Апелляционное определение СК по административным делам Ярославского областного суда от 21 августа 2018 г. по делу N 33а-5565/2018

Судебная коллегия по административным делам Ярославского областного суда в составе председательствующего Ломтевой Л.С.

судей Драчева Д.А, Федотовой Н.П.

при секретаре Артюшовой Е.А.

рассмотрела в городе Ярославле в открытом судебном заседании

21 августа 2018 года

административное дело по апелляционной жалобе Юшкова Владимира Вадимовичу на решение Рыбинского городского суда Ярославской области от 04 июня 2018 года, которым постановлено:

"Отказать в удовлетворении административного иска Юшкова Владимира Вадимовича к Управлению АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района о признании отказа в выдаче разрешения на строительство от 28 декабря 2017 года незаконным и обязании выдать разрешение на строительство на земельном участке, расположенным по адресу: "адрес"".

Заслушав доклад судьи областного суда Драчева Д.А, судебная коллегия

установила:

Юшков В.В. обратился в Рыбинский городской суд с административным иском (с учетом уточнений от 17.04.2018 г.) к Управлению АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района о признании отказа от 28 декабря 2017 года в выдаче разрешения на строительство незаконным и обязании выдать разрешение на строительство на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес".

В обоснование своих требований административный истец указывает, что Юшков В.В, на основании свидетельства о государственной регистрации права серии 76 N от 07 мая 2003 года является собственником земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", с кадастровым номером N. Земельный участок приобретен истцом по договору купли-продажи от 05 марта 2003 года, продавцом по которому является Администрация Рыбинского муниципального округа.

Земельный участок имеет назначение для ведения личного подсобного хозяйства, общая площадь составляет 2 259 кв.м.

25 декабря 2017 года истец обратился в Управление АПК, Архитектуры и земельных отношений с заявлением о выдаче разрешения на строительство на земельном участке.

Письмом от 28 декабря 2017 года за N Управление АПК, архитектуры и земельных отношений отказало в выдаче разрешения на строительство, причиной отказа послужило расположение земельного участка в санитарно-защитной зоне сельхозпредприятия. Согласно п. 5.1. СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитная зона и санитарная квалификация предприятий, сооружений и иных объектов" в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома. С отказом Ответчика в выдаче разрешения на строительство от 28 декабря 2017 года категорически не согласен, считает его незаконным по следующим основаниям:

1. Земельный участок приобретался истцом по договору купли-продажи от 05 марта 2003 года с оформления всех сопутствующих документов (передаточный акт, акт установления нормативный цены земельного участка, акт установления, закрепления и согласования границ землепользования, чертеж границ землепользования с линейной привязкой поворотных точек границы к твердым контурам ситуации на местности, кадастровый план земельного участка от 16.08.2002 г.) Акт установления нормативной цены земельного участка от 03.10.2001 г, являющийся неотъемлемой частью договора купли-продажи содержит указание на вид разрешенного использования земельного участка, которым является ведение личного подсобного хозяйства и строительство жилого дома.

2. Из градостроительного плана земельного участка следует, что земельный участок расположен в территориальной зоне "Ж1". Часть 1 ст. 41.1 Градостроительного кодекса РФ гласит, что территориальная зона Ж1 - зона застройки индивидуальными жилыми домами с индивидуальными земельными участками и блокированными домами с приквартирными участками предназначена для проживания отдельных семей в отдельно стоящих домах усадебного типа и блокированных домах с приквартирными участками с правом ведения ограниченного личного подсобного хозяйства (содержание домашнего скота и птицы), и индивидуальной трудовой деятельности с минимально разрешенным набором услуг местного значения. Данный факт говорит о возможности строительства жилого дома на земельном участке.

3. Кадастровая выписка о земельном участке от 15 августа 2017 не содержит сведений о нахождении земельного участка в санитарно-защитной зоне сельхозпредприятия. При этом ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Согласно ч.1 ст. 10 ФЗ от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" в реестр границ, являющийся составной частью Единого государственного реестра недвижимости, вносятся, в частности, сведения о зонах с особыми условиями использования территорий, территориальных зонах.

4. Правила и порядок установления санитарно-защитной зоны установлены СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее по тексту - СанПин 2.2.1/2.1.1.1200- 03), из которых следует, что:

Согласно п. 2.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочный размер санитарнозащитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений. П. 2.3. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлено, что критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является не превышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух.

