по которым являлся комитет по науке, образованию и культуре Думы 4-го созыва;

на 4 закона Тульской области (NN 713-ЗТО, 727-ЗТО, 984-ЗТО, 898-ЗТО), профильным комитетом по которым являлся комитет по экономической политике, налогам и собственности Думы 4-го созыва;

на 3 закона Тульской области (NN 850-ЗТО, 708-ЗТО, 135-ЗТО), профильным комитетом по которым являлся комитет по социальному законодательству и охране здоровья населения Думы 4-го созыва;

на 3 закона Тульской области (NN 641-ЗТО, 1055-ЗТО, 620-ЗТО), профильным комитетом по которым являлся комитет по государственному строительству, местному самоуправлению и общественной безопасности Думы 4-го созыва;

на 1 Закон Тульской области (N 625-ЗТО), профильным комитетом по которому являлся комитет по социальной политике Думы 5-го созыва.

Все 16 экспертных заключений были рассмотрены Думой. В результате рассмотрения:

- по 10 экспертным заключениям (NN 1-8, 15 и 16 - на законы NN 850-ЗТО, 708-ЗТО, 795-ЗТО, 713-ЗТО, 641-ЗТО, 433-ЗТО, 21-ЗТО, 135-ЗТО, 620-ЗТО и 625-ЗТО) управление Минюста было уведомлено о том, что еще до внесения экспертного заключения Думой были приняты меры к устранению противоречий федеральному законодательству в законах, указанных в экспертных заключениях;

- по 3 экспертным заключениям (NN 9, 11, 13 - на законы NN 188-ЗТО, 984-ЗТО, 1306-ЗТО) Управление Минюста было уведомлено о внесении в Думу законопроектов, устраняющих противоречия федеральному законодательству, после внесения экспертных заключений;

- по 1 экспертному заключению (N 10 - на закон N 727-ЗТО) управление Минюста было уведомлено о несогласии Думы с позицией, изложенной в экспертном заключении;

- по 1 экспертному заключению (N 12 - на Закон N 1055-ЗТО) Управление Минюста было уведомлено о том, что сделать по экспертному заключению вывод о наличии противоречий федеральному законодательству в Законе Тульской области N 1055-ЗТО не представляется возможным, так как в заключении не указано, какие именно нормы подлежат приведению в соответствие с нормами федерального закона. Высказана просьба о конкретизации положений закона области, вступивших в противоречие с федеральным законодательством;

- по 1 экспертному заключению (N 14 на Закон N 898-ЗТО) Управление Минюста было уведомлено о том, что экспертное заключение было рассмотрено Думой, но решение по нему не принято.

Таким образом, из 16 поступивших и рассмотренных экспертных заключений 10 (62%) были внесены после принятия Думой мер, направленных на устранение противоречий федеральному законодательству, 3 экспертных заключения (19%) не были удовлетворены по различным причинам и только по 3 экспертным заключениям (19%) внесение законопроектов, устраняющих недостатки, было произведено после внесения экспертных заключений.

Субъектом права законодательной инициативы по 2 законопроектам был губернатор Тульской области, по 11 законопроектам - комитеты Думы.

Следует отметить, что на 12 законов Тульской области из 16, на которые были внесены экспертные заключения, были внесены акты прокурорского реагирования.

Таким образом, в 2009 году было внесено 16 экспертных заключений и 13 законов приведены в соответствие с федеральными законами. Следует отметить, что Думой были приняты меры опережающего характера по приведению областного законодательства в соответствие с федеральным законодательством до внесения экспертных заключений: разработка и внесение законопроектов в 10 случаях из 13 были проведены до поступления заключений Управления Минюста. Только внесение 3 из 13 заключений было оправданным, так как Дума в остальных случаях уже приняла превентивные меры по устранению несоответствия федеральному законодательству в законах области.

Характерным для 2009 года является то, что законопроекты по приведению законов области в соответствие с федеральными законами вносились в Думу в подавляющем большинстве случаев (11 из 13) комитетами Думы, а также выражена тенденция сокращения сроков по приведению законов области в соответствие с федеральными законами.

В рамках взаимодействия Думы с Управлением Минюста в сфере совершенствования регионального законодательства в Думу были направлены письма Управления Минюста с предложениями о внесении изменений в законы области. Всего за 2009 год поступило 8 писем по 7 действующим законам области и с предложением разработать законопроект. Все письма рассмотрены, в 4 законах области устранены недостатки, указанные в письмах Управления Минюста. По состоянию на 01.01.2010 недостатки не устранены в 3 законах области и проводится работа по разработке 1 законопроекта.

В письме Управления Минюста по Закону Тульской области от 5 апреля 2004 года N 437-ЗТО "О промышленной политике в Тульской области" было указано на необходимость исключения из текста Закона ссылки на Закон Тульской области "Об областных целевых программах", который утратил силу. Информация принята Думой к сведению и учтена при принятии Закона Тульской области от 14 февраля 2009 года N 1222-ЗТО "О внесении изменений в статью 6 Закона Тульской области "О промышленной политике в Тульской области".

Два письма указывали на наличие в Законе Тульской области от 6 июля 1998 года N 88-ЗТО "О защите прав ребенка" положений, способствующих проявлению коррупции. Законом предоставлено право исполнительному органу государственной власти области предоставлять для решения уставных задач детских организаций здания, сооружения и иное имущество областной собственности безвозмездно или на льготных условиях, что является, по мнению Управления Минюста, коррупциогенным фактором. Проведена работа по устранению отмеченных недостатков, и принят Закон Тульской области от 7 октября 2009 года N 1336-ЗТО "О защите прав ребенка", которым Закон Тульской области от 6 июля 1998 года N 88-ЗТО признан утратившим силу.

В письме по Закону Тульской области от 4 декабря 2008 года N 1154-ЗТО "О мерах социальной поддержки многодетных семей в Тульской области" Управление Минюста проинформировало Думу о том, что в нем не указан момент возникновения у администрации области полномочия по установлению порядка и сроков предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям. Информация учтена при принятии Закона Тульской области от 4 мая 2009 года N 1275-ЗТО "О внесении изменений в статью 4 Закона Тульской области "О мерах социальной поддержки многодетных семей в Тульской области".

По Закону Тульской области от 9 февраля 2004 года N 433-ЗТО "Об образовании" Управлением Минюста было направлено письмо в Думу, в котором указано, что в Законе имеются неточности в отношении сроков возникновения полномочий администрации области по установлению порядка предоставления и расходования средств на организацию питания. При принятии Закона Тульской области от 2 декабря 2009 года N 1364-ЗТО "О внесении изменения в статью 16 Закона Тульской области "Об образовании" указанные недостатки устранены.

Управлением Минюста было направлено письмо в Думу о наличии в Законе Тульской области от 13 февраля 2008 года N 969-ЗТО "О наделении органов местного самоуправления государственным полномочием по выплате вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений" неопределенности в определении органа исполнительной власти области, осуществляющего полномочия в сфере образования. Думой проведена работа по изучению проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти в сфере образования, был проинформирован губернатор области, получена информация, что законопроект, устраняющий недостатки, планируется к внесению в Думу губернатором области в 4 квартале 2009 года. По состоянию на 01.01.2010 законопроект внесен не был. Таким образом, письмо находится на контроле до устранения недостатков.

В письме Управления Минюста по Закону Тульской области от 25 июля 2009 года N 1313-ЗТО "О мерах социальной поддержки инвалидов и ветеранов боевых действий, членов их семей, семей погибших (умерших, пропавших без вести), а также военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов (уволенных с военной службы и службы в правоохранительных органах), получивших увечья, ранения, травмы, заболевания при исполнении служебных обязанностей" было указано на неточность юридической формулировки, при определении круга лиц, на которых он распространяется. В частности, при установлении лиц, имеющих право на меры поддержки указаны вдовы (вдовцы), пропавших без вести военнослужащих, в то время как корректнее в данной ситуации предоставлять меры поддержки супруге (супругу). Законопроект, устраняющий недостатки, указанные в письме Управления Минюста планируется к разработке департаментом социального развития Тульской области в 2010 году. Недостатки, отмеченные в письме, не устранены.

В Законе Тульской области от 7 октября 2009 года N 1340-ЗТО "О внесении изменений в Закон Тульской области "О переименовании муниципального образования "Ясногорский район" Тульской области, установлении границ, наделении статусом и определении административных центров муниципальных образований на территории Ясногорского района Тульской области", как отмечено в письме Управления Минюста, неправильно указан номер абзаца, в который внесены изменения. По состоянию на 01.01.2010 недостатки, отмеченные в письме, не устранены.

