Решение Тульского областного суда от 3 декабря 1998 г. Жалоба удовлетворена в части признания недействительными с момента принятия Закон Тульской области от 30 июня 1998 г. "О лицензировании в Тульской области" в полном объеме за исключением статей 1 - 3, статьи 5 и ст. 7, постановление губернатора Тульской области от 21 сентября 1998 г. N 400 в редакции от 6 ноября 1998 г., постановление Губернатора Тульской области от 4 ноября 1998 г. N 436 в части утверждения губернатором видов деятельности, лицензирование которых определено федеральным законом

Решение Тульского областного суда от 3 декабря 1998 г.

Именем Российской Федерации

3 декабря 1998 г. Тульский областной суд в лице:

председателя областного суда

Конорева И.А.

с участием прокурора

Голубевой О.В.

при секретаре

Салищевой О.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу автономной некоммерческой организации "Центр юридической помощи" о признании недействительным закона Тульской области "О лицензировании в Тульской области",

установил:

30 июня 1998 г. Тульской областной Думой был принят закон Тульской области "О лицензировании в Тульской области".

Автономная некоммерческая организация "Центр юридической помощи" просит признать недействительным в полном объеме данный закон считая, что он ограничивает права и законные интересы граждан и организаций, принят законодательным органом Тульской области и подписан губернатором с превышением их полномочий.

Кроме того, считаю недействительными, противоречащими федеральному законодательству конкретные узловые положения данного закона, а именно:

- положения ст. 6 о подлежащей лицензированию розничной торговле продовольственными товарами и деятельности по организации платных автостоянок;

- положения ст. ст. 7 и 15 о праве областной Думы принимать законы по вопросам лицензирования, устанавливать штрафные санкции за нарушение порядка осуществления подлежащих лицензированию видов деятельности, а губернатору утверждать положения о лицензировании конкретных видов деятельности и устанавливать в них размер платы за рассмотрение заявления и платы за выдачу лицензии;

- положения ст. 15 ч. ч. 2 и 3 о введении платы на покрытие расходов непосредственно связанных с лицензионной деятельностью;

- положения ст. 16 ч. 2 и ст. 17 ч. 1 о правомочии органа, уполномоченного на ведение лицензионной деятельности своим решением аннулировать лицензию в определенных случаях;

- положения раздела IV о введении ответственности за нарушение лицензионных требований и условий.

Представитель Тульской областной Думы Углов Н.А. считать жалобу не подлежащей удовлетворению в силу полного на момент его издания соответствия обжалуемого закона положениям других федеральных нормативных актов.

Представители администрации области Лебедев А.Н. и Верушкина И.А. также считают закон принятым в пределах их полномочий на тот момент. Отмечают, что вправе были урегулированы федеральными нормативными актами отношения перенести в областной закон. В частности считают, что вправе в соответствии с Постановлением Совета Министров РФ "Правительства РФ N 492 от 27 мая 1993 г., были в законе, как подлежащую лицензированию, отразить розничную торговлю продовольственными товарами и они лицензировали ее до вступления в силу Федерального закона "О лицензировании видов деятельности", т.е. до 03.10.98. Считать, что хранение автотранспорта на платных стоянках - разновидность такой услуги как ремонт и техническое обслуживание автомобильного транспорта, а лицензирование последнего вида деятельности установлена Федеральным законом "О дорожной безопасности". Считают, что губернатор вправе положения о лицензировании, если нет положения об этом на федеральном уровне, что губернатор вправе утверждать плату на покрытие расходов, связанной с лицензионной деятельностью, лицензионный орган вправе аннулировать лицензию поскольку это допускало Постановление Правительства РФ 1418 от 24.12.94. Считают, что штрафные санкции практически не применялись и ранее, с выходом федерального закона вообще нельзя их применять, а возникшие противоречие можно будет в будущем устранить доработкой местного закона.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заключение прокурора Голубевой О.В., полагавшей признать обжалуемый закон недействительным, в полном объеме, суд установил, что обжалуемый Закон следует признать недействительным за небольшим исключением, по следующим основаниям:

В соответствии со ст. 71 пп. "ж", "о" Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка и гражданское законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации и принятие субъектами РФ собственных нормативных актов по данным вопросам невозможно, если не было прямого указания на это федерального закона.

На момент принятия обжалуемого закона в силу ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" действовало федеральное законодательство, определяющее, что при отсутствии федерального закона перечень лицензируемых видов деятельности определяется Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности". Данное Постановление определило перечень видов деятельности, которые требуют лицензирования, установило порядок ведения лицензионной деятельности, а также определило, что субъекты Российской Федерации в лице исполнительной власти уполномочены вести лицензионную деятельность по ряду видов деятельности.

Изложенное указывает на то, что закон Тульской области "О порядке лицензирования в Тульской области" был принят по предмету исключительного ведения Российской Федерации, т.е. принят неправомочным органом, в силу чего должен быть признан недействительным.

Из содержания обжалуемого закона следует, что в нем не только дается перечень лицензируемых видов деятельности, но и расширен по сравнению с федеральным нормативным актом, часть положений обжалуемого закона противоречит федеральному законодательству, принята областной Думой с превышением ее полномочий и большая часть закона содержит нормы, которые уже регламентируются федеральными нормативными актами. Например, в федеральных нормативных актах подробно регламентируется вопрос порядка ведения лицензионной деятельности. Регулировать эти же отношения и на уровне субъекта РФ неправомерно. Все такие положения обжалуемого закона суд признает недействительными в силу ст. 76 Конституции РФ, ГК РФ части первой, поскольку приняты законом субъекта по предмету Российской Федерации и прямо противоречат федеральному законодательству.

Так, в силу действовавшего на момент издания обжалуемого закона постановления Правительства РФ N 1418 от 24 декабря 1994 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" перечень лицензируемых видов деятельности является исчерпывающим и не мог быть расширен субъектом Российской Федерации. В указанном перечне отсутствует такой вид лицензионной деятельности как организация платных автостоянок и розничная торговля продовольственными товарами. Данное постановление в пп. 2 и 3 определило, что лицензированию подлежат лишь указанные в перечне виды деятельности и лишь Правительство РФ могло утверждать положения о лицензировании конкретных видов деятельности. Поскольку в данном перечне отсутствовало лицензирование торговли продовольственными товарами, то составителям закона нельзя было руководствоваться недействующим Постановлением Правительства от 27.05.93 и вводить лицензирование такими товарами. В силу изложенного указанные положения ст. 6 обжалуемого закона следует признать недействительными как противоречащими федеральному нормативному акту.

Постановление Правительства РФ от 24.12.94 определило также в п. 5, что утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности - исключительная компетенция Правительства РФ, в силу чего следует признать противоречащим федеральному нормативному акту положения ст. 7 обжалуемого закона о предоставлении такого права губернатору области. Несостоятельная ссылка представителей администрации на более раннее Постановление Правительства РФ от 27.05.93, предоставляющее регионам РФ такое право, поскольку указанное более позднее Постановление Правительства РФ от 24.12.94 не содержит такого права субъектов, а категорично относит утверждение такового к компетенции Правительства РФ. Авторам обжалуемого закона следовало руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 24.12.94. Нельзя согласиться также с позицией авторов закона о том, что есть федеральные законы, в силу которых определение порядка лицензирования отнесено к ведению субъекта РФ. Предоставление такого права в каждом конкретном случае возможно лишь федеральным законом, поскольку относится к гражданскому законодательству и в дополнительном нормативном регулировании, тем более по всем лицензируемым субъектам РФ видам деятельности, законом области недопустимо. Например, по большинству видов деятельности, лицензируемой по компетенции субъектами Российской Федерации, приняты Правительством РФ положения о лицензировании. Содержание указанного правомочия исполнительной власти области может быть определено федеральным законом, что закреплено в ст. 6 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Отмеченное Постановление Правительства в п. 8 установило 2 вида платы за рассмотрение заявления о выдаче лицензии и за выдачу лицензии. Было также определено, что размер платы конкретно устанавливается в принимаемом Правительством РФ положении о лицензировании конкретного вида деятельности. При таких данных ведение обжалуемых законом в пп. 1, 2 и 3 ст. 15 положения об определении размера платы за рассмотрение заявления о выдаче лицензии, за выдачу лицензии и введение не предусмотренной федеральным законом платы на покрытие расходов, связанных с лицензионной деятельностью следует считать недействительными, как принятыми по предмету исключительного ведения Российской Федерации и прямо противоречащим федеральному законодательству.