Согласно п. 3.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 размеры и границы санитарнозащитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

При этом согласно п. 3.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и /или физического воздействия, либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке, до ее внешней границы в заданном направлении. Из п. 4.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 следует, установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта. Пунктом 4.2. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации. Пунктом 4.3. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарнозащитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно- эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

В отказе ответчика указано, что земельный участок истца полностью попадает в санитарно-защитную зону сельхозпредприятия.

Согласно разделу 7.1.11. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 сельхозпредприятия относятся к объектам и производству агропромышленного комплекса и малого предпринимательства. В зависимости от класса вредности размер санитарно-защитной зоны может составлять: 1000, 500 или 300 метров. Ответчик не указал, какая, на основании чего и какому сельхозпредприятию установлена данная санитарно-защитная зона. Считает отказ в выдаче разрешения на строительство незаконным, немотивированным. Наличие и обоснованность санитарно-защитной зоны сельхозпредприятия не подтверждено. Санитарно-защитная зона может быть установлена только на основании произведенных расчетов, выраженных в проекте санитарнозащитной зоны в соответствии с установленными нормами и правилами.

В ходатайстве истца от 3 мая 2018 года содержатся сведения о том, что на земельном участке в 2003-2005 годах фактически построен дачный дом. Заявление о выдаче разрешения на строительство истец подал, чтобы достроить дом до стадии готового индивидуального дома и зарегистрировать право собственности (л.д. 96).

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласен Юшков В.В.

В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения об удовлетворении административного искового заявления. Доводы жалобы сводятся к нарушению судом норм материального права.

Проверив законность и обоснованность решения в полном объеме, обсудив доводы жалобы, изучив материалы дела, выслушав в поддержание доводов апелляционной жалобы Юшкова В.В. и его представителя по доверенности Блохину Ю.Б, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения, ввиду несоответствия выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела, неправильного применения норм материального права.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления суд, пришел к выводу, что у Управления АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района по результатам рассмотрения заявления административного истца отсутствовали основания для выдачи разрешения на строительство, т.к. земельный участок административного истца расположен в санитарно-защитной зоне III класса опасности, размещение в которой жилой застройки, включая жилые дома, запрещено.

Приходя к выводу о том, что земельный участок административного истца расположен в санитарно-защитной зоне III класса опасности, размещение в которой жилой застройки недопустимо, суд руководствовался сведениями, содержащимися в Генеральном плане Назаровского сельского поселения, утвержденном решением муниципального Совета Назаровского сельского поселения от 26.12.2009 N 218 (в ред. Решения Муниципального Совета Рыбинского муниципального района N 253 от 24.05.2017) и в Правилах землепользования и застройки Назаровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области, утвержденных решением муниципального Совета Назаровского сельского поселения от 26.12.2009 г. N 219 (в ред. Решения Муниципального Совета Рыбинского муниципального района N 228 от 06.04.2017), и выполненным на основании указанных документов градостроительного плана земельного участка от 27.09.2017 г.

С указанными выводами, мотивами, изложенными в решении, судебная коллегия не соглашается, поскольку они не соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ, гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности. По делам, рассматриваемым в порядке гл. 22 КАС РФ, обязанность доказывания соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, соответствие его содержания нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, возложена на административного ответчика (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции, действовавшей на дату принятия документов территориального планирования, к вопросам местного значения поселения отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, порядок подготовки и утверждения которых регламентируется градостроительным законодательством.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются следующие ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Фермы крупного рогатого скота менее 1200 голов (всех специализаций) отнесены к III классу санитарной классификации, при этом для объектов, входящих в данный класс, ориентировочный размер санитарно-защитной зоны составляет 300 м (пункт 7.1.1 раздела VII СанПиН).

Вместе с тем конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН).

Пунктом 4.3. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 предусмотрено, что для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарнозащитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно- эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

С учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", судебная коллегия, приходит к выводу о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования, подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены с соблюдением требований законодательства о градостроительной деятельности и санитарном благополучии населения.

Как следует из материалов дела, на земельном участке с номером кадастрового квартала N, расположенном вблизи "адрес" находится действующая животноводческая ферма (л.д. 14, 132, 146).