Управление Минюста направляет в Думу письма не только по законам области, содержащим недостатки, но и с предложениями рассмотрения вопроса о возможности разработки и принятия закона области.

Так, в 2009 году поступило письмо с предложением разработки закона, определяющего случаи установления опеки и попечительства по договору о патронатной семье. Письмо было рассмотрено на заседании комитета по социальной политике, и в решении отмечалось, что комитет не планирует разработку проекта закона области, регулирующего вопросы установления опеки и попечительства по договору о патронатной семье, поскольку статьей 121 Семейного кодекса Российской Федерации определено, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти области. В связи с этим губернатору области направлено письмо с предложением изыскать возможность урегулирования названного вопроса.

Еще одной формой взаимодействия Думы и Управления Минюстом является направление заключений на проекты законов области, принятые Думой в 1-ом чтении.

В рамках взаимодействия с управлением Минюста Дума направляет на заключения проекты законов области после их принятия в 1-ом чтении. Всего в Думу в 2009 году было внесено на рассмотрение 197 проектов законов области, из них в Управление Минюста для получения заключения направлялись 73 законопроекта. На 59 законопроектов получены заключения, из них на 46 законопроектов получены заключения без замечаний к текстам законопроектов; на 13 законопроектов получены заключения с замечаниями, которые были рассмотрены комитетами Думы. По результатам рассмотрения замечаний, поступивших от Управления Минюста, внесены соответствующие поправки к 10 законопроектам.

Таким образом, практика направления законопроектов после принятия их в 1-ом чтении на заключение в Управление Минюста позволяет в рамках законодательного процесса устранять недостатки законопроектов, а в последующем - причины для внесения экспертных заключений.

Кроме того, представители Управления Минюста принимают участие в работе рабочих групп по доработке законопроектов области, находящихся на рассмотрении Думы, комитетов Думы, а также в заседаниях Думы.

Многообразие форм взаимодействия Управления Минюста и Думы способствуют обеспечению единого законодательного пространства.

2.3. Взаимодействие Тульской областной Думы с судебными
органами в рассмотрении гражданских дел об оспаривании
нормативных правовых актов Тульской области

 

Суды имеют юридическую возможность влияния на качество законодательства области по инициативе лиц, обратившихся в суд с соответствующими заявлениями.

Влияние судов на качество законодательства области осуществляется двумя основными способами: путем рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов области (в результате - устраняются недостатки нормативных правовых актов путем принятия судебных актов о признании их недействительными или недействующими в части или полностью) либо посредством воздействия судебных актов, обязательных к исполнению, на качество вновь принимаемых нормативных правовых актов или общего влияния судебной практики на правотворческую деятельность (решения Верховного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ и др.).

Оба способа характерны для деятельности Думы в 2009 году. Она принимала участие в 37 судебных заседаниях по рассмотрению 15 гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов области и действий Думы в судах первой и второй инстанции.

В зависимости от подсудности процессы рассматривались в Верховном Суде Российской Федерации, Тульском областном суде, Центральном районном суде города Тулы, Советском районном суде города Тулы.

Всего за отчетный период состоялось 15 судебных процессов, из них 1 судебный процесс находится в начальной стадии. В результате рассмотрения 15 гражданских дел судами первой инстанции было принято 6 решений, из них 4 решения об отказе в удовлетворении требований заявителей, 2 решения - о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Тульской области от 14.03.2005 N 555-ЗТО "О переименовании муниципального образования "Город Богородицк и Богородицкий район" Тульской области, установлении границ, наделении статусом и определении административных центров муниципальных образований на территории Богородицкого района Тульской области" в части установления границ муниципальных образований на территории Богородицкого района Тульской области и о признании недействительным свидетельства о регистрации средства массовой информации - газеты "Коммунар".

Судами первой инстанции было вынесено 6 определений, в том числе одно об отказе в удовлетворении требований; два - о прекращении производства по делу, одно - об удовлетворении иска частично, одно - о восстановлении пропущенного срока, одно - об отказе в передаче рассмотрения дела в областной суд.

Судами кассационной инстанции вынесено 9 определений, которыми решения судов первой инстанции оставлены без изменений, а кассационные жалобы без удовлетворения.

Дума принимала участие в судебных процессах по делам, возникающим из публичных правоотношений по заявлениям граждан и организаций об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части на несоответствие или противоречие законов области федеральному законодательству; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц; по заявлениям о защите избирательных прав - 6 дел (в том числе 1 дело рассматривалось в 2009 году в кассационной инстанции, а судом первой инстанции рассматривалось в 2008 году).

Дума принимала участие в иных делах, возникающих из публичных правоотношений:

- о пересмотре решения суда - 1 дело;

- о признании права авторства на изображение флага - 1 дело;

- о взыскании средств - 5 дел (в том числе 3 дела рассматривались только в кассационной инстанции в 2009 году, а судом первой инстанции рассматривались в 2008 году);

- о признании недействительным свидетельства о регистрации СМИ - 1 дело;

- о защите права собственности - 1 дело.

Количество процессов, завершенных производством за 2009 год, - 14, продолжающихся процессов -1.

Из 15 гражданских дел - 13 заявлений рассматривались в суде по заявлениям граждан, 2 - по заявлениям юридических лиц. Из них на действия Думы в судах первой инстанции рассмотрено 3 дела, в судах кассационной инстанции - 3 дела. О признании противоречия законов области в судах первой инстанции - 5 дел, в судах двух инстанций - 5 дел, в судах второй инстанции - 1 дело.

За 2009 год из 14 рассмотренных в судах заявлений:

- 12 дел было прекращено либо требования заявителей оставлены без удовлетворения;

- 1 заявление удовлетворено частично. Определением Центрального районного суда г. Тулы иск Богатова В.И. удовлетворен частично (в части взыскания с департамента социального развития Тульской области в его пользу доплаты к пенсии за период с 01.01.2003 по 07.08.2005 с учетом индекса роста потребительских цен на 01.06.2009 в сумме 437450,01 рублей);

- 2 заявления удовлетворено, из них одно по заявлению граждан, одно по иску юридического лица.

Таким образом, судом из 15 дел, рассмотренных в 2009 году, только по одному делу было принято решение, которым закон области признан недействующим в части.

Несмотря на незначительное количество дел об оспаривании законов области, рассмотренных судами, и всего одно решение о признании нормы закона недействующей, значение суда в повышении качества законодательства области существенно, так как ондает оценку закону и указывает на допущенные ошибки и недостатки, что позволяет учитывать недочеты в последующей нормотворческой деятельности.

2.4. Взаимодействие Тульской областной Думы
с общественными организациями

 

Одной из важнейших задач, поставленных Президентом Российской Федерации на современном этапе, является развитие институтов гражданского общества. Необходимо привлечение граждан и некоммерческих организаций к выработке и реализации социально-экономической политики, учет общественного мнения и гражданских инициатив при принятии решений органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также обеспечение общественного контроля за деятельностью указанных органов.

 

2.4.1. Взаимодействие Тульской областной Думы с
Общественной палатой Тульской области

 

В Тульской области с 2006 года действует Соглашение о сотрудничестве между Думой и Общественной организацией содействия развитию гражданского общества "Общественная палата Тульской области" (далее - Общественная палата).

В соответствии с Соглашением Дума и Общественная палата взаимодействуют в области законотворческой деятельности в целях содействия развитию институтов гражданского общества, налаживания прямого контакта общественных объединений и органов государственной власти, привлечения населения к участию в обсуждении важнейших проблем области.

Определены приоритетные направления совместной работы, среди которых социальное и экономическое развитие региона, реформирование ЖКХ, обеспечение безопасности личности, общества и государства, защиты конституционных прав и свобод граждан, демократических принципов развития гражданского общества, экология, борьба с коррупцией.

В Общественную палату направляются проекты законов области для проведения их общественной экспертизы, проекты повесток дня заседаний комитетов и заседаний Думы, информация о деятельности Думы, а также осуществляются иные формы взаимодействия.

В течение 2009 года представители Общественной палаты принимали участие в 12 заседаниях Думы, публичных слушаниях по проектам законов области "Об исполнении бюджета Тульской области за 2008 год", "О бюджете Тульской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", в работе комитетов Думы. В адрес Общественной палаты были направлены по электронной почте более 100 проектов законов области для проведения общественной экспертизы и более 40 проектов повесток дня заседаний комитетов и Думы.

