Апелляционное определение СК по административным делам Новосибирского областного суда от 24 июля 2018 г. по делу N 33а-7387/2018

Судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда в составе:

председательствующего Кошелевой А.П,

судей Тепляковой И.М, Быковой В.Б,

при секретаре Шпигальской В.С,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Новосибирске 24 июля 2018 года административное дело по апелляционной жалобе представителя административного ответчика мэрии г. Новосибирска Надеина А. Ю. на решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от ДД.ММ.ГГГГ, которым постановлено:

"Признать незаконным и отменить постановление Мэрии города Новосибирска от 17 января 2018 года N 101 в части отказа Рыбаковой Л. А. в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты".

Обязать Мэрию города Новосибирска предоставить Рыбаковой Л. А. разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" - "индивидуальные жилые дома".

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Тепляковой И.М, объяснения представителя административного ответчика мэрии г.Новосибирска Надеина А.Ю, возражения на апелляционную жалобу административного истца Рыбаковой Л.А, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Рыбакова Л.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением к мэрии г. Новосибирска, в котором просила признать незаконным и отменить постановление мэрии города Новосибирска от ДД.ММ.ГГГГ N об отказе Рыбаковой Л.А. в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков кадастровый номер "данные изъяты" и номер "данные изъяты"; обязать мэрию города Новосибирска предоставить Рыбаковой Л.А. разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков кадастровый N и кадастровый N - строительство и эксплуатация индивидуального жилого дома.

В обоснование заявленных требований указано, что Рыбакова Л.А. на протяжении длительного времени проживает в индивидуальном жилом "адрес", 1968 года постройки. Этот индивидуальный жилой дом находился на земельном участке общей площадью 1332 кв.м с кадастровым номером "данные изъяты", имеющем разрешенное использование - для эксплуатации индивидуального жилого дома. В 2015 году она произвела раздел этого земельного участка на два земельных участка с кадастровыми номерами "данные изъяты" (площадью 818 кв.м) и "данные изъяты" (площадью 514 кв.м). Полагает, что вновь образованные земельные участки также должны иметь разрешенное использование для размещения индивидуальных жилых домов.

Однако поскольку территория, в пределах которой находились ее земельные участки, Правилами землепользования и застройки города Новосибирска отнесена к зоне ОД-1, назначением использования принадлежащих ей земельных участков было указано размещение общественных зданий административного назначения.

Для исправления несоответствия между фактическим использованием земельных участков и указанным в кадастровых паспортах их назначением она в 2017 году обратилась в мэрию города Новосибирска с заявлением о выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования "индивидуальные жилые дома".

Постановлением мэрии города Новосибирска от 17 января 2018 года N101 в удовлетворении ее заявления отказано со ссылкой на несоответствие градостроительному регламенту. Рыбакова Л.А. полагает отказ незаконным, поскольку он не соответствует фактически сложившемуся использованию земельного участка и имевшемуся ранее его назначению.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласился представитель административного ответчика.

В апелляционной жалобе представитель мэрии г. Новосибирска просит отменить решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от 04 апреля 2018 года и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных исковых требований в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что мэрия города Новосибирска вынесла постановление законно и обоснованно, строго в пределах предоставленных полномочий и с соблюдением установленной процедуры, поскольку вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. В соответствии с порядком проведения публичных слушаний, установленным решением городского Совета Новосибирска, публичные слушания были назначены на 15-00 ч. 22.12.2017 года постановлением мэрии города Новосибирска от 04.12.2017 N5365, которое было опубликовано в Бюллетене органов местного самоуправления города Новосибирска N 53 от 07.12.2017 года и размещено на официальном сайте города Новосибирска. На вышеуказанные публичные слушания, проведенные 22 декабря 2017, истец не явился. По результатам публичных слушаний административному истцу было отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

Апеллянт обращает внимание на то, что в случае принятия решения суда о возложении обязанности на мэрию г. Новосибирска предоставить истцу разрешение на условное разрешенный вид использования, такое решение будет противоречить действующему законодательству и являться неисполнимым.

