Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Крым от 13 июля 2018 г. по делу N 33-3592/2018

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Крым в составе:

председательствующего судьи:

Харченко И.А.

судей:

Подлесной И.А, Рошка М.В,

при секретаре:

с участием прокурора :

Корнивецкой М.А.

Алескерова Д.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Вохминцева Александра Александровича на решение Сакского районного суда Республики Крым от 03 февраля 2016 года, принятое по гражданскому делу по иску Сакского межрайонного прокурора Республики Крым в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц муниципального образования городской округ Саки Республики к Сакскому городскому совету Республики Крым, Вохминцеву Александру Александровичу, третье лицо: Ершова Елена Николаевна о признании недействительным ненормативного акта,

УСТАНОВИЛА:

Сакский межрайонный прокурор Республики Крым предъявил в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Сакскому городскому совету Республики Крым, Вохминцеву А.А, иск, с учетом уточнений, о признании недействительным решения Совета N от ДД.ММ.ГГГГ о разрешении Вохминцеву А.А. разработать проект отвода земельного участка для передачи его в собственность под строительство и обслуживание гаража по адресу ул "адрес". Требования мотивированы тем, что земельный участок по указанному адресу не может использоваться для строительства и эксплуатации гаража, поскольку находится на расстоянии менее 10 метров от жилого дома, принадлежащего Ершовой Е.Н, что противоречит пункту 7.50 ДБН 360 -92 "Планирование и застройка городских и сельских поселений", утвержденных приказом Государственного комитета Украины по делам градостроительства и архитектуры от 17 апреля 1992 года N44; находится в санитарно - защитной зоне хлебозавода, в которой в соответствии со ст. 114 ЗК Украины, приказа МОЗ Украины N173 от 19 июня 1996 года, запрещено размещение жилых домов, и иных объектов социальной инфраструктуры; противоречит решению Сакского городского совета N от ДД.ММ.ГГГГ "Об упорядочении мест хранения личного автотранспорта на территории "адрес"", в соответствии с которым размещение отдельно стоящих гаражей в системе жилой застройки может быть разрешено только в порядке исключения как временных сооружений на период проживания их владельцев, пользующихся автотранспортом в качестве средства протезирования; при принятии оспариваемого решения Советом нарушены положения ст. 118 ЗК Украины, предусматривающие возможность приватизации физическим лицом того земельного участка, который находится в его законном пользовании, а в данном случае гараж на земельном участке построен самовольно.

Прокурор обосновал предъявление иска в интересах неопределенного круга лиц тем, что количество граждан, которые могут претендовать на получение спорного участка собственность неограниченно. Кроме того, согласно материалов межевого плана, земельный участок сформирован из земли общего пользования муниципального образования городской округ Саки. (л.д. 1, л.д. р 1 17 )

Протокольным определением суда от 3 февраля 2016 года Ершова Е.Н. привлечена к участию в деле в качестве третьего лица. (л.д. 147)

Решением Сакского районного суда Республики Крым от 03 февраля 2016 года исковые требования Сакского межрайонного прокурора Республики Крым удовлетворены.

Признано недействительным решение 49 сессии 5 созыва Сакского городского совета Республики Крым N от ДД.ММ.ГГГГ "О разрешении гр. Вохминцеву А.А. на разработку проекта отвода земельного участка для передачи в собственность под строительство и обслуживание гаража по ул. "адрес"". Разрешен вопрос о распределении судебных расходов.

В апелляционной жалобе Вохминцев А.А. просит отменить решение суда первой инстанции, так как не был извещен о рассмотрении дела; при разрешении спора не учтено, что судебными постановлениями, вступившими в законную силу, установлен факт законности решения Совета о даче ему разрешения на разработку проекта отвода земельного участка для обслуживания гаража, а фактический пересмотр данного вопроса по иску прокурора нарушает принцип правовой определенности. Кроме того, исковые требования прокурора направлены на защиту интересов Ершовой Е.Н, пропустившей срок исковой давности для оспаривания решения органа местного самоуправления, а не - неопределенного круга лиц, как об этом указано в иске.

В соответствии с определением судебной коллегии Верховного Суда Республики Крым от 27 июня 2018 года дело рассматривается по правилам производства в суде первой инстанции.

Согласно ч. 3 ст. 113 ГПК Российской Федерации лица, участвующие в деле, вызываются в суд заказным письмом с уведомлением о вручении, судебной повесткой с уведомлением о вручении.