Для взаимодействия с комитетами и комиссиями Думы определены представители Общественной палаты по направлениям деятельности.

Представители Общественной палаты принимают активное участие в проводимых Думой мероприятиях, вносят в Думу свои предложения.

В феврале 2009 года поступило обращение Общественной палаты по поводу сложившейся ситуации в отношении субъектов малого и среднего бизнеса г. Тулы. На основании обращения Совет Думы принял решение о проведении "часа контроля" для обсуждения этого вопроса. В рамках "часа контроля" на 76-м заседании Думы (19.02.2009) был рассмотрен вопрос об исполнении законодательства, регулирующего правоотношения субъектов малого и среднего предпринимательства, администрацией г. Тулы, заслушаны представители администрации г. Тулы по данному вопросу.

По итогам рассмотрения информации комитету по экономической политике, налогам и собственности было поручено подготовить обращения:

1) в прокуратуру области с просьбой осуществить проверку исполнения администрацией города Тулы:

- Федерального закона от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части предоставления преимущественного права субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе арендующим нежилые помещения у муниципальных унитарных предприятий);

- Закона Тульской области от 18 декабря 2008 года N 1182-ЗТО "О предельном значении площади арендуемых помещений и сроке рассрочки оплаты приобретаемого субъектами малого и среднего предпринимательства имущества, находящегося в государственной собственности Тульской области или муниципальной собственности, при реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества";

- Федерального закона от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (в части оборудования и застройки рынков, за исключением сельскохозяйственных рынков и сельскохозяйственных кооперативных рынков);

- Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции";

- Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в части заключения договоров аренды имущества в целях распространения наружной рекламы с использованием рекламных конструкций);

2) в Государственную Думу о необходимости внесения изменений в часть 3 статьи 24 Федерального закона "О розничных рынках" и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (в части продления до 1 января 2012 года срока вступления в силу положений, обязывающих управляющие компании для организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынках, за исключением сельскохозяйственных рынков и сельскохозяйственных кооперативных рынков, использовать исключительно капитальные здания, строения и сооружения);

3) в Тульскую городскую Думу с просьбой внести соответствующие изменения в решение Тульской городской Думы от 30 января 2008 года N 40/924, утверждающее Прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества г. Тулы на 2008-2009 годы (в части дополнения перечня имущества, подлежащего приватизации, имуществом, арендуемым субъектами малого и среднего предпринимательства, в том числе арендуемым у муниципальных унитарных предприятий, в целях использования их преимущественного права по приватизации данного имущества).

Были направлены обращения в прокуратуру области и Тульскую городскую Думу.

Тульской городской Думой в целях реализации Федерального закона N 159-ФЗ принято решение от 12.03.2009 N 64/1395 "О внесении изменений в Прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества г. Тулы на 2008-2009 годы, утвержденный решением Тульской городской Думы от 30.01.2008 N 40/924", согласно которому муниципальное имущество отчуждается без проведения торгов в случае возникновения у арендатора муниципального имущества, включенного в Прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества на 2008-2009 годы, преимущественного права на его приобретение. Порядок реализации Федерального закона N 159-ФЗ на территории г. Тулы определяется постановлением администрации г. Тулы.

Прокуратурой области была проведена проверка, о результатах которой была проинформирована Дума и Общественная палата. Прокуратурой области были приняты соответствующие меры, в частности, информация о действиях администрации г. Тулы, комитета имущественных и земельных отношений, управления по административно-техническому надзору администрации г. Тулы направлена в Тульское отделение Управления федеральной антимонопольной службы России (далее - Тульское отделение УФАС России) для проведения проверки соблюдения требований антимонопольного законодательства. Тульским отделением УФАС России принято решение выдать администрации города Тулы предписание о принятии мер по восстановлению антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Вопрос соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности находится на постоянном контроле в прокуратуре области.

Таким образом, взаимодействие Думы и Общественной палаты приносит реальные результаты.

В рамках реализации Соглашения о сотрудничестве и в соответствии с рекомендациями межрегиональной конференции "Задачи органов власти, общественного сектора и бизнес-сообщества субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа по введению в действие и последующей реализации Программы общественного развития Центрального федерального округа на 2008 - 2012 годы" Общественной палатой было предложено провести гражданский форум, на котором обсудить вопросы развития гражданского общества в области и перспективы его развития, а также принять "Программу общественного развития Тульской области на 2009 - 2012 годы". Дума, обсудив предложение Общественной палаты, поддержала ее инициативу по проведению гражданского форума.

В октябре 2009 года прошел Тульский гражданский форум "Россия будущего", посвящённый обсуждению инициатив, содержащихся в статье Президента Российской Федерации Д.А.Медведева "Россия, вперед!".

Участниками форума было отмечено, что тема дискуссии, которая проходит по инициативе Общественной палаты, крайне актуальна: состояние и развитие гражданского общества в России, роль политических институтов и структур гражданского общества в развитии нашего государства. Сегодня власть стремится к тому, чтобы консолидировать гражданское общество, работать с ним в партнерстве. Каждый человек должен ощущать свою сопричастность к тому, что происходит в нашей жизни. Власть без поддержки общества едва ли сможет работать продуктивно. Без воспитания чувства гражданственности в обществе трудно добиться процветания страны. И в решении этой задачи свою объединяющую роль должны сыграть общественные организации и движения, все институты гражданского общества и, прежде всего, Общественная палата. Этот орган, независимый от власти и партий, должен стать инструментом для более широкого участия граждан в процессах выработки и осуществления государственной политики, а также для контроля за деятельностью органов власти.

Для обмена мнениями и расширения взаимодействия введено в практику проведение ежеквартальных встреч представителей Думы и Общественной палаты.

В июне 2009 года одной из основных тем обсуждения на встрече было внесение изменений в законы области о мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей и о форме предоставления мер поддержки по оплате жилого помещения, коммунальных услуг и топлива в части замены натуральных льгот денежными выплатами. Эти законопроекты вызывали неоднозначную реакцию у жителей области, проходили собрания, на которых высказывались отрицательные мнения по отношению к предстоящей "монетизации". В Думу поступали обращения от жителей области, в газетах велась дискуссия по данному вопросу. Поэтому депутаты посчитали необходимым довести свою точку зрения до сведения общественности.

Участники встречи были проинформированы, что указанные законопроекты активно обсуждаются, дорабатываются членами рабочей группы с привлечением общественности, детально изучаются механизмы реализации замены льгот денежными выплатами. Было отмечено, что подобные законы уже на протяжении ряда лет действуют в десяти субъектах Российской Федерации, а остальные регионы перейдут на новую форму предоставления мер социальной поддержки уже с 2010 года. Всем категориям граждан, которые оплачивали жилищно-коммунальные услуги с пятидесятипроцентной скидкой, органы соцзащиты будут выплачивать ежемесячную денежную компенсацию. Предполагается, что льготники, которым социальные выплаты доставляются на банковские счета, получат денежную компенсацию в привычном порядке, а тем, кто получал их по почте, сумму возмещения квартплаты принесут на дом (причем до первого числа месяца, чтобы пенсионер смог своевременно совершить платеж по квитанции). Кроме того, в случае, если произойдет повышение платы за жилье, льготу пересчитают. Таким образом, с переходом на монетизированный вид соцподдержки получатель ничего не теряет. И что не менее важно, напротив, с принятием закона жители региона получают возможность принять участие в программе федерального Фонда содействия реформированию ЖКХ, а значит, отремонтировать свои дома, улучшить качество жизни.

Депутаты и представители Общественной палаты были едины во мнении: необходимо усилить разъяснительную работу по законопроекту, чтобы развеять сомнения граждан. Также участники встречи обсудили изменения в региональном законодательстве о выборах депутатов Тульской областной Думы 5-го созыва.

Таким образом, оценивая результаты взаимодействия с Общественной палатой, можно констатировать, что Соглашение наполнилось конкретным содержанием и действиями, сотрудничество не свелось к протокольным мероприятиям периодического характера, а по ряду направлений налажена практическая работа на уровне постоянного взаимодействия между соответствующими комитетами и комиссиями сторон.

