Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 26 июля 2018 г. по делу N 33а-2916/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Данилова О.И.

судей Соляникова Р.В, Щепалова С.В.

при секретаре Макаршиной А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 23 мая 2018 г. по административному исковому заявлению Голубева А.Г. к Министерству земельных и имущественных отношений Республики Карелия об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Административный истец является арендатором земельного участка с кадастровым номером (... ), расположенного в (... ) с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства" и собственником индивидуального жилого дома, возведенного на данном участке.

В порядке реализации исключительного права приобретения земельного участка в собственность административный истец обратился к административному ответчику с соответствующим заявлением, по итогам рассмотрения которого государственным органом было принято решение от (... ) об отказе, мотивированное нахождением участка во втором поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения (... ).

Ссылаясь на то, что обозначенная в документах территориального планирования муниципального образования зона санитарной охраны источника водоснабжения носит приблизительный характер, проект зоны санитарной охраны в предусмотренном действующим законодательством порядке не утвержден, а границы зоны не установлены соответствующим органом исполнительной власти Республики Карелия, административный истец просил признать приведенное выше решение незаконным и обязать административного ответчика подготовить проект договора купли-продажи спорного земельного участка в трех экземплярах, подписать проекты договоров и направить проекты для подписания административному истцу.

Решением суда в удовлетворении иска отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административный истец просит отменить состоявшееся по делу судебное постановление, ссылаясь на отсутствие в деле доказательств того, что оз.Логмозеро может быть использовано для питьевого и хозяйственного водоснабжения. Водозабора юридически не существует. Ширина второго пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения от уреза воды в сторону территории населенного пункта составляет не 3 км, как ошибочно определилсуд, а 500 м, что, с учетом нахождения спорного участка на расстоянии 630 м от водного объекта, свидетельствует об отсутствии ограничений его оборотоспособности. Судом ошибочно истолкованы положения СанПиН, примененного к спорным правоотношениям, поскольку подзаконные акты не могут устанавливать ограничения, касающиеся приобретения права собственности на земельные участки. Сведения о зоне санитарной охраны источника водоснабжения как зоне с особыми условиями использования территории не внесены в Единый государственный реестр недвижимости, не отмечены на публичной кадастровой карте. Рельеф местности, в которой расположен участок, является равнинным.

В возражениях относительно апелляционной жалобы административный ответчик и заинтересованное лицо Министерство природных ресурсов и экологии Республики Карелия просят оставить решение суда без изменения.

Административный ответчик полагает, что расположенные во втором поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения земельные участки не могут передаваться в частную собственность. Отсутствие санитарно-эпидемиологического заключения не означает фактическое отсутствие такой зоны.

Министерство природных ресурсов и экологии Республики Карелия указывает, что из (... ) осуществляется централизованный забор воды для обеспечения питьевой водой населения, имеются водозаборные сооружения. При проектировании и строительстве водозабора вероятно производились необходимые изыскания и выдавалось санитарно-эпидемиологическое заключение, но министерство им не располагает. Спорный участок удален от водозабора на (... ), что входит в возможную границу пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения. Сказать однозначно, на каком расстоянии от водозабора будет проходить граница второго пояса санитарной охраны, без учета особенностей вида источника водоснабжения, степени его естественной защищенности и возможности химического, микробного заражения не представляется возможным.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Калинин В.С. поддержал доводы жалобы.

Представитель административного ответчика Ильин А.А. и представитель Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия Клюквина Ю.Н. считали решение суда подлежащим оставлению без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав явившихся лиц, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

На основании п. 1 ст. 39.20, пп. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ исключительное право на приобретение земельных участков в собственность без проведения торгов или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Согласно п. 6 ст. 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).

На основании пп. 14 п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Из дела следует, что (... ) между Голубевым А.Г. и Министерством земельных и имущественных отношений Республики Карелия заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером (... ), площадью (... ) кв.м, расположенного в (... ), категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства.

На данном участке расположен построенный в (... ) жилой дом с кадастровым номером (... ), право собственности на который (... ) было зарегистрировано за Голубевым А.Г.

Таким образом, административный истец является арендатором спорного земельного участка и собственником возведенного на нем жилого дома, в связи с чем в силу положений п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ он имеет исключительное право на предоставление земельного участка в собственность без проведения торгов.