Лицам, участвующим в деле, судебные извещения и вызовы должны быть вручены с таким расчетом, чтобы указанные лица имели достаточный срок для подготовки к делу и своевременной явки в суд (ч. 3 ст. 113 ГПК РФ).

В соответствии со ст. 116 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная повестка, адресованная гражданину, вручается ему лично под расписку на подлежащем возврату в суд корешке повестки. Повестка, адресованная организации, вручается соответствующему должностному лицу, которое расписывается в ее получении на корешке повестки.

В случае, если лицо, доставляющее судебную повестку, не застанет вызываемого в суд гражданина по месту его жительства, повестка вручается кому-либо из проживающих совместно с ним взрослых членов семьи с их согласия для последующего вручения адресату.

При временном отсутствии адресата лицо, доставляющее судебную повестку, отмечает на корешке повестки, куда выбыл адресат и когда ожидается его возвращение.

В случае, если неизвестно место пребывания адресата, об этом делается отметка на подлежащей вручению судебной повестке с указанием даты и времени совершенного действия, а также источника информации.

Из материалов дела следует, что судебное извещение о рассмотрении дела на 03 февраля 2016 года Вохминцеву А.А. судом не направлялось. Имеющийся в материалах дела конверт, сданный в ОПС 29 января 2016 года, копий направляемых документов не содержит; в графе дополнительных отметок почтового уведомления содержатся сведения о направлении судебной повестки и заявления, без указания даты судебного заседания.(л.д.161 т.1)

Какие-либо иные данные, по состоянию на 03 февраля 2016 года, свидетельствующие о надлежащем извещении Вохминцева А.А, в материалах дела отсутствуют.

Судебная коллегия отмечает, что материалы дела так же не содержат доказательств на правления судебных повесток и надлежащего уведомления Вохминцева А.А. о судебных заседаниях от 19 ноября 2015 года,04 декабря 2015 года, 19 января 2016 года.

Согласно части 2 статьи 167 ГПК Российской Федерации предусмотрено, что в случае неявки в судебное заседание кого-либо из лиц, участвующих в деле, в отношении которых отсутствуют сведения об их извещении, разбирательство дела откладывается.

В нарушение требований данной нормы закона, суд, не удостоверившись в надлежащем извещении Вохминцева А.А, о дне и месте судебного заседания, не установив действительную причину его неявки, признал возможным рассмотреть дело в его отсутствие, признав его надлежавшим образом, извещенным о рассмотрении дела назначенного на 03 февраля 2016 года, в котором было окончено рассмотрении дела по существу.

В связи с тем, что рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, является безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции, решение Сакского районного суда Республики Крым от 03 февраля 2016 года подлежит отмене.

Сакским межрайонным прокурором подано уточненное исковое заявление в защиту интересов муниципального образования городской округ Саки РК, в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к ответчикам - Сакский городской совет РК, Вохминцев А.А, третье лицо Ершова Е.Н. Требования мотивированы тем, что решение Сакского городского совета N от ДД.ММ.ГГГГ принято в нарушение требований земельного и градостроительного законодательства Украины, действовавшего на момент возникновения спорных правоотношений, и подлежит отмене. При предоставлении Вохминцеву А.А. разрешения на составление землеустроительной документации по отводу в собственность земельного участка для обслуживания гаража в нарушение ст. 114 ЗК Украины, пунктов 5.4, 5.6 Государственных санитарных правил планирования и застройки населенных пунктов, утвержденных Приказом МОЗ Украины от 19 июня 1996 N 173, не учтено, что этот участок находится в санитарно- защитной зоне хлебозавода, размер которой должен составлять не менее 50 м.

Также прокурором изложены основания, указанные в первоначально поданном иске (кроме доводов о расположении земельного участка на землях общего пользования).

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения прокурора, представителей Вохминцева А.А и Ершовой Е.Н. судебная коллегия считает решение суда подлежащим отмене с принятием нового решения об отказе в иске.

Из материалов дела следует, что в 1990 года правопредшественником Вохминцева А.А. был возведен гараж для хранения индивидуального автотранспорта по адресу ул. "адрес" в районе, смежном с территорией хлебокомбината, а также домовладения по ул. "адрес", N

Документы, подтверждающие строительство гаража в установленном законом порядке на отведенном в пользование либо собственность земельном участке, не предоставлены.