Продуктивная работа с Общественной палатой в рамках Соглашения, заключенного между Думой и Общественной палатой, позволяет на сегодняшний день разработать правовую основу деятельности Общественной палаты. В Программу законопроектных работ Тульской областной Думы на 2010 год включены разработка и внесение в Думу губернатором области законопроекта "Об Общественной палате Тульской области". В данном законопроекте предлагается законодательно закрепить статус Общественной палаты, порядок ее формирования, основные формы деятельности, проведение общественной экспертизы законопроектов, а также взаимодействие с органами государственной власти области и местного самоуправления.

Принятие данного закона позволит эффективнее использовать гражданский потенциал в интересах всестороннего развития области, повышения качества жизни на Тульской земле.

 

2.4.2. Работа Тульской областной Думы по реализации потенциала
молодежных организаций

 

Исходя из стратегической цели регионального развития, одними из приоритетных задач являются развитие и реализация потенциала молодежи в интересах России и области.

Закон Тульской области "О государственной молодежной политике в Тульской области" действует с 2000 года. Данным Законом установлены принципы осуществления государственной молодежной политики, компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере государственной молодежной политики, формы и механизмы государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений.

В целях реализации мероприятий государственной молодежной политики в области постановлением администрации области утверждена долгосрочная целевая программа "Молодежь Тульской области на 2009 - 2012 годы", основной целью которой является обеспечение условий для повышения социальной активности, раскрытия потенциала молодежи Тульской области. Мероприятия Программы направлены на содействие временной занятости студентов, развитие молодежного предпринимательства и деловой активности молодежи; поддержку молодежных и детских общественных объединений, общественно значимых инициатив молодежи; выявление и поддержку способной, талантливой и инициативной молодежи Тульской области; гражданско-патриотическое воспитание молодежи и формирование уважения к историческому наследию региона, а также информационное обеспечение государственной молодежной политики в области.

В области успешно реализуется долгосрочная целевая программа "Организация духовно-нравственного воспитания детей и молодежи в Тульской области на 2009 - 2011 годы", одной из целей которой является содействие позитивной самореализации и интеграции детей и молодежи в систему общественных отношений.

Однако следует отметить, что отсутствие единого правового регулирования в сфере государственной молодежной политики на федеральном уровне не способствует эффективной реализации молодежной политики на региональном уровне. Несмотря на то, что 2009 год Указом Президента Российской Федерации объявлен Годом молодежи и принимаются активные меры по развитию молодежной политики, до настоящего времени не принят федеральный закон о государственной молодежной политике.

В то же время в органах государственной власти области сформировалось мнение, что молодежь - это не только социальная группа, которой нужна поддержка, а ресурс развития территории, без которого невозможно ее социально-экономическое развитие.

Молодежные отделения политических партий, молодежные и детские общественные объединения ведут активную работу с подрастающим поколением. У всех этих организаций должна быть возможность диалога с государственной властью, влияния на принятие решений по вопросам государственной политики. Это позволяет делать такая весьма успешно зарекомендовавшая себя организационная форма, как молодежный парламент. На федеральном уровне уже достаточно давно действуют Молодежная парламентская ассамблея при Совете Федерации и Общественная молодежная палата при Государственной Думе. Эти организации активно содействуют с палатами парламента в решении вопросов государственной молодежной политики. В последние годы аналогичные молодежные структуры были созданы и в десятках российских регионов.

Поэтому важнейшим направлением деятельности Думы в Год молодежи явилась работа по формированию в регионе законодательной базы молодежного парламента.

Депутатами проведена большая работа по разработке и принятию нормативного правового акта по формированию Молодежного парламента (экспертного молодежного совета) при Думе. Распоряжением председателя областной Думы от 11.03.2009 N 47-р была создана рабочая группа, а постановлением Думы от 28.05.2009 N 79/4080 утверждено Положение о Молодежном парламенте при Тульской областной Думе.

Новый консультативный орган будет сформирован после 1 января 2010 года. В его состав войдут жители области в возрасте от 18 до 30 лет. Половину Молодежного парламента составят представители политических партий, имеющих фракции в областной Думе, другую половину - представители молодежных общественных объединений, профсоюзов, органов студенческого самоуправления.

Главная задача нового органа - привлечение молодых людей к выработке государственной молодежной политики, их приобщение к парламентской деятельности.

Молодежный парламент сможет участвовать в разработке проектов законов области и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной молодежной политики, принимаемых Думой; высказывать мнение и вносить свои предложения по проектам законов области и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной молодежной политики, принимаемых Думой; направлять обращения в Думу; организовывать конференции, "круглые столы", слушания и другие мероприятия для обсуждения молодежной проблематики; разрабатывать методические, информационные и другие материалы, содействующие активизации участия молодежи в реализации государственной молодежной политики; осуществлять необходимые исследования и консультации по проблемам, затрагивающим интересы молодежи и общества; осуществлять взаимодействие с Общественной молодежной палатой при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Советом по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с молодежными парламентами субъектов Российской Федерации, молодежными общественными объединениями Российской Федерации, другими молодежными структурами, созданными при органах государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

С созданием парламента у молодежи области появится эффективный инструмент влияния на политику государственной власти. Депутаты Думы готовы работать в тесном контакте с молодыми парламентариями, поддерживать их инициативы.

3.1. Организация мониторинга

 

Информационная основа мониторинга

При осуществлении мониторинга в Думе используются информационные ресурсы и информационные системы. Это актуально в условиях быстрого и повсеместного развития информационных автоматизированных систем  и правовой защиты самих технологий.

В целях реализации Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" обозначилась необходимость правового регулирования процесса создания и использования информации о деятельности Думы и обеспечение ее доступности пользователям информации. Информация обобщается  и используется для обеспечения правотворческой и правоприменительной деятельности, реализации обязанности предоставлять информацию по соответствующим запросам. Таким образом, конституционному праву доступа к информации определенных в законе лиц соответствует обязанность Думы предоставлять такого рода информацию.

В современных условиях субъектам законотворческой и правоприменительной деятельности приходится решать проблему эффективного построения работы сложных и взаимосвязанных систем источников информации,  расположенных на электронных и бумажных носителях, чтобы удовлетворять свои непрерывно возрастающие информационные потребности. В то же время большие достижения в области компьютерных технологий сделали любую информацию более доступной.

В целях организации системы правовой информации обеспечена ее техническая  поддержка. Для этого были разработаны и внедрены в практику работы Думы информационные базы "Постановления Тульской областной Думы" и "Реестр законов Тульской области", которые являются электронной формой информации о правовых актах, принимаемых в Думе, рабочим инструментом в законодательной и правоприменительной  деятельности, осуществляемой в Думе.

Кроме того, действует автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД), совместимая с базой "Законопроект", которая позволяет отражать все стадии законодательного процесса, размещать вносимые в Думу проекты законов, проекты с изменениями, вносимыми на различных стадиях законодательного процесса, вплоть до принятия проекта в качестве закона и внесения его в Реестр законов Тульской области.

В базу включены все решения, принимаемые по проектам законов области, от решений комитетов до постановления Думы. В базе содержатся электронные копии всех документов, которые поступают в Думу к законопроекту (поправки, заключения прокуратуры области, Управления Минюста, губернатора области, Счетной палаты Тульской области и др.)

АСОЗД позволяет получать информацию, проводить ее анализ, осуществлять поиск правовых документов, вводить в базу собственные документы (например, решения комитетов), редактировать их и сохранять.

Задача "Законопроект" не требует специальных познаний в области юриспруденции, а также особых навыков работы с компьютерами и справочными правовыми системами. Это делает ее доступной для всех участников законодательного процесса.

АСОЗД позволяет в электронном виде просмотреть интересующую информацию с любого автоматизированного рабочего места, включенного в локальную вычислительную сеть Думы, что повышает оперативность доступа к информации, сокращает время поиска информации и принятия решения.

Правовая основа мониторинга

Основой для организации и проведения мониторинга является правовое и аналитическое обеспечение деятельности Думы, которое представляет собой  упорядоченную совокупность организационных действий  и сами действия по поиску, сбору, обработке, получению,  анализу, созданию, накоплению, использованию правовой информации, а также ее хранению, обеспечению реального исполнения правовых норм, определяющих правовой статус Думы, порядок ее деятельности и внутреннюю структуру.

1. Образование, формирование, деятельность Думы, ее полномочия и ответственность, порядок взаимодействия  с федеральными органами государственной власти, исполнительными органами государственной власти области основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом области, законами области и иными нормативными правовыми актами области.