Также судом установлено, что на картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки отображены зоны с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона животноводческой фермы ЗАО "8 Марта", радиус которой составляет 300 м. В границы указанной зоны полностью входит расположенный на данной территории принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером N.

Вместе с тем, постановление об утверждении санитарно-защитной зоны данной животноводческой фермы Главным государственным санитарным врачом субъекта Российской Федерации или его заместителем, равно как и проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлены.

С учетом изложенного и, принимая во внимание правовую позицию заинтересованного лица ЗАО "8 Марта", относительно отсутствия сведений об установлении и утверждении санитарно-защитной зоны в ЗАО "8 Марта" (л.д. 111), судебная коллегия полагает, что санитарно-защитная зона данного сельхозпредприятия установлена в документах территориального планирования с нарушением установленного законом порядка.

При указанных обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о том, что отображение в Генеральном плане Назаровского сельского поселения, утвержденном решением муниципального Совета Назаровского сельского поселения от 26.12.2009 N 218 (в ред. Решения Муниципального Совета Рыбинского муниципального района N 253 от 24.05.2017) и в Правилах землепользования и застройки Назаровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области, утвержденных решением муниципального Совета Назаровского сельского поселения от 26.12.2009 г. N 219 (в ред. Решения Муниципального Совета Рыбинского муниципального района N 228 от 06.04.2017) санитарно-защитной зоны животноводческой фермы ЗАО "8 Марта", не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Согласно части 2 статьи 15 КАС РФ, если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Ввиду того, что положения Генерального плана Назаровского сельского поселения и Правил землепользования и застройки Назаровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого отказа в выдаче разрешения на строительство, в части установления санитарно-защитной зоны животноводческой фермы "ЗАО 8 Марта" противоречили приведенным выше нормам законодательства о градостроительной деятельности и санитарном благополучии населения, они не подлежали применению в этой части ни Управлением АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района при вынесении оспариваемого решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, ни судом первой инстанции при проверке законности этого решения.

Поскольку в ГПЗУ земельного участка административного истца (л.д. 29-36) воспроизведены указанные выше сведения Генерального плана Назаровского сельского поселения и Правил землепользования и застройки Назаровского сельского поселения, данный документ сам по себе не может свидетельствовать о законности принятого административным ответчиком решения об отказе в выдаче Юшкову В.В. разрешения на строительство.

Ограничения по использованию принадлежащего Юшкову В.В. земельного участка в связи с его нахождением в санитарно-защитной зоне сельхозпредприятия, указание на которое имеется в отказе Управления АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района в выдаче разрешения на строительство, свидетельствуют о том, что оспариваемое решение затрагивает права и законные интересы административного истца.

Таким образом, оспариваемый отказ Управления АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района по тем основаниям, которые указаны в ответе от 28.12.2017 г. N, не соответствует требованиям закона и нарушает права и законные интересы Юшкова В.В, поэтому у суда не было оснований для отказа в удовлетворении заявления в части признания незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство.

Поскольку суд первой инстанции допустил нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела и без устранения которых невозможны защита нарушенных прав и законных интересов административного истца, принятое по делу решение подлежит отмене, а отказ Управления АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района N от 28.12.2017 г. в выдаче Юшкову В.В. разрешения на строительство признанию незаконным.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что в целях устранения нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца на основании пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ на Управление АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района следует возложить обязанность повторно в срок до 21.09.2018 г. рассмотреть заявление Юшкова В.В. от 25.12.2017 г. вх. N о выдаче разрешения на строительство и в этот же срок сообщить ему и в Рыбинский городской суд Ярославской области об исполнении настоящего решения.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Рыбинского городского суда Ярославской области от 04 июня 2018 года отменить. Принять по делу новое решение.

Признать незаконным отказ Управления АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района N 20-271/880 от 28.12.2017 г. в выдаче Юшкову Владимиру Вадимовичу разрешения на строительство на земельном участке с кадастровым номером N, расположенном по адресу: "адрес".

Обязать Управление АПК, архитектуры и земельных отношений Администрации Рыбинского муниципального района в срок до 21.09.2018 г. повторно рассмотреть заявление Юшкова Владимира Вадимовича от 25.12.2017 г. вх. N о выдаче разрешения на строительство и в этот же срок сообщить Юшкову Владимиру Вадимовичу и в Рыбинский городской суд Ярославской области об исполнении настоящего решения.

Председательствующий

Судьи