Статьей 376 (самовольное строительство) Гражданского кодекса Украины, действовавшего на момент вынесения Советом решения о разрешении составления проекта отвода, было предусмотрено, что земельный участок может быть выделен под уже построенное недвижимое имущество.

Решением Сакского городского совета N от ДД.ММ.ГГГГ Вохминцеву А.А. разрешено составление проекта отвода земельного участка, площадью 99 кв.м, для передачи в собственность, под строительство и обслуживание гаража по ул. "адрес". (л.д. 7)

Решениями Сакского городского Совета от ДД.ММ.ГГГГ N, от ДД.ММ.ГГГГ N, от ДД.ММ.ГГГГ N, поэтапно вносились изменения в решение N от ДД.ММ.ГГГГ относительно срока его действия - соответственно до ДД.ММ.ГГГГ, до ДД.ММ.ГГГГ, до ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 18, 72)

Постановлением Администрации "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N в собственность Вохминцеву А.А. для строительства и обслуживания гаража предоставлен земельный участок, площадью 99 кв.м, расположенный по адресу ул. "адрес", 28 а, "адрес".

Указанное постановление принято в порядке дооформления прав на землю, на основании ч. 1 ст. 13 ЗРК от ДД.ММ.ГГГГ N - ЗРК и Порядка переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым, утвержденного Постановлением Совмина РК от ДД.ММ.ГГГГ N.

Государственным комитетом по государственной регистрации и кадастру РК 6 февраля 2017 года за Вохминцевым А.А. зарегистрировано право собственности на спорный земельный участок.

В соответствии с частью 1 статьи 45 ГПК Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу положений статьи 46 Конституции Российской Федерации и требований части 1 статьи 3 ГПК Российской Федерации судебная защита прав гражданина( неопределенного круга лиц) возможна только в случае реального нарушения прав, свобод или законных интересов, а способ защиты права должен соответствовать нарушенному праву и характеру нарушения. При этом бремя доказывания нарушения прав согласно статье 56 ГПК Российской Федерации лежит на самом истце, который при обращении в суд должен указать, какие права и охраняемые интересы будут восстановлены в случае удовлетворения его искового заявления.

Таким образом, заявленные прокурором требования, мотивированные необходимостью защиты публичного интереса, должны быть направлены на реальное восстановление положения в сфере обеспечения безопасности населения путем ограничения использования земель в санитарно - защитной зоне.

В соответствии со ст. 81 ЗК Украины граждане Украины имели право на приобретение права собственности на земельные участки на основании бесплатной передачи из земель государственной и коммунальной собственности.

Статьями 116, 117 ЗК Украины предусматривалось, что граждане приобретают право собственности на земельные участки из земель государственной или коммунальной собственности по решению органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

По смыслу ст. 118 ЗК Российской Федерации, предусматривающей порядок бесплатной приватизации земельных участков гражданами, граждане, заинтересованные в получении бесплатно в собственность земельного участка из земель государственной или коммунальной собственности, в том числе для строительства индивидуальных гаражей, подают ходатайство в соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления.

Соответствующий орган рассматривает данное ходатайство и дает разрешение на разработку проекта землеустройства об отводе земельного участка либо мотивированный отказ в предоставлении такого разрешения. Проект землеустройства согласовывается в порядке, установленном ст. 186 -1 ЗК Украины. Органы, указанные в ч. 1-3 статьи 186-1 ЗК Украины либо дают свои заключения о его согласовании или предоставляют отказ в согласовании. Статьями 118, 186, 186.1 ЗК Украины предусматривалось осуществление согласования проекта отвода, в частности с органом земельных ресурсов, природоохранными и санитарно - эпидемиологическими органами и органом архитектуры. Проекты землеустройства об отводе земельных участков утверждаются органами местного самоуправления, которые обладают полномочиями по распоряжению ими.

Таким образом, проект отвода земельного участка - это землеустроительная документация; составление заинтересованным лицом проекта землеустройства об отводе земельного участка на основании соответствующего решения органа местного самоуправления не является безусловным основанием для передачи земельного участка в собственность.

Из материалов дела усматривается, что за ВохминцевымА.А. зарегистрировано право собственности на земельный участок, на основании правоустанавливающего документа - постановления Администрации "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N; на данном земельном участке находится гараж; в сведениях об основных характеристиках на объект недвижимости указывается год постройки гаража - 1990 год.