Указанные законы создают правовую основу законодательной деятельности Думы, выполнения контрольной функции и тем самым представляют собой базу для организации работы по мониторингу.

В ведении органов государственной власти области, в том числе Думы, как законодательного органа государственной власти области, находится обеспечение соответствия Устава области, законов и иных нормативных правовых актов области Конституции Российской Федерации и федеральным законам. По вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в случае противоречия  между федеральным законом и иным актом, изданным в области, действует федеральный закон. После принятия федерального закона нормативные правовые акты области подлежат приведению в соответствие с ним.

В случае принятия (издания) нормативного правового акта области, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, органы государственной власти области несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Дума несет ответственность за принятые ею решения и акты в установленном законом порядке.

На Думу возложены полномочия за соблюдением и исполнением Устава области, законов области, принятых ею нормативных правовых актов, исполнением бюджета области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Дума обладает правом законодательной инициативы  по внесению проектов федеральных законов в Государственную Думу. Дума вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации  и другие суды Российской Федерации для разрешения споров, защиты прав и законных интересов области.

К ведению Думы относится принятие решений по рассмотрению представлений и протестов прокурора области.

Формами депутатской деятельности являются: участие в заседаниях Думы, в работе органов Думы, в мероприятиях, проводимых Думой; внесение законопроектов в Думу; обращение с депутатским запросом; работа с избирателями и др. Депутат Думы имеет право присутствовать на заседаниях исполнительных органов государственной власти области, выступать, предлагать проекты решений и поправки к ним.

Депутат  Думы имеет право на получение и распространение информации, на обращение по вопросам, связанным с осуществлением депутатской деятельности, на направление письменных обращений по вопросам депутатской деятельности, на принятие непосредственного участия в рассмотрении поставленных им вопросов.

Дума в целях выполнения своих полномочий, предварительной подготовки и рассмотрения проектов правовых актов, выполнения контрольных полномочий формирует постоянные и временные  органы. Постоянными органами Думы являются Совет Думы и комитеты Думы. К временным органам Думы относятся комиссии и рабочие группы.

К компетенции Совета Думы относятся вопросы формирования проекта основных направлений законодательной деятельности, определяемых на срок полномочий депутатов Думы на основе предложений комитетов, губернатора области, и проекта программы законопроектных работ Думы на очередной год на основе предложений субъектов права законодательной инициативы; предварительное рассмотрение вопросов, внесенных в проект повестки дня очередного заседания Думы; рассмотрение организационных вопросов деятельности Думы и др.

Комитеты Думы разрабатывают проекты нормативных правовых актов области, принимаемых Думой, реализуют право законодательной инициативы  в Думе, предварительно рассматривают законопроекты и иные вопросы, относящиеся к ведению Думы; вносят проекты постановлений на заседания Думы; вносят предложения в повестку дня очередного заседания Думы; организуют проведение депутатских слушаний; оформляют в установленном порядке запросы в органы государственной власти области, органы местного самоуправления, а также иные органы и организации для получения информации, необходимой для решения вопросов, относящихся к полномочиям комитетов; контролируют исполнение решений комитетов и постановлений Думы.

Вышеназванные правовые основы деятельности Думы, ее органов и депутатов объективно позволяют проводить анализ правового пространства и действующих законов области с целью выявления пробелов, противоречий, несоответствий и принятия мер по их устранению.

Несмотря на то, что в Думе отсутствует отдельный правовой акт  о правовом мониторинге, устанавливающий методологические и методические основы мониторинга, систему комплексного контроля качества законодательства области, принципы, формы и способы ведения мониторинга законодательства области и правоприменительной  практики, полномочия субъектов и участников мониторинга,  оценки состояния законодательства области, формы информационного сопровождения нормативных правовых актов, полномочия Думы, ее органов и аппарата достаточны для организации и проведения мониторинга в Думе.

Понятие мониторинга, субъекты и объекты мониторинга

Для формирования системы мониторинга Думой были изучены материалы ежегодных Всероссийских научно-практических конференций по вопросам мониторинга, проводимых Советом Федерации, а также имеющаяся научно-практическая литература.

В результате было сформулировано понятие мониторинга, осуществляемого в Думе, - это системная и постоянно осуществляемая  деятельность, проводимая в рамках осуществления полномочий Думы по контролю за прогнозируемым, текущим и перспективным состоянием и практикой применения законодательства, заключающаяся в создании, использовании и хранении  информации о состоянии и динамике развития законодательства области и практике его применения с целью устранения несоответствий федеральному законодательству и выработке предложений в программу законопроектных работ.

Объектами мониторинга в Думе являются закон, принятый Думой; правовые акты, принятые во исполнение этого закона (правовой комплекс); общественные отношения, регулируемые законодательством, осуществляемые на территории области.

Субъектами мониторинга в Думе, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению наблюдения и контроля за состоянием законодательства и правоприменительной практики на территории области, являются Дума, ее органы (постоянные и временные), депутаты Думы, структурные подразделения аппарата Думы.

 Участниками мониторинга, которые обладают юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении наблюдения и контроля за состоянием  законодательства и правоприменительной практики на территории области,  можно назвать губернатора области; администрацию области, исполнительные органы государственной власти, Общественную палату Тульской области; Избирательную комиссию Тульской области; прокуратуру Тульской области, Управление Минюста, иные территориальные органы федеральных органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность на территории области; органы местного самоуправления; общественные организации и граждане.

3.2. Способы сбора информации для осуществления мониторинга

 

Для решения тех задач, которые ставят перед собой субъекты мониторинга в Думе, используются различные способы его проведения:

1. Работа с проектами федеральных законов

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в субъекты Российской Федерации направляются  для подготовки и направления отзывов проекты федеральных законов по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Глава ХIХ Регламента содержит порядок рассмотрения проектов федеральных законов, поступивших из Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, что способствует их своевременному рассмотрению.

Проект федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, внесенный в Государственную Думу и поступивший для подготовки отзыва в Думу, направляется председателем Думы для рассмотрения в комитет и на заседание Думы.

Отзыв на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением Думы в установленный Государственной Думой срок.

Проект федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поступивший в Думу после его принятия Государственной Думой в первом чтении, направляется председателем Думы в комитет для подготовки поправок к законопроекту и внесению на заседание Думы. В случае отсутствия поправок к законопроекту проект федерального закона принимается комитетом к сведению.

Постановление Думы по внесению поправок к проекту федерального закона принимается в месячный срок со дня его поступления в Думу, но не позднее срока, установленного Государственной Думой.

Проект федерального закона, поступивший в Думу от субъекта права законодательной инициативы, направляется председателем Думы для внесения предложений и замечаний в комитет.

Регламент Думы также содержит порядок рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, согласно которому поступивший для рассмотрения из Совета Федерации в Думу закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации председатель Думы в день поступления направляет в комитеты, фракции для подготовки замечаний и предложений.

Председатель Думы назначает комитет Думы ответственным за подготовку закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации к рассмотрению на заседании Думы.

Замечания и предложения по закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации представляются в ответственный комитет не позднее 7 дней со дня поступления указанного закона Российской Федерации в Думу из Совета Федерации. Дума рассматривает закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не позднее 30 дней со дня поступления указанного закона Российской Федерации в Думу из Совета Федерации.

Председатель Думы организует проведение очередного (внеочередного) заседания Думы. Ответственный комитет на основе обобщения поступивших предложений по закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации готовит заключение по нему и может рекомендовать Думе принять одно из следующих решений:

1) одобрить закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации;

2) не одобрять закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

По результатам обсуждения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации председательствующий на заседании Думы ставит на голосование вопрос о его одобрении.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается одобренным Думой, если за его одобрение проголосовало более половины от числа избранных депутатов Думы.

Работа по рассмотрению проектов федеральных законов позволяет субъектам РФ влиять на законодательный процесс, участвовать в нем, а с точки зрения проведения мониторинга - предварительно изучать предстоящие изменения федерального законодательства для планирования последующего внесения изменений в собственное законодательство.

2. Депутатские запрос, запрос Думы, депутатское расследование и "час контроля"

Актуальной формой сбора информации для проведения мониторинга является ее сбор на основании депутатских запросов, запросов Думы, проведения депутатского расследования и "часа контроля".

Обращение с депутатским запросом в соответствии со статьей 9 Закона Тульской области от 25 октября 2005 года N 620-ЗТО "О статусе депутата Тульской областной Думы" является одной из форм депутатской деятельности.