Кроме того, основанием для отказа является несоответствие запрашиваемого вида использования земельного участка градостроительному регламенту, поскольку правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Полагает, что административным истцом избран ненадлежащий способ защиты нарушенного права, поскольку вид разрешенного использования - общественные здания административного назначения на образованные земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" были установлены непосредственно территориальным органами Росреестра на основании, предусмотренном ст. 14 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости".

Проверив законность и обоснованность решения суда, материалы дела в соответствии с требованиями статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, постановлением мэрии города Новосибирска от 30 января 2015 года Рыбаковой Л.А. предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка в границах территории кадастрового квартала "данные изъяты", площадью 0,1332 га, расположенного по адресу: "адрес", (зона делового, общественного и коммерческого назначения) ОД-1 - индивидуальные жилые дома.

ДД.ММ.ГГГГ составлен кадастровый план земельного участка, находящегося по адресу: "адрес". Земельному участку общей площадью 1 332 кв.м присвоен кадастровый номер "данные изъяты" разрешенное использование - индивидуальные жилые дома.

ДД.ММ.ГГГГ между продавцом Мэрией города Новосибирска и Рыбаковой Л.А. заключен договор купли-продажи N земельного участка с кадастровым номером 54:35:061505:126, площадью 1332 кв.м. Категория земель: земли населенных пунктов - индивидуальные жилые дома.

На основании заключенного ДД.ММ.ГГГГ договора на оказание услуг по подготовке документов для осуществления государственного кадастрового учета земельного участка Рыбаковой Л.А. проведены работы по образованию двух земельных участков площадью 514 кв.м. и 818 кв.м. путем раздела принадлежащего ей земельного участка площадью 1332 кв.м.

ДД.ММ.ГГГГ в Государственный кадастр недвижимости внесены изменения, которыми земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" разделен на два земельных участка с кадастровыми номерами 54:35:061505:131 (площадью 818 кв.м) и "данные изъяты" (площадью 514 кв.м)

ДД.ММ.ГГГГ за Рыбаковой Л.А. зарегистрировано право собственности на два вновь образованных земельных участка с видом разрешенного использования - общественные здания административного назначения.

В 2017 году Рыбакова Л.А. обратилась в мэрию города Новосибирска с заявлением о предоставлении ей вида условно разрешенного использования на вновь образованные земельные участка - для размещения индивидуальных жилых домов.

Постановлением мэрии города Новосибирска N 101 от 17 января 2018 года Рыбаковой Л.А. отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков в связи с тем, что запрашиваемый вид разрешенного использования земельных участков не соответствует градостроительным регламентам.

Разрешая спор по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ни в заключении по результатам публичных слушаний, ни в оспариваемом постановлении не сделан вывод о наличии конкретных обстоятельств, исключающих возможность выдачи разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков в силу противоречия его градостроительным нормам и правилам.

Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами, исходя из следующего.

Согласно ч. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Пунктом 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Земли, указанные в п. 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

В соответствии со ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (ч.ч. 1 и 2 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденными Решением Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 N 1288, размещение спорного участка согласно карте градостроительного зонирования определено в территориальной зоне ОД-1 - "зона объектов административно-делового и общественного назначения".

Согласно ст. 37 Градостроительного кодекса РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

Физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (ч. 1 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях (ч. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение.

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 9 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на основании указанных в ч. 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Из изложенного следует, что действующее законодательство не возлагает на орган местного самоуправления обязанность по принятию положительного решения по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. Орган местного самоуправления при решении вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка вправе отказать в предоставлении такого разрешения, исходя из признанных органом местного самоуправления существенными обстоятельств.

ДД.ММ.ГГГГ состоялись вышеуказанные публичные слушания, что подтверждается протоколом публичных слушаний и заключением по результатам публичных слушаний, из которого следует, что Рыбаковой Л.А. рекомендовано отказать в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" в связи с тем, что запрашиваемый вид разрешенного использования земельных участков не соответствует градостроительным регламентам.

В силу п. 5 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации установленный законом порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка направлен на реализацию одного из общих принципов градостроительного законодательства, предполагающего участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение свободы такого участия.

Как указано Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 15.07.2010 N931-О-О, нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений, в том числе устанавливающие для граждан, проживающих на соответствующей территории, гарантии при осуществлении процедуры выдачи специальных разрешений, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения, требуют обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений и не могут рассматриваться как ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы граждан.