(... ) Голубев А.Г. обратился с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов

Письмом от (... ) административный ответчик отказал Голубеву А.Г. в предоставлении земельного участка в собственность на основании п. 6 ст.39.16 ЗК РФ по мотивам его нахождения во втором поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения.

Из содержания письменных возражений на административный иск следует, что при вынесении оспариваемого решения административный ответчик руководствовался Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки Заозерского сельского поселения, в частности, Картой градостроительного зонирования территории, и сопоставлял обозначение испрашиваемого участка на публичной кадастровой карте с картографическими материалами документов территориального планирования, в результате чего пришел к выводу о вхождении участка в состав территории, отмеченной как соответствующий пояс зоны санитарной охраны источника водоснабжения - (... ).

Суд первой инстанции установил, что договор водопользования на использование (... ) с Министерством природных ресурсов и экологии Республики Карелия не заключался, а проект зон санитарной охраны данного озера как объекта питьевого водоснабжения в названное министерство не представлялся.

Однако, посчитав, что границы зон санитарной охраны второго и третьего поясов устанавливаются в пределах не менее 3 км от водозабора, суд на основании визуального наложения данных публичной кадастровой карты на карту градостроительного зонирования территории пришел к выводу о доказанности факта нахождения спорного участка во втором поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения.

Вместе с тем судебная коллегия находит данный вывод ошибочным.

В соответствии с ч. 2 ст. 43 ВК РФ для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Основной целью создания и обеспечения режима в зоне санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены (п. 1.4 Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.03.2002 N10).

В соответствии с п. 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно - защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно - защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются, помимо прочего, определение границ зоны и составляющих ее поясов (пп. "а" п. 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Определение границ зоны санитарной охраны и разработка комплекса необходимых организационных, технических, гигиенических и противоэпидемических мероприятий находятся в зависимости от вида источников водоснабжения (подземных или поверхностных), проектируемых или используемых для питьевого водоснабжения, от степени их естественной защищенности и возможного микробного или химического загрязнения (п. 1.7 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно ч. 5 ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Подтверждения того, что органами исполнительной власти Республики Карелия установлены границы и режим таких зон применительно к с.Заозерье не представлено; соответствующего санитарно-эпидемиологического заключения не имеется.

Учитывая особенности и правовые последствия установления зон санитарной охраны, их ориентировочное обозначение на местности недопустимо.

Анализ положений п. 9 ч. 1, ч. 18.1 ст. 32 Федерального закона от 13.07.2015 N218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" позволяет сделать вывод, что сведения о зонах с особыми условиями использования территории подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости с описанием местоположения границ и указанием перечня координат характерных точек границ таких зон, то есть границы таких зон должны быть определенными.

Однако сведений о том, что в Едином государственном реестре недвижимости имеются сведения об установлении координат границ зоны санитарной охраны водного объекта в с.Заозерье, не представлено. В этой связи суд лишен возможности в рамках проверки законности оспариваемого решения сопоставить координаты характерных точек границ земельного участка с координатами границ зоны санитарной охраны источника водоснабжения.

В материалах по обоснованию в текстовой форме Генерального плана Заозерского сельского поселения (таблицы 4 и 5) имеется указание на установление зоны санитарной охраны водозабора. Однако при этом конкретная протяженность такой зоны не указана, приведена лишь отсылка на СанПиН 2.1.4.1110-02. В Правилах землепользования и застройки данная протяженность также отсутствует.

Ошибочным является и вывод суда первой инстанции о том, что границы зон санитарной охраны второго и третьего поясов устанавливаются в пределах не менее 3км от водозабора.

Согласно СанПиН 2.1.4.1110-02 границы второго пояса зон санитарной охраны водотоков (реки, канала) и водоемов (водохранилища, озера) определяются в зависимости от природных, климатических и гидрологических условий (п. 2.3.2.1). Боковые границы второго пояса зон санитарной охраны от уреза воды при летне-осенней межени должны быть расположены на расстоянии при равнинном рельефе местности - не менее 500 м, при гористом рельефе местности - до вершины первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, но не менее 750 м при пологом склоне и не менее 1000 м при крутом (п. 2.3.2.4). Граница второго пояса зон санитарной охраны на водоемах должна быть удалена по акватории во все стороны от водозабора на расстояние 3 км - при наличии нагонных ветров до 10процентов и 5 км - при наличии нагонных ветров более 10процентов (п. 2.3.2.5). Граница второго пояса зон санитарной охраны на водоемах по территории должна быть удалена в обе стороны по берегу на 3 или 5 км в соответствии с п. 2.3.2.5 и от уреза воды при нормальном подпорном уровне (НПУ) на 500 - 1000 м в соответствии с п. 2.3.2.4 (п. 2.3.2.6).

Таким образом, протяженность в 3 км измеряется по акватории, под которой п. 1 ст.1 ВК РФ понимается водное пространство, а не по территории суши, для которой протяженность зоны определяется в зависимости от рельефа местности - 500 м для равнинного рельефа, 750 м или 1000 м для гористого рельефа.

Точных данных о местоположении земельного участка относительно водозабора и удаленности участка от озера административный ответчик не представил. Согласно общедоступным сведениям в сети Интернет ориентировочное расстояние от земельного участка до (... ) находится в диапазоне от 598 м до 632 м.

Согласно позиции Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия испрашиваемый земельный участок удален от водозабора на 630 м. Однозначного утверждения о протяженности границы второго пояса санитарной охраны данный орган не высказал, полагая, что вывод о вхождении спорного участка в границу пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения носит предположительный характер.

Подтверждения того, что при вынесении оспариваемого решения административным ответчиком изучался рельеф местности, в которой расположен участок, применительно к определению минимально допустимой протяженности зоны санитарной охраны, не представлено.

Соответственно, в силу положений п. 61 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд лишен возможности при проверке законности решения государственного органа проверить данное обстоятельство самостоятельно.

К позиции административного ответчика относительно того, что при решении вопроса о возможности предоставления земельного участка он может руководствоваться исключительно принятыми органом местного самоуправления документами территориального планирования, судебная коллегия относится критически.

Как было указано выше, установление в генеральном плане и правилах землепользования и застройки границ санитарно-защитных зон не может быть произвольным и должно основываться на санитарно-эпидемиологическом заключении. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", наделяя органы местного самоуправления правом утверждать генеральные планы и правила землепользования и застройки, не относит к их полномочиям вопросы самостоятельного установления размера и границ санитарно-защитных зон. Границы данных зон, отображенные в генеральном плане и правилах землепользования и застройки в отсутствие фактических оснований для их установления, не могут учитываться ни государственным органом ни судом в силу ч. 2 ст.15 КАС РФ.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд также сослался на положения п. 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02, согласно которому отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящими СанПиН.

При этом норма п. 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02 касается обязанности владельцев участков соблюдать определенные ограничения в использовании земель в хозяйственной деятельности (в основном применительно к недопустимости их загрязнения), и вопросы реализации права распоряжения участками не затрагивает, поскольку в силу п. 3 ст. 129ГК РФ и ч. 3 ст. 27 ЗК РФ ограничение оборотоспособности объектов гражданских прав, в том числе земельных участков, может быть введено только законом.

Неправильное применение судом норм материального права в соответствии с п. 4 ч.2 ст. 310 КАС РФ является основанием к отмене обжалуемого решения с принятием нового решения об удовлетворении административного иска.

Определяя на основании п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ способ восстановления нарушенного права административного истца, судебная коллегия возлагает на Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия обязанность повторно рассмотреть заявление Голубева А.Г. о предоставлении земельного участка.

В соответствии с ч. 3 ст. 111 КАС РФ с ответчика в пользу истца подлежат взысканию расходы по уплате государственной пошлины за подачу административного иска 300 руб. и апелляционной жалобы 150 руб.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 23 мая 2018 г. по настоящему делу отменить.

Принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Признать незаконным решение Министерства земельных и имущественных отношений Республики Карелия, оформленное письмом от (... )

Возложить на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Карелия обязанность повторно рассмотреть заявление Голубева А.Г. от (... ) о предоставлении в собственность без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером (... ).

Взыскать с Министерства земельных и имущественных отношений Республики Карелия в пользу Голубева А.Г. судебные расходы 450 руб.

Председательствующий

Судьи