Решение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики
от 8 февраля 2016 г. по делу N 12-16/2016
Судья Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики Созаева С.А., при секретарях Келеметовой З.Р. и Отарове А.М. с участием представителей Министерства здравоохранения КБР - Канлоевой О.Р. по доверенности от 14.01.2016 г. и Мазоковой Е.В. по доверенности от 01.02.2016 года, представителей ТО Росздравнадзора по КБР - Маремкуловой Р.Н. по доверенности от 09.10.2015 года, Ягодзинской В.Ю. по доверенности от 13 апреля 2015 года, и Измайловой А.Р. по доверенности от 13.04.2015 г., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу Министерства здравоохранения КБР на решение Нальчикского городского суда КБР от 30 ноября 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении Министерства здравоохранения КБР, установил:
Постановлением врио руководителя ТО Росздравнадзора по КБР Маздоговой 3.Х. N 42/15 от 19.10.2015 г., оставленным без изменения решением Нальчикского городского суда КБР от 30 ноября 2015 года, Министерство здравоохранения КБР признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей.
Не согласившись с данным решением, Министерство здравоохранения КБР обратилось в Верховный Суд КБР с жалобой, в которой просило его отменить и принять по делу новое решение об отмене постановления ТО Росздравнадзора по КБР от 19.10.2015 г.
В обоснование незаконности принятого по делу судебного постановления, заявитель указал, что Нальчикский городской суд КБР не рассмотрел по существу требование, заявленное в жалобе Министерства здравоохранения КБР на постановление от 19.10.2015 г. о признании незаконной проверки, проведенной на основании приказа ТО Росздравнадзора по КБР N 75-Пр/15 от 14 апреля 2015 года в отношении Министерства здравоохранения КБР, и не дал оценки доводам заявителя о незаконности проведения ежегодных контрольно-надзорных мероприятий.
В жалобе также указано, что в нарушение положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", согласно которым плановая проверка проводится не чаще чем один раз в три года, проверка в отношении Министерства здравоохранения КБР проведена в 2014 и 2015 годах, что, таким образом, проверка в 2015 году была проведена незаконно. В составленном по результатам проведенной проверки акте N 75 от 20.05.2015 года и предписании N 54 от 20.05.2015 года не указано, какие действия заявителя являются неправомерными, какие положения действующего законодательства нарушены, не приведены ссылки на конкретные правовые нормы, а также не указано, какие действия должно выполнить Министерство здравоохранения КБР для устранения выявленных нарушений.
По мнению заявителя, при проведении контрольной проверки исполнения названного выше предписания, в нарушение п. 5 ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ТО Росздравнадзора по КБР 14 сентября 2015 года запрошен перечень документов, который не входит в предмет проверки.
В возражении на указанную жалобу ТО Росздравнадзора по КБР полагает свои действия законными, ссылаясь на то, что проверяя исполнение Минздравом КБР ФЗ "О государственной социальной помощи", ТО Росздравнадзора по КБР действовал в рамках полномочий. Установленная ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" периодичность проверок не распространяется на проверки исполнения названного закона органами исполнительной власти субъектов.
Исследовав материалы административного дела, выслушав представителей Министерства здравоохранения КБР - Канлоеву О.Р. и Мазокову Е.В., поддержавших доводы жалобы, возражения представителей Росздравнадзора по КБР - Маремкуловой Р.Н., Ягодзинской В.Ю. и Измайловой А.Р., полагавших решение суда законным, прихожу к следующему.
В соответствии с частью 21 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Как усматривается из протокола от 14 октября 2015 года об административном правонарушении, предусмотренном частью 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (л.д. 89-109), основанием для возбуждения дела послужило невыполнение Министерством здравоохранения КБР ранее выданного ему предписания ТО Росздравнадзора по КБР от 20.05.2015 года о принятии мер по надлежащему исполнению полномочий переданных субъектам РФ Федеральным законом от 17.07.1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" по организации обеспечения населения республики лекарственными препаратами, соблюдению требований законодательства в сфере лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, а также по обеспечению эффективного расходования средств федерального бюджета, выделенных на эти цели.