Депутат Думы вправе обращаться с депутатским запросом к губернатору области, руководителям органов исполнительной власти области, в иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также к руководителям организаций, расположенных на территории области, по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью.

По инициативе депутата Думы (группы депутатов Думы) Дума вправе направить запрос губернатору области, руководителям органов исполнительной власти области, в иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также руководителям организаций, расположенных на территории области, по вопросам, имеющим общественное значение и входящим в их компетенцию (статья 56 Регламента Думы). Основаниями для направления запроса являются нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области, законов области, других нормативных правовых актов, а также иные основания, признаваемые Думой достаточными для направления запроса.

Одной из форм контроля в соответствии со статьей 79 Регламента Думы является проведение депутатского расследования.

Депутатское расследование проводится в случаях:

1) нарушения законов области и иных нормативных правовых актов;

2) нарушения порядка управления и распоряжения объектами собственности области;

3) ухудшения социально-экономического положения или осложнения политической ситуации в области;

4) иных случаях, угрожающих интересам населения области.

Для проведения депутатского расследования назначается специальная комиссия из числа депутатов. Результатом депутатского расследования является мотивированное заключение комиссии, которое доводится до сведения депутатов Думы.

На заседании Думы проводится "час контроля" в рамках повестки дня для заслушивания представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий и организаций, ответов на обращения и запросы депутатов, комитетов по исполнению законов области и иных нормативных правовых актов.

В рамках "часа контроля" заслушивается информация и проводится обсуждение не более чем по двум вопросам.

3. Обращение Думы в Конституционный Суд Российской Федерации. Законодательная инициатива Думы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Обращения Думы к Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации

Дополнительную информацию для проведения мониторинга дают материалы по обращению Думы в Конституционный Суд Российской Федерации, к Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, а также законодательные инициативы по внесению проектов федеральных законов в Государственную Думу.

Так, согласно статье 61 Регламента Думы Дума вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам, предусмотренным статьей 125 Конституции Российской Федерации, для разрешения дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, а также для разрешения споров о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Постановление о направлении обращения в Конституционный Суд Российской Федерации принимается большинством голосов от числа избранных депутатов. Решение Конституционного Суда Российской Федерации по обращению Думы доводится до сведения депутатов.

В силу статьи 62 Регламента Думы Дума по инициативе субъектов права законодательной инициативы вправе внести в Государственную Думу проект федерального конституционного закона, проект федерального закона и поправки к законопроектам. При этом проекты федеральных законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, а также другие проекты федеральных законов, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Постановление о внесении законопроектов в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу принимается большинством голосов от числа избранных депутатов.

В условиях федеративного государства органам исполнительной и законодательной (представительной) власти различных уровней важно взаимодействовать между собой и координировать свою работу. При этом используются различные формы работы по обеспечению взаимодействия, рассматриваемые в качестве одного из инструментов решения актуальной задачи российской государственности - создания единой системы законодательства, единого правового поля.

Одной из форм взаимодействия Думы с федеральными, региональными органами является направление обращений Думы по наиболее острым вопросам общественно-политической жизни области и Российской Федерации Президенту Российской Федерации, в Государственную Думу, Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти области, органы местного самоуправления, иные органы и организации. Материалы по рассмотрению обращений и законодательных инициатив являются основой для внесения изменений в законодательство или совершенствования законодательной деятельности.

4. Учет общественного мнения населения, проживающего на территории области

Учет общественного мнения является еще одной формой получения информации о реализации действующего законодательства и перспективах его развития и осуществляется в следующих формах:

1) областной, местный референдум.

На референдум могут выноситься наиболее важные вопросы общественной жизни и проекты нормативных правовых актов области и муниципальных образований;

2) личный прием граждан.

Для обеспечения права граждан на обращение в Думе организована работа по приему граждан и созданы необходимые условия для личного приема граждан. Проводятся анализ обращений и контроль за их исполнением, принимаются меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, готовятся обзоры обращений;

3) публичные слушания. 

В соответствии с Законом Тульской области от 9 июня 2008 года N 1015-ЗТО "О бюджетном процессе в Тульской области" по проекту бюджета области и проекту годового отчета об исполнении бюджета области проводятся публичные слушания. В слушаниях могут принимать участие представители органов местного самоуправления, субъекты права законодательной инициативы, общественные организации, средства массовой информации, граждане. Их замечания, предложения и поправки обобщаются профильным комитетом Думы и доводятся до сведения участников бюджетного процесса;

4) обращения граждан к депутату Думы.

Депутат Думы рассматривает обращения граждан, а также изучает общественное мнение и вносит предложения, обращения в соответствующие органы государственной власти области, государственные органы, органы местного самоуправления и т. п. по реализации действующего законодательства либо внесению изменений в действующее законодательство;

5) депутатские слушания.

Дополнительной формой обсуждения наиболее актуальных проблем является проведение депутатских слушаний. На депутатские слушания могут быть вынесены вопросы, имеющие общественную и социальную значимость, а также вопросы, по которым вынесены проекты альтернативных нормативных правовых актов, и иные требующие широкого обсуждения вопросы.

По результатам депутатских слушаний по обсуждаемым вопросам могут быть приняты рекомендации. Рекомендации депутатских слушаний вносятся на рассмотрение Думы и считаются ее позицией, если они приняты большинством голосов от числа избранных депутатов.

5. Взаимодействие с прокуратурой Тульской области

Взаимодействие Думы с прокуратурой области осуществляется посредством рассмотрения протестов и представлений прокурора области; рассмотрения писем с предложениями по приведению законодательства области  в соответствие с федеральным законодательством; рассмотрения предложений и  поправок к проектам законов области; участия в работе органов Думы по разработке и рассмотрению проектов законов области; рассмотрения законодательных инициатив прокурора области; обмена информацией о приведении законодательства области в соответствие с законодательством РФ. Материалы по взаимодействию Думы с прокуратурой области являются материалом для проводимого мониторинга.

6. Взаимодействие с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Тульской области

Дума и Управление Минюста в пределах своих полномочий, руководствуясь двусторонним соглашением о взаимодействии в сфере юстиции, осуществляют постоянное сотрудничество, направленное на обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории области. С этой целью Управление Минюста проводит юридическую экспертизу законов области и иных нормативных правовых актов, принятых Думой; правовой анализ проектов законов области на предмет их соответствия федеральному законодательству и законодательству области; представляет информационный, справочный, аналитический материал о соответствии законодательства области Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Материал по взаимодействию служит основой для проведения анализа по совершенствованию действующего законодательства по результатам экспертизы законов, осуществляемой Управлением Минюста.

7. Общественная палата Тульской области

Для обеспечения взаимодействия граждан, проживающих в области, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти области и органами местного самоуправления муниципальных образований, для учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод и прав общественных объединений при участии в формировании и реализации государственной политики создана Общественная палата Тульской области. Общественной палатой Тульской области решаются следующие задачи:

1) выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих значение для области и направленных на защиту прав и свобод граждан, проживающих в области;

2) выработка предложений по решению наиболее важных вопросов экономического и социального развития области;

3) организация и проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов нормативных правовых актов области;

4) выработка предложений органам государственной власти области при определении приоритетов в сфере государственной поддержки общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества.

Материалы взаимодействия с Общественной палатой являются исходными для анализа законодательной деятельности в рамках учета мнения общественности.

8. Подготовка, сбор и обобщение информации для мониторинга структурными подразделениями аппарата Думы

Структурные подразделения аппарата Думы осуществляют работу по предварительному сбору, подготовке и обобщению информации, ее обработке и анализу, что является основой для проведения мониторинга действующего законодательства, в частности:

1) осуществляют подготовку предложений о необходимости совершенствования законодательства в связи с принятием федеральных законов, устранения пробелов в законодательстве области, о признании утратившими силу правовых актов, о необходимости разработки проектов нормативных правовых актов;

2) проводят правовой анализ проектов законов, постановлений Думы, подготовку заключений по ним;

3) участвуют в рассмотрении судами дел в интересах Думы и обобщают судебную практику; проводят учет хода рассмотрения судебных дел, одной из сторон в которых является Дума; изучают  вступившие в силу судебные решения, вынесенные по делам об оспаривании правовых актов других субъектов РФ; осуществляют выработку предложений по внесению изменений в законодательство области с целью исполнения решения суда; осуществляют контроль за сроками исполнения судебных решений;

4) готовят материалы по рассмотрению мер прокурорского реагирования, экспертных заключений органов юстиции; обобщают информацию о работе Думы по рассмотрению протестов и представлений прокуратуры области, экспертных заключений;

5) обеспечивают сбор, накопление, систематизацию различных видов информации о законотворческой, контрольной деятельности Думы, о социально-экономическом положении области;

6) готовят обзоры, информацию, предложения по запросам Совета Федерации, Государственной Думы, законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и др.;

7) изучают и обобщают опыт работы законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

8) систематизируют правовую периодическую литературу по актуальной тематике;

9) вносят предложения по совершенствованию законодательства; по формированию и реализации программы законопроектных работ и квартальных планов работы; по динамике и ритмичности законодательного процесса;

10) обобщают информацию по законодательным инициативам и обращениям Думы;

11) осуществляют сравнительный анализ законов области на соответствие федеральному и областному законодательству; обобщают статистические показатели, характеризующие деятельность Думы.