Учитывая, что решение Совета о разрешении составления проекта отвода земельного участка в настоящее время не создает каких- либо правовых последствий, поскольку исчерпало свое действие исполнением - органом местного самоуправления был утвержден проект отвода и вынесено решение о передаче земельного участка в собственность Вохминцеву А.А, которое имеет значение правоустанавливающего документа, повлекшего возникновение и регистрацию права собственности на земельный участок, то признание недействительным именно этого решения (постановления Администрации от ДД.ММ.ГГГГ N) приведет к реальному восстановлению прав, в случае установления факта их нарушения.

Само по себе решение о разрешении на разработку проекта отвода, при наличии уже зарегистрированного права собственности на земельный участок, не может нарушать права неопределенного круга лиц и не является по своему значению правоустанавливающим документом, повлекшим возникновение у Вохминцева А.А. права собственности на земельный участок, расположенный, по мнению прокурора, в санитарно-защитной зоне.

Кроме того, решение органа местного самоуправления о разрешении составления проекта отвода не порождает, по признаку формального его наличия, принятие уполномоченным органом решения о дооформлении прав на земельный участок и передаче его в собственность.

В соответствии с п. 9 Порядка переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым, утвержденного постановлением Совмина РК от 2 сентября 2014 года N313, поступившее заявление о предоставлении земельного участка в порядке завершения оформления прав на земельный участок, начатого до вступления в силу ФКЗ, и приложенный к нему кадастровый паспорт земельного участка, направляется 1) в уполномоченный орган местного самоуправления в сфере градостроительства и архитектуры, который осуществляет проверку на предмет соответствия места расположения объекта утвержденным документам территориального планирования, документации по планировке территории, градостроительной документации:

схемам планировки территории отдельных административных районов, утвержденным до вступления в силу Федерального конституционного закона;

генеральным планам населенных пунктов, технико-экономическим обоснованиям их развития (ТЭО);

технико-экономическим обоснованиям и градостроительным обоснованиям размещения отдельных объектов нового строительства;

проектам планировки и застройки населенных пунктов;

проектам детальной планировки;

детальным планам территории;

проектам застройки;

планам зонирования территории (зонингам),

которая была утверждена до вступления в силу Федерального конституционного закона и действовала на момент принятия решений органов местного самоуправления, органов исполнительной власти о разрешении на разработку документации по землеустройству, принятых до 21 марта 2014 года;

2) в исполнительные органы государственной власти Республики Крым в сфере экологии и природопользования, лесных и охотничьих отношений, охраны культурного наследия, которые осуществляют проверку на предмет нахождения испрашиваемого земельного участка на землях лесного фонда и землях особо охраняемых территорий и объектов;

3) в исполнительный орган государственной власти Республики Крым в сфере градостроительства и архитектуры (в случае предоставления земельного участка, находящегося в собственности Республики Крым), который осуществляет проверку на предмет соответствия места расположения объекта Схеме территориального планирования Российской Федерации применительно к территориям Республики Крым и г. Севастополя в отношении областей федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного, трубопроводного транспорта), автомобильных дорог федерального значения, энергетики, высшего образования и здравоохранения, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2015 года N 2004-р, Схеме территориального планирования Республики Крым, утвержденной постановлением Совета министров Республики Крым от 30 декабря 2015 года N 855.

Уполномоченный орган вправе направлять запросы в исполнительные органы государственной власти Республики Крым и органы местного самоуправления, предприятия, организации государственной и муниципальной формы собственности с целью получения информации об объектах, в том числе инженерной инфраструктуры, расположенных на земельном участке.

Органы, указанные в пункте 9 настоящего Порядка, предоставляют в уполномоченный орган в течение тридцати дней со дня направления запроса имеющиеся в их распоряжении сведения относительно нахождения испрашиваемого земельного участка на землях лесного фонда и землях особо охраняемых территорий и объектов или соответствия места расположения объекта Схеме территориального планирования Российской Федерации применительно к территории Республики Крым и г. Севастополю и Схеме территориального планирования Республики Крым, документам территориального планирования, документации по планировке территории, градостроительной документации, а также иные сведения, запрашиваемые в соответствии с пунктом 9 настоящего Порядка.

