Апелляционное определение СК по гражданским делам Алтайского краевого суда от 24 июля 2018 г. по делу N 33-6610/2018

Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего

судей

при секретаре

Вишняковой С.Г,

Сачкова А.Н, Сухаревой С.А,

Сафронове Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ответчика администрации Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края на решение Завьяловского районного суда Алтайского края от 11 мая 2018 года по делу

по иску прокурора Завьяловского района Алтайского края в интересах неопределенного круга лиц к администрации Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Вишняковой С.Г, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Завьяловского района Алтайского края обратился в суд с указанным иском, ссылаясь на то, что в ходе проведенной по заданию прокуратуры Алтайского края проверки соблюдения законодательства о погребении и похоронном деле на территории муниципального образования Завьяловский сельсовет Завьяловского района Алтайского края выявлено, что на территории общественных кладбищ, расположенных ориентировочно в 300м в западном направлении от дома N1 по улице Совхозная в селе Завьялово, а также ориентировочно в 360м в западном направлении от дома N24 по улице 40 лет Октября в селе Завьялово в нарушение требований СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 года N84, отсутствуют урны для сбора мусора, водопровод, что ставит под угрозу законные интересы жителей сельского поселения на охрану здоровья и санитарно-эпидемиологическое благополучие. Кроме того, в нарушение требований Федерального закона от 12 января 1996 года N8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" ответчиком не приняты меры к созданию указанной в этом законе специализированной службы по вопросам похоронного дела, что влечет нарушение прав граждан на предоставление материальной и иной помощи для погребения умершего. Указанные нарушения допущены по причине ненадлежащего исполнения должностными лицами органа местного самоуправления полномочий в указанной сфере.

Представление прокурора об устранении выявленных нарушений ответчиком не исполнено.

На основании изложенного, прокурор Завьяловского района в интересах неопределённого круга лиц просил (с учетом уточнения исковых требований) признать незаконным бездействие администрации Завьяловского сельсовета, выразившееся в неустранении нарушений гигиенических требований к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения, а именно отсутствии на территории сельского кладбища, расположенного ориентировочно в 360м в западном направлении от дома N24 по улице 40 лет Октября в селе Завьялово Завьяловского района: урн для сбора мусора, площадок для мусоросборников, хозяйственно-питьевого водоснабжения, соответствующего требованиям санитарных правил для питьевой воды, шахтного колодца для полива, общественного туалета выгребного типа, соответствующего требованиям санитарных норм и правил; в неустранении нарушений гигиенических требований к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения, выразившееся в отсутствии на территории сельского кладбища расположенного в 300м в западном направлении от дома N1 по улице Совхозная в селе Завьялово Завьяловского района: хозяйственно-питьевого водоснабжения; непринятии мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Прокурор также просил возложить на администрацию Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края следующие обязанности:

- на территории сельского кладбища расположенного ориентировочно в 360м в западном направлении от дома N24 по улице 40 лет Октября в селе Завьялово: установить урны для сбора мусора и общественный туалет выгребного типа, соответствующий требованиям санитарных норм и правил, устроить площадки для мусоросборников и шахтный колодец для полива и организовать хозяйственно-питьевое водоснабжение, соответствующее требованиям санитарных правил для питьевой воды;

- на территории сельского кладбища расположенного ориентировочно в 300м в западном направлении от дома N1 по улице Совхозная в селе Завьялово Завьяловского района - организовать хозяйственно-питьевое водоснабжение;

- на территории поселения создать специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Решением Завьяловского районного суда Алтайского края от 11 мая 2018 года исковые требования прокурора Завьяловского района удовлетворены частично.

Признано незаконным бездействие администрации Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края, выразившееся в неустранении нарушений гигиенических требований к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения, отсутствии на территории сельского кладбища расположенного ориентировочно в 360м в западном направлении от дома N24 по улице 40 лет Октября в селе Завьялово Завьяловского района урн для сбора мусора, хозяйственно-питьевого водоснабжения, соответствующего требованиям санитарных правил для питьевой воды, шахтного колодца для полива; отсутствии на территории сельского кладбища расположенного ориентировочно в 300м в западном направлении от дома N1 по улице Совхозная в селе Завьялово Завьяловского района хозяйственно-питьевого водоснабжения, а также в непринятии мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела.

На администрацию Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края возложена обязанность в течение одного года со дня вступления данного решения суда в законную силу:

- на территории сельского кладбища расположенного ориентировочно в 360м в западном направлении от дома N24 по улице 40 лет Октября в селе Завьялово Завьяловского района Алтайского края установить урны для сбора мусора, организовать хозяйственно-питьевое водоснабжение, соответствующее требованиям санитарных правил для питьевой воды, устроить шахтный колодец для полива;

- на территории сельского кладбища расположенного ориентировочно в 300м в западном направлении от дома N1 по улице Совхозная в селе Завьялово Завьяловского района организовать хозяйственно-питьевое водоснабжение, соответствующее требованиям санитарных правил для питьевой воды;

- на территории поселения создать специализированную службу по вопросам похоронного дела.

В остальной части в удовлетворении иска отказано.

В апелляционной жалобе ответчик администрация Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края просит отменить решение суда в части возложения на администрацию обязанности создать специализированную службу по вопросам похоронного дела.

В обоснование жалобы указывает, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать решения по вопросам создания похоронной службы, в том числе по вопросу определения лиц, к ведению которых будет относиться выполнение подобных обязанностей. Указанный вывод, по мнению ответчика, следует из того, что Федеральным законом от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы местного самоуправления возложена не обязанность оказания ритуальных услуг, а только создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление названных услуг. Федеральным законом порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела не определен, следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов. Специализированная служба по вопросам похоронного дела обязана осуществлять все виды погребения (а не только погребения в соответствии с бесплатным гарантированным перечнем услуг), что приведет к нарушению Федерального закона "О защите конкуренции", так как такая служба монополизирует оказание услуг в сфере похоронного дела на территории муниципального образования. Суд в решении не дал оценку имеющимся в деле доказательствам, подтверждающим, что бюджет муниципального образования является дефицитным и не может нести дополнительные расходы на создание специализированной службы по вопросам похоронного дела. Принятое решение суда противоречит судебной практике, позиции антимонопольного органа, изложенной в письмах ФАС России от 30 сентября 2009 года NАК/34001, от 24 июля 2009 года NПС/24493.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы письменные возражения о несостоятельности ее доводов и законности судебного постановления.

В судебном заседании апелляционной инстанции прокурор Текутьева Я.В. возражала против удовлетворения жалобы, просила решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились. На основании статей 167, 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело при данной явке.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Согласно части 2 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и разъяснениям, изложенным в пункте 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 года N13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции", в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ), который организацию ритуальных услуг относит к вопросам местного значения муниципального района (часть 4 статьи 14, пункт 17 части 1 статьи 15).

Вместе с тем на основании абзаца 2 части 4 статьи 15 Федерального закона N131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 года и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона N131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).

Как установлено судом и следует из материалов дела, соглашением о передаче части полномочий местного самоуправления Завьяловского района Алтайского края по решению вопросов местного значения органам местного самоуправления Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края от 30 декабря 2016 года закреплена передача от администрации района полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения администрации сельсовета за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых ежегодно из районного бюджета в бюджет сельсовета. Срок действия соглашения с 1 января 2017 года по 31 декабря 2019 года.

При этом на территории Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края специализированная служба по вопросам похоронного дела отсутствует, что ответчиком при рассмотрении дела не оспаривалось. Так, в отзыве на иск администрация Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края указывает, что создание специализированной службы не представляется возможным в связи с отсутствием бюджетных средств. Все захоронения по мере необходимости осуществляются в штатном режиме ИП Чудеса О.С. На похороны умерших граждан, не имеющих родственников, выделяются средства из местного бюджета. Поселение не имеет возможности содержать соответствующую специализированную службу и ее штат.

Установив указанные обстоятельства и удовлетворяя требования прокурора в указанной части суд первой инстанции исходил из того, что установленная федеральным законодательством обязанность органов местного самоуправления по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела не связана с рентабельностью, доходностью такой службы, не поставлена в зависимость от количественного состава работников администрации органа местного самоуправления, от количества населения в поселении. При этом доводы ответчика о том, что население Завьяловского сельсовета обеспечено ритуальными услугами, которые предоставляет ИП Чудеса О.С. какими-либо доказательствами, кроме выписки из ЕГРИП, не подтверждены; правовые акты, обязывающие ИП Чудеса О.С. предоставлять ритуальные услуги, в том числе бесплатно предоставлять гарантированный перечень услуг, отсутствуют, что свидетельствует о нарушении прав неопределенного круга лиц и наличии оснований для удовлетворения требования прокурора о возложении на ответчика обязанности по созданию специализированной службы.

С указанными выводами суда судебная коллегия соглашается, поскольку они основаны на правильном применении приведенных норм материального права, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и представленным сторонами доказательствам, которым дана надлежащая правовая оценка в соответствии с требованиями статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Достаточных оснований для иных выводов ответчиком в жалобе не приведено.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года N1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона N8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N8-ФЗ).

Закон N8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которая кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывает дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона N8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.

Исходя из оценки полномочий ответчика, переданных ему на основании соглашения от 30 декабря 2016 года администрацией муниципального района, администрация Завьяловского сельсовета по вопросу организации ритуальных услуг должна осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

При этом орган местного самоуправления обязан создать именно предусмотренную федеральным законодателем специализированную службу как гарантию исполнения требований Закона N8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела, а также наличия или отсутствия бюджетных средств. Сам по себе факт осуществления ИП Чудеса О.С. на территории Завьяловского сельсовета деятельности по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг в отсутствие доказательств возложения на него на основе договора обязанности оказания населению гарантированного законом перечня услуг на безвозмездной основе, юридического значения для дела не имеет.

Тот факт, что ответчик вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные Законом N8-ФЗ, оснований для иных выводов не дает. Доводы жалобы о монополизации услуг специализированной службой носят предположительный характер, не основаны на объективных средствах доказывания, поэтому во внимание судебной коллегией не принимаются.

Учитывая, что для населения Завьяловского сельсовета возможность получения гарантированного законом перечня услуг по погребению бесплатно отсутствует, относимых и допустимых доказательств, позволяющих прийти к выводу, что на территории Завьяловского сельсовета осуществляет деятельность хозяйствующий субъект, наделенный статусом специализированной службы, в том числе учрежденный органом местного самоуправления, и предоставляющий гарантированный законом перечень услуг по погребению бесплатно, не имеется, вывод суда об удовлетворении требований прокурора в оспариваемой части является верным.

Доводы апелляционной жалобы по сути сводятся к разъяснению обстоятельств настоящего дела с изложением позиции ответчика относительно возникшего спора и собственного мнения о правильности разрешения дела, свидетельствуют об ошибочном понимании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены состоявшегося по делу решения суда по вышеизложенным основаниям.

Ссылка в жалобе на несоответствие оспариваемого судебного акта по данному делу судебной практике неоснователен, поскольку судебные акты принимаются с учетом обстоятельств, исследования и оценки доказательств конкретного спора.

Доводов, нуждающихся в дополнительной проверке, которые могли повлиять на правильность выводов суда, апелляционная жалоба не содержит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328-329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционную жалобу ответчика администрации Завьяловского сельсовета Завьяловского района Алтайского края на решение Завьяловского районного суда Алтайского края от 11 мая 2018 года оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"

"данные изъяты"