Следовательно, наличие или отсутствие согласия участников публичных слушаний на предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является одним из решающих факторов при принятии органом местного самоуправления соответствующего решения.

В связи с этим возражения на публичных слушаниях относительно предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка являются средством реализации гражданами и юридическими лицами предоставленного им законом права на выражение своего мнения по поводу изменения разрешенного вида земельного участка, граничащего с их земельными участками.

Каких-либо нарушений при проведении публичных слушаний не установлено.

С учетом данного заключения комиссии мэром г. Новосибирска было вынесено постановление от 17.012018 N 101 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования для земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты"

Указание суда на отсутствие обстоятельств, исключающих возможность выдачи разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков, противоречит Правилам землепользования и застройки города Новосибирска, согласно пункту 31 которых зона специализированной общественной застройки не предусматривает в числе основных либо условно разрешенных видов использования земельных участков, а также вспомогательных видов разрешенного использования индивидуальное жилищное строительство.

Кроме того, из представленной в материалы дела декларации о выбранном виде разрешенного использования следует, что Рыбакова Л.А. при образовании из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" двух земельных участков путем раздела, постановке их на государственный кадастровый учет и регистрации права собственности на основании решения Совета депутатов г. Новосибирска N 1288 от 24.06.2009 "О правилах землепользования и застройки города Новосибирска" выбрала вид разрешенного использования: общественные здания административного назначения (л.д. 67). Выводы суда о том, что изменение исходного назначения вновь образованных земельных участков на назначение "общественные здания административного назначения" противоречит федеральному закону, и должно было быть устранено административным ответчиком - мэрией г. Новосибирска основано на неверном применении норм материального права.

Согласно карте градостроительного зонирования территории города Новосибирска (приложение 2 к решению Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска") земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" расположены в зоне ОД-1 делового, общественного и коммерческого назначения, подзоне ОД-1.1 делового, общественного и коммерческого назначения с объектами различной плотности застройки.

Таким образом, решение административного ответчика принято в пределах компетенции и в соответствии с действующим градостроительным законодательством, заявленные основания для признания его незаконным при рассмотрении дела не нашли своего подтверждения.

Тот факт, что согласно сведениям Публичной кадастровой карты земельные участки, расположенные вблизи участков административного истца, имеют разрешенное использование - для эксплуатации индивидуального жилого дома, не влечет отмену оспариваемого постановления от 17.01.2018 N 101, основанного на результатах публичных слушаний, требованиях градостроительного регламента и градостроительного зонирования города Новосибирска.

По вопросу об изменении территориальной зоны, градостроительного регламента Рыбакова Л.А. к административному ответчику не обращалась, действия территориальных органов Росреестра не обжаловала.

Ссылки административного истца Рыбаковой Л.А. о том, что при разделе земельных участков она была введена в заблуждение кадастровым инженером, допустила ошибку, изменив вид разрешенного использования земельных участков, в связи с чем желает вернуть прежний вид разрешенного использования, не подтверждают доводов о незаконности постановления мэрии г. Новосибирска от 17.01.2018г. N 1 об отказе в предоставлении административному истцу разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков.

В связи с изложенным выводы суда первой инстанции об отсутствии у мэрии г. Новосибирска оснований для отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков основаны на неверном применении норм материального права, сделаны без учета предоставленных органу местного самоуправления полномочий и установленных по делу обстоятельств.

В соответствии с пунктами 1 и 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела (п. 1); нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (п. 4).

Такие основания для отмены обжалуемого судебного постановления в апелляционном порядке по доводам апелляционной жалобы имеются.

В силу пункта 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

С учетом изложенного на основании части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обжалуемое решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Ленинского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ отменить, принять по делу новое решение, которым Рыбаковой Л.А. в удовлетворении административного искового заявления к мэрии "адрес" о признании незаконным постановления от ДД.ММ.ГГГГ N об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков отказать, удовлетворив апелляционную жалобу мэрии "адрес".

Председательствующий А.П. Кошелева

Судьи И.М. Теплякова

В.Б. Быкова