В частности, установлено, что в нарушение требований ст. ст. 6.1, 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", установлены факты нарушения прав в сфере охраны здоровья граждан в части обеспечения необходимыми лекарственными препаратами по рецептам врачей, выписанных в соответствии с медицинскими показаниями, причиной которых явилось несвоевременное проведение мероприятий по заключению государственных контрактов; в нарушение п. 2.3 приказа Минздравсоцразвития России от 29.12.2004 г. N 328 "Об утверждении порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан" медицинские работники осуществляли выписку рецептов на лекарственные препараты, не входящие в Перечень лекарственных препаратов для медицинского применения, в том числе лекарственных препаратов для медицинского применения, назначаемых по решению врачебных комиссий медицинских организаций, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2014 г. N 2782-р "Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения на 2015 г."; выявлены нарушения требований приказа Минздравсоцразвития России от 20.12.2012 г. N 1175н "Об утверждении порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов, а также форм рецептурных бланков на лекарственные препараты, порядка оформления указанных бланков, их учета и хранения" в части оформления рецептурных бланков; установлены факты наличия в аптечных организациях лекарственных препаратов с истекшим сроком годности, хранившиеся в карантинных зонах.
По результатам рассмотрения протокола об административном правонарушении N 50 от 14.10.2015 г., врио руководителя ТО Росздравнадзора по КБР Маздоговой З.Х. вынесено постановление о назначении административного наказания N 42/15 от 19.10.2015 г., которым Министерство здравоохранения КБР признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 21 ст. 19.5 КоАП и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей.
При рассмотрении данного дела судья Нальчикского городского суда КБР в решении от 30 ноября 2015 года указан, что в акте проверки N 75 от 20.05.2015 г., по результатам которой было выдано указанное предписание, отражены конкретные нарушения действующего законодательства со ссылкой на соответствующие нормативно-правовые акты, а в предписании N 54 от 20.05.2015 г. имеется ссылка на акт проверки, который и является основанием для выдачи предписания Минздраву КБР. 14 октября 2015 года Росздравнадзором по КБР проведена внеплановая проверка в целях проверки исполнения требований предписания N 54 от 20.05.2015 г. При этом установлено, что нарушения продолжают иметь место, они подробно изложены в акте проверки N 224 от 14.10.2015 г. По результатам проверки выдано предписание N 114 от 14.10.2015 г. об устранении выявленных нарушений на срок до 01.02.2016 г.
При этих обстоятельствах судья посчитал вину Министерства здравоохранения КБР в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 21 ст. 19,5 КоАП РФ, доказанной, наказание - соответствующее характеру и степени общественной опасности правонарушения.
С выводами, изложенными в решении Нальчикского городского суда КБР от 30 ноября 2015 года, следует согласиться ввиду следующего.
Как следует из материалов дела и рассматриваемой жалобы Министерства здравоохранения КБР, заявителем не оспаривались обоснованность актов проверок Росздравнадзора по КБР от 20 мая 2015 года, и контрольной проверки от 14 октября 2015 года; не оспаривалось также то, что имеют место названные в актах проверок нарушения законодательства в сфере обеспечения лекарственными препаратами отдельных категорий граждан, имеющих право на бесплатное получение жизненно важных лекарственных препаратов, в организации закупок и распределении этих лекарств, неэффективное использование бюджетных средств, выделенных на указанные цели.
Вместе с тем, Министерство здравоохранения КБР утверждает, что проверки проведены в нарушение Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", ссылаясь на то, что в соответствии с названным законом ТО Росздравнадзора по КБР вправе проводить надзорные проверки в отношении Министерства здравоохранения КБР, которое является юридическим лицом, лишь один раз в три года. В 2014 году ТО Росздравнадзора по КБР проводило проверку в Минздраве КБР и потому был не вправе проводить такую же проверку в 2015 году, в связи с чем проверка в мае 2015 года, предписание от 20 мая 2015 года об устранении нарушений, выявленных в ходе проверки, а следовательно контрольная проверка в октябре 2015 года, протокол от 14 октября 2015 года и постановление об административном правонарушении от 19 октября 2015 года, вынесенные по результатам названной проверки - незаконны.