3.3. Реализация результатов мониторинга

 

Мониторинг системно проводится в Думе с 2007 года, и в настоящее время уже можно сделать первые выводы о его эффективности. Проведенный за эти годы мониторинг позволил достичь поставленных перед ним следующих целей:

1) реализация права законодательной инициативы в Думе путем подготовки и принятия законов области, в том числе законов области о внесении изменений в законы области, о признании законов области утратившими силу;

2) реализация права законодательной инициативы в Государственной Думе путем внесения проектов федеральных законов или внесения поправок к проектам федеральных законов;

3) активизация законотворческой деятельности: внесение предложений или проектов законов области комитетами Думы и депутатами Думы;

4) внесение предложений при формировании плана работы Думы, в том числе в части осуществления правотворческой деятельности;

5) выработка предложений по взаимодействию с негосударственными структурами для их последующего привлечения к участию в правотворческой деятельности Думы;

6) выработка предложений по совершенствованию законодательной деятельности субъектов права законодательной инициативы в Думе, иных участников законодательного процесса и доведение их до сведения этих органов и лиц с целью внесения изменений в соответствующие правовые акты либо принятия решений об изменении сложившейся практики  их работы;

   7) разработка предложений по совершенствованию организационного обеспечения законотворческой деятельности Думы.

Реализация указанных мероприятий по созданию системы мониторинга позволила мобилизовать организационные, правовые и информационные ресурсы Думы на укрепление  связей с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общества и граждан, что приводит к повышению качества законов, уровня правосознания и правовой культуры. Полученные в ходе проведения мониторинга информационные материалы, а также его результаты  публикуются в официальном информационно-правовом периодическом издании Думы "Вестнике Тульской областной Думы", на официальном сайте Думы.

Организация системы мониторинга как результат проведенной работы позволяет:

1) составлять обоснованные краткосрочные и долгосрочные  планы и программы законопроектной деятельности;

2) повышать эффективность законодательного процесса;

3) своевременно проводить систематизацию законодательства области;

4) обобщать информацию о результатах правоприменительной практики по отраслям права, отдельным законам и отдельным группам правоотношений;

5) повышать ответственность органов государственной власти области и их должностных лиц за принимаемые ими решения;

6) систематизировать обращения в Думу граждан и юридических лиц;

7) осуществлять анализ собственной деятельности Думы по реализации  своих законодательных и контрольных полномочий;

8) устанавливать связь между законодательной деятельностью и ее конечным результатом в целях совершенствования законодательства области;

9) создавать и использовать информацию о состоянии нормативно-правового регулирования всех сфер общественных отношений в области;

10) повышать открытость принятия нормотворческих решений;

11) получать информацию о тенденциях развития системы законодательства области.

3.4. Предложения по совершенствованию организации и проведения
мониторинга в Тульской области

 

Для совершенствования организации и проведения мониторинга в области предлагается:

1) разработать правовой акт о мониторинге, устанавливающий методологические и методические основы мониторинга, систему комплексного контроля качества законодательства области, принципы, формы и способы ведения мониторинга,  полномочия субъектов и участников мониторинга,  индивидуальные  параметры оценки состояния законодательства области, единые формы информационного сопровождения нормативных правовых актов;

2) осуществлять согласованные действия  органов государственной власти области и федеральных органов власти по вступлению области в единую систему мониторинга в Российской Федерации, охватывающую все субъекты Российской Федерации.

4.1. Предложения по совершенствованию федерального законодательства

 

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года поставлены задачи всесторонней модернизации России, направленные на кардинальное изменение качества жизни в России, обеспечение лидерских позиций страны в мире.

Эффективное решение этих задач зависит от совместных усилий органов власти всех уровней, партий, общественных объединений и всего гражданского общества.

Наиболее актуальными задачами для субъектов Российской Федерации с точки зрения возможности правового регулирования (совместное ведение Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) являются укрепление демократических институтов на региональном уровне, переход на инновационное развитие экономики (в том числе создание налоговых стимулов для инвестирования в инновационную сферу, расширение спроса на научные исследования и инновационную продукцию), обеспечение антикризисных мер.

Поэтому предложения по совершенствованию федерального законодательства будут касаться тех федеральных законов, которые являются основополагающими для внесения изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, в частности Тульской области.

1. Для реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года по укреплению демократических институтов на региональном уровне необходимо внести изменения в:

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", урегулировав вопросы установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, предоставления гарантий фракциям, внесения в уставы субъектов Российской Федерации норм о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом;

Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в части освобождения от сбора подписей партий, не представленных в Государственной Думе, но имеющих фракции в законодательных собраниях субъектов Российской Федерации, гарантий представительства в законодательном органе субъекта Российской Федерации партий, за которые на региональных выборах проголосовало более 5 процентов избирателей, досрочного голосования на местных выборах.

Для реализации положений, связанных с заслушиванием и обсуждением органами законодательной власти всех уровней сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах, требуется внесение изменений в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также и в Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях".

Полагаем, принятие данных федеральных законов необходимо считать приоритетным, поскольку своевременное внесение в них изменений позволит субъектам Российской Федерации осуществлять законодательное регулирование и эффективное решение на своем уровне поставленных задач.

2. Как подчеркнул Президент Российской Федерации, в течение ближайших десятилетий Россия должна стать страной, благополучие которой обеспечивается не столько сырьевыми, сколько интеллектуальными ресурсами: "умной" экономикой, создающей уникальные знания, экспортом новейших технологий и продуктов инновационной деятельности.

Необходимо ускоренное и системное формирование федеральной законодательной базы, направленной на развитие инновационной экономики. Требуют законодательного урегулирования такие направления инновационного развития, как определение правового статуса основных субъектов инновационных отношений, формирование благоприятных условий правового режима закрепления и правовой охраны интеллектуальных прав, создание и развитие инновационной инфраструктуры, эффективное государственное управление в сфере формирования и развития инновационной экономики через рынок интеллектуальной собственности, включая бюджетное финансирование, налогообложение и др. Отсутствие соответствующей законодательной базы приводит к противоречивости и неопределенности отдельных правовых норм регионального законодательства, регулирующего вопросы инвестиционной деятельности.

3. В целях стимулирования инвестиционной активности, направленной в том числе на развитие инновационной деятельности, обеспечение нового технологического уровня, целесообразно рассмотреть следующие предложения:

внести изменения в статью 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой субъектам Российской Федерации предоставляется право на понижение налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков в части налогообложения прибыли, полученной налогоплательщиками в результате осуществления капитальных вложений при реализации инновационных проектов;

ускорить принятие проекта федерального закона N 181650-5 "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (20 октября 2009 года Советом Государственной Думы перенесено рассмотрение на более поздний срок).

4. С целью выявления неучтенных объектов и формирования достоверной налоговой базы по местным налогам:

внести изменения в Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество", предусматривающие обеспечение информационного обмена между БТИ и Росреестром в части указания сведений о собственнике - настоящем правообладателе в результате осуществления сделок в отношении недвижимого имущества;

предусмотреть обязанность ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" представления сведений об объектах недвижимого имущества на бесплатной основе органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

5. Для совершенствования налоговой базы по налогу на доходы физических лиц дополнить Налоговый кодекс Российской Федерации положениями об обязательности представления в налоговые органы сведений обо всех выплаченных доходах налогоплательщику, в том числе:

вознаграждений на основе заключенных трудовых договоров и договоров гражданско-правового характера, включая доходы по договорам найма или договорам аренды любого имущества;

доходов, полученных от продажи имущества, принадлежащего на праве собственности, и имущественных прав;

доходов, выплачиваемых организаторами лотерей исходя из сумм выигрышей;

доходов, выплачиваемых наследникам (правопреемникам) авторов произведений науки, литературы, искусства, и других доходов, с которых не был удержан налог на доходы физических лиц.