Для представления в уполномоченный орган сведений, предусмотренных в абзаце первом настоящего пункта, органы, указанные в пункте 9 настоящего Порядка, вправе в порядке межведомственного взаимодействия направлять запросы в исполнительные органы государственной власти Республики Крым и органы местного самоуправления, предприятия, организации государственной и муниципальной форм собственности.

В соответствии с п 6 ст. 13 Порядка основаниями для отказа в предоставлении земельного участка в порядке, установленном настоящей статьей, являются:

1) наличие оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации;

2) несоответствие месторасположения объекта документации, связанной с осуществлением градостроительной деятельности на территории Республики Крым, утвержденной до 21 марта 2014 года, в случае отсутствия утвержденных документов территориального планирования либо градостроительного зонирования, либо документации по планировке территории.

Статья 39.16 ЗК Российской Федерации предусмотрены основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Учитывая изложенное, оспариваемое прокурором решение принято органом местного самоуправления в пределах его полномочий; составление проекта землеустройства порождает у уполномоченного органа лишь обязанность рассмотреть вопрос о возможности предоставления испрашиваемого земельного участка, а не безусловную обязанность по утверждению проекта и предоставлению земельного участка в собственность; решение органа местного самоуправления о разрешении составления проекта землеустройства предполагает в процессе согласования данного проекта получения заключений соответствующих органов о возможности либо запрете отвода земельного участка, в том числе по мотиву его размещения в санитарно-защитной зоне; в настоящее время решение Совета о разрешении составления проекта землеустройства не может нарушать права и законные интересов муниципального образования и неопределенного круга лиц в силу возникновения у Вохминцева А.А. права на земельный участок, на основании иного, а не оспариваемого решения органа местного самоуправления; признание недействительным решения от 30 марта 2010 года не приведет к пресечению нарушения прав (восстановления прав), поскольку не имеет значение правоустанавливающего документа (не устанавливает, не изменяет права на спорный земельный участок, находящийся в собственности ответчика).

Кроме того, прокурор не обосновал в чем могло состоять нарушение прав и интересов неопределенного круга лиц на использование санитарно- защитной зоны по ее функциональному назначению уже на стадии разработки проекта отвода земельного участка, и каким - образом будет восстановлено безопасное пребывание населения в указанной зоне в случае отмены данного решения при наличии права собственности ответчика на земельный участок. Остальные доводы прокурора, в частности, о запрете, установленном решением Совета от ДД.ММ.ГГГГ N, на строительство отдельно стоящих гаражей в системе жилой застройки (прокурор указывает, что земельный участок находится не в системе жилой застройки, а наоборот - в санитарно-защитной зоне); о нарушении прав Ершовой Е.Н. (в защиту которой прокурором иск в данном случае не подавался ), также не указывают на незаконность решения Совета, разрешающего составление проекта отвода земельного участка.

В соответствии с Постановлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N74, границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от определенных источников воздействия( п 3.3, 3.4); на графических материалах обозначаются специальными информационными знаками (п3.9, 3.10); определенные объекты не допускается размещать в санитарно- защитной зоне (п 5.1, 5.3).

В силу положений ст. 39.14, 39.15 ЗК Российской Федерации, Постановления Совмина РК от 2 сентября 2014 года N 313, указанные обстоятельства подлежат проверке и установлению при предоставлении материалов документации по землеустройству, разработанных на основании соответствующего решения органа местного самоуправления.

Заявление представителя Вохминцева А.А. о пропуске прокурором срока исковой давности подлежит отклонению, поскольку течение такого срока следует исчислять не с момента принятия соответствующего решения органом местного самоуправления, а с момента первого действия, приведшего к нарушению прав неопределенного круга лиц. Кроме того, в соответствии со ст. 208 ГК Российской Федерации в данном случае исковая давность не подлежит применению, поскольку требования прокурора обоснованы обеспечением безопасности населения.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новое решение.

Руководствуясь статьей 199, пунктом 2 статьи 328, статьей 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Сакского районного суда Республики Крым от 03 февраля 2016 года отменить и постановить новое, которым иск Сакского межрайонного прокурора Республики Крым в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц муниципального образования городской округ Саки Республики Крым к Сакскому городскому совету Республики Крым, Вохминцеву Александру Александровичу, третье лицо: Ершова Елена Николаевна о признании недействительным ненормативного акта - отказать.

Председательствующий:

Судьи: