Решение Тульского областного суда от 5 июня 2001 г. Заявленные требования удовлетворены, поскольку часть 2 пункта 12 и часть 2 пункта 13 Порядка выдачи и использования бюджетных средств на формирование областного продовольственного фонда в 2001 году, утвержденного Постановлением Губернатора Тульской области N 49 от 8 февраля 2001 года "Об использовании средств областного бюджета, предусмотренного на расходы по формированию регионального продовольственного фонда в 2001 году." признаны недействительными и не порождающими правовых последствий

Решение Тульского областного суда от 5 июня 2001 г.

Именем Российской Федерации

Судебная коллегия по гражданским делам Тульского областного суда в составе:

председательствующего судьи

Сергун Л.А.

с участием прокурора

Прохоровой И.Н.

при секретаре

Старцевой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Прокурора Тульской области о признании противоречащими федеральному законодательству и не порождающими правовых последствий часть 2 пункта 12 и часть 2 пункта 13 Порядка выдачи и использования бюджетных средств на формирование областного продовольственного фонда в 2001 году, утвержденного Постановлением N 49 от 8 февраля 2001 года Губернатора Тульской области "Об использовании средств областного бюджета, предусмотренного на расходы по формированию регионального продовольственного фонда в 2001 году."

Судебная коллегия установила:

Прокурор Тульской области обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий часть 2 пункта 12 и часть 2 пункта 13 Порядка выдачи и использования бюджетных средств на формирование областного продовольственного фонда в 2001 году, утвержденного Постановлением N 49 от 8 февраля 2001 года "Об использовании средств областного бюджета, предусмотренного на расходы по формированию регионального продовольственного фонда в 2001 году".

В соответствии со ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" прокурор настаивал на опубликовании принятого судом решения в средствах массовой информации.

В обоснование своего заявления прокурор сослался на то, что оспариваемые положения "Порядка выдачи и использования бюджетных средств на формирование областного продовольственного фонда в 2001 году" (далее "Порядка...") противоречат принципу разделения властей, провозглашенному в статье 10 Конституции РФ, закрепленному в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставе Тульской области, в которых разделены полномочия представительного (законодательного) и исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации.

В вышеупомянутых пунктах "Порядка..." содержатся нормы, дублирующие федеральные и областные законы.

Так, часть 2 пункта 12 Постановления Губернатора Тульской области устанавливает административную ответственность в виде штрафа в размере двойной учетной ставки Центрального Банка РФ в случае использования бюджетных средств не по целевому назначению.

Вместе с тем, данная ответственность предусмотрена в статье 27 принятого в соответствии со ст. ст. 76 п. 7, 289, 76 ч. 1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, ст. 26 Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 97 ч. 5 Устава Тульской области, ст. 8 п. 2 Федерального Закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" - Закона Тульской области "Об областном бюджете на 2001 год".

Часть 2 пункта 13 "Порядка...", устанавливающая, что за просрочку уплаты основной суммы долга, а также процентов за пользование бюджетными средствами взимается пеня в размере одной трехсотой действующей учетной ставки Центрального Банка Российской Федерации от суммы несвоевременно уплаченных средств за каждый день просрочки платежа, также не соответствует федеральному законодательству.

Начисление пени как мера принуждения за нарушение бюджетного законодательства является видом неустойки, которая в соответствии со ст. 330 ГК РФ определяется законом или договором. Санкция за несвоевременный возврат бюджетных средств в виде пени в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки - предусмотрена в статье 290 Бюджетного Кодекса РФ.

Таким образом, регулирование вопросов гражданско-правовой и административной ответственности в компетенцию органа исполнительной власти не входит.

В судебном заседании представитель прокурора Тульской области Прохорова И.Н. поддержала заявление.

Представитель Губернатора Тульской области Стародубцева В.А., выступающая в соответствии с доверенностью Тучкова О.Г. заявление прокурора Тульской области расценила как необоснованное, при этом сослалась на то, что Постановление Губернатора области от 8 февраля 2001 года N 49, которым утвержден "Порядок выдачи и использования бюджетных средств на формирование продовольственного фонда в 2001 году", содержащий пункты 12 и 13, положения вторых частей которых оспариваются прокурором, принято в соответствии со ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, так как издано на основании ст. 76 п. 1, 6, 7 Бюджетного Кодекса РФ, ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 26, 27 Закона Тульской области "Об областном бюджете на 2001 год".

Новых, самостоятельно установленных Губернатором, норм Постановление не содержит, а поэтому не влечет за собой последствий, отличных от последствий, возникающих на основании законов. В данном случае имеет место повторение норм закона, применительно к действиям уполномоченных органов, что допускается законодательством в целях удобства правоприменения. Санкции, изложенные в ч. 2 п. 12 и ч. 2 п. 13 "Порядка..." лишь указывают на их применение конкретными органами, но не вводятся Постановлением Губернатора области.