6. Для повышения энергоэффективности и соблюдения требований федерального законодательства по установке приборов учета в жилом фонде до 1 января 2012 года предусмотреть средства в федеральном бюджете на 2011 год на финансирование программ по установке приборов учета.

7. Для развития транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства предусматривать в федеральном бюджете с 2011 года средства на предоставление субсидий субъектам Российской Федерации для стопроцентного обеспечения установленных нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. Так, доходы бюджета области в 2010 году обеспечивают 36,3 процента норматива финансовых затрат на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; 22,6 процента норматива на их содержание; до ста процентов указанные нормативы планируется довести к 2020 году. При этом формирование расходов федерального бюджета на 2011 год и последующие годы на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения, рассчитываемых по установленным нормативам, планируется осуществлять исходя из необходимости обеспечения данных расходов в размере ста процентов.

Советом Государственной Думы 17 марта 2009 года перенесено рассмотрение проекта федерального закона N 423427-4 "Об основах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок в Российской Федерации" на более поздний срок.

Для обеспечения безопасности перевозок пассажиров ускорить принятие данного законопроекта, предусмотрев в нем специальные нормы, устанавливающие административную ответственность перевозчиков за осуществление перевозок без наличия государственных контрактов, договоров, маршрутных карт; право лицензирующих органов приостанавливать действие лицензий или аннулировать лицензии недобросовестным перевозчикам, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа с нарушением требований законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации об организации перевозок на маршрутах регулярного сообщения.

8. Для активизации жилищного строительства предусмотреть возможность предоставления социальных выплат гражданам, приобретающим жилье не только на вторичном, но и первичном рынке. В этом случае в качестве подтверждения целевого использования средств могут служить зарегистрированные договоры долевого участия по аналогии с договорами на строительство объектов недвижимости в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

9. В социальной сфере принять следующие базовые законы:

федеральный закон "О здравоохранении в Российской Федерации". Данный закон предлагается принять для создания единой системы здравоохранения Российской Федерации, определения приоритетов государственного регулирования в данной области, устранения разобщенности государственной, муниципальной, частной систем (включить в него разделы по охране здоровья детей, правам пациента, частной медицинской практике, патронажной службе, страхованию профессиональной ответственности медицинских работников);

федеральный закон о развитии культуры и сохранении единого культурного пространства Российской Федерации. Принятие данного закона необходимо для закрепления новых подходов к развитию культуры, сохранения единого культурного пространства страны, богатых национальных традиций народов России, изложенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года. Действующий Закон Российской Федерации от 09.10.1992 N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" не учитывает современных тенденций развития;

интегрированный закон в сфере образования, разделы которого содержали бы нормы, касающиеся всех аспектов организации и осуществления образовательной деятельности, уделив особое внимание ступеням дошкольного и дополнительного образования; получению образования детьми и лицами с ограниченными возможностями здоровья. Кроме того, в законе необходимо:

установить требования к образовательным учреждениям, касающиеся строительных норм (создание безбарьерной среды для обучения детей-инвалидов);

закрепить равенство государственных и частных общеобразовательных учреждений;

определить меры социальной поддержки и поощрений педагогических работников за счет средств федерального бюджета (в том числе педагогов сельских дошкольных учреждений, льготного кредитования молодых специалистов для приобретения жилья в сельской местности; за повышение квалификации и подтверждение уровня квалификации);

закрепить право педагогических работников образовательных учреждений на повышение квалификации с определением источников его финансирования.

Мониторинг правоприменительной практики позволяет выявлять проблемные ситуации в регулировании общественных отношений. Так, реализация отдельных законов затруднена из-за несогласованности норм законов.

1. Статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.

В соответствии с указанной статьей Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок для целей, не связанных со строительством, может быть предоставлен гражданину при условии заблаговременной публикации информации о земельном участке, который предоставляется на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно). В случае, если подано два или более заявлений о предоставлении земельного участка, такой земельный участок предоставляется на торгах.

Действующим законодательством льготы для лиц, участвующих в аукционе, не предусмотрены.

В то же время статьей 15 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" установлено, что места для строительства гаража или стоянки для технических и других средств передвижения предоставляются инвалидам вне очереди вблизи места жительства с учетом градостроительных норм.

В этой связи на практике возникает проблема реализации гражданами, являющимися инвалидами, вышеуказанного права, что в свою очередь требует внесения соответствующих изменений в Земельный кодекс Российской Федерации.

2. Обеспечение лекарственными средствами граждан относится к полномочиям органов власти: федеральных - в части организации обеспечения (пункт 8 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы); субъектов Российской Федерации - в части разработки, утверждения и реализации региональных программ по лекарственному обеспечению (пункт 3 статьи 6 Основ); местного самоуправления - в части создания условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан (пункт 4 статьи 8 Основ), принятия решения об открытии нового аптечного учреждения (часть 5 статьи 32 Федерального закона от 22.06.1998 N 86-ФЗ "О лекарственных средствах").

Однако практика реализации названных законов не позволяет обеспечить право граждан, проживающих в сельской местности, на доступную лекарственную помощь.

Обеспечение граждан, проживающих в сельской местности, лекарственными средствами относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые в своей деятельности не должны исходить из принципа рентабельности как руководящего, в отличие от частной системы здравоохранения. В силу статьи 2 Конституции Российской Федерации первичными целями государственной политики по обеспечению граждан лекарственными средствами должны стать права и законные интересы граждан в области охраны здоровья, в том числе связанные с доступностью лекарственной и медицинской помощи.

В связи с этим необходимо внести изменения в статью 54 Основ и в статьи 4, 32 и 33 Федерального закона от 22.06.1998 N 86-ФЗ "О лекарственных средствах", направленные на обеспечение правового регулирования деятельности учреждений здравоохранения (отделений общих врачебных (семейных) практик, сельских врачебных амбулаторий, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов), расположенных в сельских поселениях, в которых отсутствуют аптечные учреждения, в части отпуска лекарственных средств.

Согласно указанным изменениям сельским жителям должно быть разрешено в случае отсутствия в сельском поселении аптечных учреждений приобретать лекарственные средства непосредственно в отделениях общих врачебных (семейных) практик, сельских врачебных амбулаториях, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктах.

Для изменения этой ситуации депутатами комитета по социальной политике принято решение о разработке проекта федерального закона по внесению изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения граждан, проживающих в сельской местности, лекарственными средствами и внесении его в Государственную Думу.

3. Вызывает затруднение в правоприменительной практике законодательство Российской Федерации в сфере установления статуса лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, поскольку содержит значительное количество пробелов и правовых коллизий.

Так, в отношении лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, вызывает затруднение в правоприменительной практике отсутствие законодательно установленной на федеральном уровне обязанности депутатов и иных лиц представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и доходах своего супруга и несовершеннолетних детей.

Подобная обязанность для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, установлена Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 N 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (далее - Указ N 558), а также отдельными федеральными законами.

Указом N 558 рекомендовано органам государственной власти субъекта Российской Федерации утвердить положения о представлении подобных сведений, в том числе лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации. Однако федеральными законами такого права органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено.

В связи с чем возникает коллизия с Федеральным законом от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных", который относит к персональным данным любую информацию, относящуюся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилию, имя, отчество, год, месяц, дату и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессию, доходы, другую информацию.

Согласно статье 6 вышеуказанного Федерального закона обработка персональных данных, то есть действия (операции) с персональными данными, включая сбор, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), использование, распространение (в том числе передачу), обезличивание, блокирование, уничтожение персональных данных, может осуществляться только с согласия субъекта персональных данных.

Согласие субъекта персональных данных не требуется только в случае, если обработка персональных данных осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора.

Поскольку федеральным законом не установлена обязанность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которые попадают под определение персональных данных, следовательно, сбор, систематизацию, накопление, хранение, использование и распространение данных сведений орган государственной власти субъекта Российской Федерации может осуществлять только с согласия депутата или иного лица, замещающего государственную должность субъекта Российской Федерации.

4.2. Предложения по совершенствованию законодательства Тульской области