Ссылку представителей администрации области на то, что под платой на покрытие расходов, связанных с лицензионной деятельностью понимает упоминание в ряде федеральных нормативных актов обязанности по оплате расходов по экспертизе и т.п., предшествующим выдаче лицензии следует считать несостоятельной, поскольку нельзя регулировать на местном уровне вопрос уже урегулированный федеральным нормативным актом по предмету своего исключительного ведения.

Недействительным суд считает и положения п. 2 ст. 16 и п. 1 ст. 17 обжалуемого закона о праве органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности аннулировать в определенных случаях лицензию по следующим основаниям:

В соответствии со ст. 49 ГК РФ части первой перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, может быть установлен лишь федеральным законом. Таким образом, лицензирование является элементом правоспособности. В силу ст. 12 ГК РСФСР, который действовал на день принятия обжалуемого закона, ограничение в правоспособности возможно лишь в случаях и в порядке, установленном законом. Указанной норме федерального закона противоречит и пп. 9 и 10 Постановления правительства РФ N 1418, также допускающие возможность аннулирования лицензии органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности. Данной нормой постановления Правительства РФ также нельзя руководствоваться, поскольку оно противоречит положениям закона - ст. 12 ГК РСФСР на момент издания, затем ст. ст. 22 и 49 ГК РФ части первой, а в силу ст. 115 Конституции Российской Федерации постановления Правительства РФ издаются на основании и во исполнение законов и не могут им противоречить, что отражено также и в ст. 3 ГК РФ части первой.

Таким образом, положение оспариваемого закона субъекта о праве на аннулирование лицензии органами, ведущими лицензионную деятельность противоречит федеральному закону - ст. ст. 22 и 49 ГК РФ части первой.

Поскольку Кодекс об административных правонарушениях РФ в ст. 6 не наделил субъект Российской Федерации правом на установление административной ответственности за нарушение лицензионных требований и условий, а действующее федеральное законодательство устанавливает ответственность за это, в частности - уголовная ответственность за занятие предпринимательской деятельностью без лицензии, в то время как местный закон содержит административную ответственность, то следует считать весь раздел IV закона Тульской области "О лицензировании деятельности в Тульской области" недействительным как принятым по предмету ведения Российской Федерации и противоречащим федеральному законодательству.

Отдельные положения обжалуемого закона суд считает не противоречащими федеральному законодательству. В частности, это общие вопросы - ст. ст. 1 - 3; перечень органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности на территории области - ст. 5; полномочия областной Думы и губернатора - ст. 7 (кроме права областной Думы на введение штрафных санкций и права губернатора на утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности).

В период нахождения настоящего дела в производстве суда губернатором области было принято Постановление N 436 "О лицензировании отдельных видов деятельности в Тульской области" от 04.11.98, которым губернатор утвердил не только перечень органов исполнительной власти области, осуществляющих лицензионную деятельность, но и утвердил перечень видов деятельности, лицензирование которых определено федеральными законами. В данном Перечне предусмотрено, что деятельность по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемая на коммерческой основе, а также хранение автотранспортных средств на платных стоянках (организация платных автостоянок) подлежат лицензированию, что якобы, определено федеральными законами и лицензионным органом для таких видов деятельности является департамент администрации Тульской области по лицензированию и рыночному квотированию.

Кроме того, Постановлением губернатора области N 400 от 21.09.98 были утверждены положения о лицензировании деятельности по организации платных автостоянок, а также по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемых на платной основе.

Данные постановления были приняты в период действия Федерального закона от 16.09.98 "О лицензировании отдельных видов деятельности", который определил в ст. ст. 5 и 6, что определение работ и услуг по видам деятельности, утверждение видов деятельности, подлежащих лицензированию - прерогатива исключительно Президента РФ и Правительства РФ.

В соответствии с этим, а также с вышеприведенными федеральными нормативными актами следует считать отмеченные положения постановлений губернатора принятыми с превышением его полномочий, поскольку федеральное законодательство не предоставляло ему права на определение видов деятельности, подлежащей лицензированию и на утверждение положений о лицензировании видов деятельности. Кроме того, определенные федеральным законодательством виды деятельности, подлежащие лицензированию, не нуждаются в утверждении губернатором области.