Представитель привлеченного судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица Департамента по агропромышленному комплексу и продовольствию Администрации Тульской области, выступающая на основании доверенности Гейер Т.А., возражала против требований, изложенных в заявлении прокурора Тульской области, заявила о том, что при подготовке Постановления N 49 от 8 февраля 2001 года, пункты которого оспариваются прокурором, указание о применении штрафных санкций за нецелевое использование средств продовольственного фонда и за несвоевременный возврат их были включены с целью усиления влияния Администрации области по контролю за целевым использованием выделяемых бюджетных средств. Применение вышеуказанных штрафных санкций предусмотрено Договорами на предоставление бюджетных средств для формирования областного продовольственного фонда, которые во исполнение Постановления Губернатора области N 49 от 8 февраля 2001 года заключаются между администрацией области и заемщиками. Кроме того, применение изложенных в части 2 пункта 12 и части 2 пункта 13 "Порядка..." санкций - не противоречит ни федеральному законодательству, ни ст. 27 Закона Тульской области "Об областном бюджете на 2001 год".

Представитель Финансового Управления Администрации Тульской области, которое было привлечено судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в судебном заседании не присутствовал. В письме от 1 июня 2001 года начальник Финансового Управления Администрации Тульской области просила дело рассмотреть в отсутствие представителя.

Разрешая заявление прокурора, суд установил следующее:

Постановлением Губернатора Тульской области N 49 от 8 февраля 2001 года "Об использовании средств областного бюджета, предусмотренных на расходы по формированию регионального продовольственного фонда в 2001 году", принятого на основании Закона РФ от 2 декабря 1994 года "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия для государственных нужд", утвержден Порядок выдачи и использования бюджетных средств на формирование продовольственного фонда в 2001 году.

Часть 2 пункта 12 упомянутого "Порядка..." изложена в следующей редакции: "в случае установления фактов использования средств не по целевому назначению взимается штраф в размере двойной учетной ставки Центрального Банка Российской Федерации, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению".

Согласно части 2 пункта 12 "Порядка..." "за просрочку уплаты основной суммы долга, а также процентов за пользование бюджетными средствами взимается пеня в размере одной трехсотой действующей учетной ставки Центрального Банка Российской Федерации от суммы несвоевременно уплаченных средств за каждый день просрочки платежа".

Анализируя правомерность издания Губернатором Тульской области вышеперечисленных положений Порядка выдачи и использования бюджетных средств областного бюджета, предусмотренного на расходы по формированию регионального продовольственного фонда в 2001 году", суд приходит к выводу о том, что ч. 2 п. 12 и ч. 2 п. 13 "Порядка..." изданы Губернатором с превышением предоставленной им законом компетенции, в нарушение федерального законодательства, Устава, законов Тульской области.

Свой вывод основывает на следующем:

В статье 10 Конституции Российской Федерации провозглашен принцип разделения властей.

Согласно данной нормы государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Как предусмотрено в статье 22 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает указы (постановления) и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции (Устава) и законов субъекта Российской Федерации.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Конституции (Уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. ст. 2, 25, 26, 28 Закона Тульской области "Об органах государственной власти Тульской области" в редакции от 21.12.2000, ст. ст. 8, 46, 49, 52, 53 Устава (основного закона) Тульской области, принятого Тульской областной Думой 28 сентября 1995 года, организация управления областью основывается на Конституции Российской Федерации, законах Российской Федерации, Уставе, законах области.

Администрация области - исполнительный орган государственной власти области, а губернатор является главой исполнительной власти области.

Губернатор принимает в пределах своей компетенции правовые акты.

Как предусмотрено в п. 4.1.1 Инструкции по делопроизводству в Администрации Тульской области, утвержденной Постановлением Губернатора Тульской области N 220 от 27 мая 1998 года, постановления и распоряжения губернатора Тульской области принимаются по вопросам, относящимся к ведению областной администрации, в соответствии с Конституцией, законами Российской Федерации, Федеральными законами, постановлениями Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, законами Тульской области. Постановления издаются по наиболее важным вопросам жизнеобеспечения области, когда необходимо принять решения, рассчитанные на постоянное или многократное действие.

Согласно ст. 26 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" административная ответственность за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ при отсутствии норм федерального законодательства может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч. 5 ст. 97 Устава Тульской области, невыполнение нормативных правовых актов органов государственной власти области, принятых в пределах их компетенции, влечет административную ответственность должностных лиц и граждан в порядке, установленном законами области, если ответственность за соответствующие действия особо не установлена Кодексом об административных правонарушениях.