Федеральным законом "О безопасности дорожного движения" в ст. 7 установлено, что ремонт и техническое обслуживание автотранспортных средств - вид деятельности, который подлежит лицензированию. Отсутствие утвержденного Президентом РФ и Правительством РФ положения о лицензировании этого вида деятельности не давало права губернатору области присвоить себе полномочия по его лицензированию исполнительной властью субъекта РФ и утверждать положения о лицензировании данного вида деятельности.

Возражения администрации области о правомерности отнесения к подлежащей лицензированию деятельности по хранению автотранспортных средств на платных стоянках (организация платных автостоянок) неосновательны.

Ст. 5 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что определение работ и услуг по видам деятельности, необходимость которых установлена этим законом или другими федеральными законами в соответствии с общероссийским классификатором видов экономической деятельности, а также определение порядка лицензирования, - являются исключительным полномочием Российской Федерации и прерогативой Президента и Правительства РФ.

Ответной стороной не представлено нормативных актов Президента РФ либо Правительства РФ о необходимости лицензирования деятельности платных автостоянок. Общероссийский классификатор видов деятельности, продукции и услуг, на который делается ссылка в законе, был принят Госстандартом РФ 06.08.93, т.е. не тем органом, который может вводить лицензирование. Кроме того, он относит услуги гаражей, стоянок к коду 6322000 к подразделу 6320000 услуги вспомогательные транспортные прочие автомобильного транспорта к разделу "Услуги транспорта, складского хозяйства и связи". Данный документ никак не свидетельствует о необходимости лицензирования услуг автостоянок.

Ссылка представителя администрации на другой классификатор услуг, утвержденный также Госстандартом РФ 28.06.93 является ссылкой на недопустимое доказательство, поскольку в силу вышеизложенных федеральных нормативных актов лицензирование видов деятельности может вводиться лишь законом, а виды работ и услуг по видам деятельности - Президентом РФ и Правительством РФ, но никак не губернатором области. Таких доказательств ответная сторона суду не представила.

Кроме того, лицензирующим органом в силу ст. 6 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" могут быть лишь федеральные органы власти. Органы власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять полномочия лицензируемых органов лишь в случаях передачи таких полномочий им федеральными органами и в соответствии с федеральными законами.

Ответной стороной суду не было представлено федеральных законов о передаче исполнительной власти области полномочий на ведение лицензионной деятельности по ремонту автотранспортных средств и их хранению на платных стоянках, а также о передаче права на ведение данной лицензионной деятельности субъекту Российской Федерации.

В силу изложенного в соответствии со ст. 195 ГК РСФСР для охраны прав заявителя, суд признает в указанной части постановления губернатора области как основанные на положениях обжалуемого закона недействительными ввиду противоречия их федеральному закону и как принятым по предмету исключительного ведения Российской Федерации.

Руководствуясь ст. 191 - 197 ГПК РСФСР, Тульский областной суд

решил:

Признать недействительными с момента принятия:

- Закон Тульской области от 30 июня 1998 г. "О лицензировании в Тульской области" в полном объеме за исключением статей 1 - 3, статьи 5 и ст. 7 (кроме права областной Думы устанавливать штрафные санкции за нарушение порядка осуществления подлежащих лицензированию видов деятельности и права губернатора на утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности, лицензирование которых отнесено к компетенции исполнительной власти области, что также признается недействительным);

- Постановление губернатора Тульской области от 21 сентября 1998 г. N 400 в редакции от 6 ноября 1998 г. "Об утверждении порядка лицензирования отдельных видов деятельности" в части утверждения положений о лицензировании деятельности по организации платных автостоянок и по ремонту и по техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемой на платной основе;

- Постановление Губернатора Тульской области от 4 ноября 1998 г. N 436 "О лицензировании отдельных видов деятельности в Тульской области" в части утверждения губернатором видов деятельности, лицензирование которых определено федеральным законом, а также Перечень органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности и виды деятельности, лицензирование которых определено федеральными законами - в части указания как подлежащих лицензированию следующих видов деятельности: хранение автотранспортных средств на платных стоянках (организация платных автостоянок) и ремонт и техническое обслуживание автотранспортных средств, осуществляемые на коммерческой основе.

В остальной части в удовлетворении жалобы отказать

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 суток путем подачи жалобы в Тульский областной суд.