В пределах своих полномочий согласно ст. 30, 33 Устава Тульской области, ст. 5, 10 Закона Тульской области "Об органах государственной власти Тульской области" Тульской областной Думой - как законодательным органом государственной власти Тульской области 18 января 2001 года принят Закон Тульской области "Об областном бюджете на 2001 год", статьей 27 которого установлена ответственность в виде штрафа в размере двойной ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации, действующей на период использования средств не по целевому назначению за использование средств областного бюджета не по целевому назначению.

Таким образом, установив вид и размер ответственности за использование бюджетных средств, выделенных на формирование продовольственного фонда, не по целевому назначению в части 2 пункта 12 "Порядка...", Губернатор Тульской области - как глава исполнительной власти области действовал не в пределах своей компетенции, в нарушение действующего Федерального законодательства - ст. 22 Закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также вышеперечисленных положений Устава Тульской области, Закона Тульской области "Об органах государственной власти Тульской области".

Не соответствует федеральному законодательству и часть 2 пункта 13 "Порядка..."

Начисление пени как мера принуждения за нарушение бюджетного законодательства является видом неустойки, которая в соответствии со ст. 330 ГК РФ определяется законом или договором.

Статьей 290 Бюджетного Кодекса РФ установлено, что за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, взимается пеня в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Таким образом, санкция за несвоевременный возврат бюджетных средств относится к числу неустоек, установленных федеральным законодательством.

Кроме того, следует учесть, что ч. 1 ст. 76 Бюджетного Кодекса РФ предусмотрено, что бюджетный кредит предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством. В пункте 2 статьи 8 Федерального Закона "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия для государственных нужд" также определена ответственность за неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательств по закупкам и поставкам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд. Согласно данной норме сторона, не исполнившая или исполнившая ненадлежащим образом обязательства, предусмотренные договором, возмещает другой стороне причиненные в результате этого убытки выплачивает неустойку (штраф, пеню) в порядке, определенном настоящим Федеральным Законом и самим договором.

Как было установлено судом в процессе разбирательства по делу, ответственность заемщика за нецелевое использование бюджетных средств и невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств является обязательным условием договоров о предоставлении средств областного бюджета на формирование регионального продовольственного фонда в 2001 году, заключаемых между Администрацией Тульской области и заемщиками данных средств.

Учитывая вышеизложенное, суд считает необходимым удовлетворить заявление прокурора Тульской области, признав противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий часть 2 пункта 12 и часть 2 пункта 13 Порядка выдачи и использования бюджетных средств на формирование областного продовольственного фонда в 2001 году, утвержденного постановлением губернатора Тульской области N 49 от 8 февраля 2001 года.

Доводы представителя Губернатора Тульской области, представителя Департамента АПК и продовольствию Администрации Тульской области о том, что в части 2 п. 12 и в части 2 п. 13 "Порядка..." содержится лишь повторение норм закона применительно к действиям уполномоченных органов в целях удобства правоприменения и обеспечения гарантий целевого использования средств бюджета не могут, по мнению суда, служить основанием для отказа Прокурору в удовлетворении заявления с учетом вышеприведенных обстоятельств и сделанных судом выводов о том, что регулирование вопросов гражданско - правовой и административной ответственности в компетенцию органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не входит.

Ссылку начальника Финансового Управления Администрации Тульской области, изложенную в письменных возражениях, приобщенных к материалам дела, о том, что в федеральном законодательстве отсутствуют нормы, которые устанавливали бы недопустимость или какое - либо ограничение включения (применения) текстов из норм актов более высокой юридической силы в актах исполнительных органов субъектов Российской Федерации, определяющих механизм реализации этих норм, - нельзя признать состоятельной, исходя из принципа разделения властей, провозглашенного в ст. 10 Конституции РФ, закрепленного в ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставе (основном законе) Тульской области.

В соответствии со ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" суд считает необходимым обязать Администрацию Тульской области опубликовать в средствах массовой информации сообщение о судебном решении по настоящему делу.

Руководствуясь ст. 191 - 197 ГПК РСФСР, судебная коллегия решила:

Заявление Прокурора Тульской области удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий с момента издания часть 2 пункта 12 и часть 2 пункта 13 Порядка выдачи и использования бюджетных средств на формирование областного продовольственного фонда в 2001 году, утвержденного Постановлением Губернатора Тульской области N 49 от 8 февраля 2001 года "Об использовании средств областного бюджета, предусмотренного на расходы по формированию регионального продовольственного фонда в 2001 году."

Обязать Администрацию Тульской области опубликовать в средствах массовой информации сообщение о судебном решении по настоящему делу.

Решение может быть обжаловано и опротестовано прокурором в Верховных суд Российской Федерации в течение 10 дней с подачей жалобы через Тульский областной суд.

Председательствующий:

Сергун Л.А.