Эти доводы основаны на неправильном толковании норм материального права.
Предметом оспариваемой в данном деле проверки ТО Росздравнадзора по КБР являлось исполнение Минздравом КБР Федерального закона от 17.07.1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в части обеспечения лекарственными препаратами названных в этом законе граждан.
Согласно преамбуле Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи'' данный Закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом.
В соответствии со ст. 6.1 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеет указанная категория граждан.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 6.2 Федерального закона в состав предоставляемого гражданам из числа категорий, указанных в статье 6.1 настоящего Федерального закона, набора социальных услуг включается обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов.
В соответствии с ч. 2 ст. 6.1 закона перечень лекарственных препаратов для медицинского применения, в том числе лекарственных препаратов для медицинского применения, назначаемых по решению врачебных комиссий медицинских организаций, перечень медицинских изделий, перечень специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов, обеспечение которыми осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи, и порядок формирования таких перечней утверждает Правительство Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 N 890 утвержден Перечень групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно.
Согласно пункта 2 части 1 и части 2 статьи 15, части 9 статьи 83 и части 4 статьи 101 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" организационные и финансовые полномочия по обеспечению лекарствами названных больных, относятся к полномочиям Российской Федерации, осуществление которых передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации с их финансовым обеспечением за счет субвенций из федерального бюджета.
Согласно ст. 4.1 Закона N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы для осуществления следующие полномочия Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг: 1) организация размещения заказов на поставки лекарственных средств, изделий медицинского назначения, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов; 2) заключение по итогам размещения государственных заказов на поставки лекарственных средств соответствующих государственных контрактов; 3) организация обеспечения населения лекарственными средствами, закупленными по государственным контрактам.
Согласно части 1 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положении настоящего Кодекса.
Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в названной сфере общественных отношений в части, касающейся в том числе аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок) (подпункты 6 и 7 части 1 статьи 1).
Названный федеральный закон наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, полномочиями принимать правовые акты в области закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 3 статьи 2 этого же закона).
В соответствии с п. 5.31 Положения о Министерстве здравоохранения Кабардино-Балкарской Республики, утвержденного Постановлением Правительства КБР от 08.07.2014 N 142-ПП (ред. от 29.09.2015 г.) Министерство здравоохранения КБР выступает заказчиком закупок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд Кабардино-Балкарской Республики в соответствии с действующим законодательством.
Согласно п. 5.53 Положения Министерство организует в установленном порядке обеспечение льготных категорий граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания в соответствии с действующим законодательством.
В соответствии с п. 5.54 - организует в установленном порядке закупку лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинского оборудования, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов.
Приказом Министерства здравоохранения КБР от 4 декабря 2013 года утверждено Положение о порядке взаимодействия участников льготного обеспечения населения Кабардино-Балкарской Республики лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания, где изложен порядок исполнения Министерством совместно с другими заинтересованными ведомствами государственной функции в рамках программ льготного лекарственного обеспечения, полномочия подразделений и должностных лиц Министерства при осуществлении государственных закупок для льготного обеспечения определенной категории граждан; размещение утвержденной сводной (основной) заявки и дополнительных заявок по медикаментам и изделиям медицинского назначения на основании фактической потребности и потребности в пределах лимита выделенных финансовых средств, направления в уполномоченный орган - Государственный комитет Кабардино-Балкарской Республики по размещению заказов для государственных нужд - для проведения торгов (конкурса, аукциона) или запроса котировок.
Из системного толкования названных нормативных актов следует, что Министерство здравоохранения КБР, осуществляет возложенные на него законом "О государственной социальной помощи" функции по обеспечению прав отдельных категорий граждан в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, посредством заключения государственных контрактов в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Согласно нормам статьи 6.8. Федерального закона от 17.07.1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", контроль за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг в соответствии с настоящей главой производится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда и социальной защиты населения, а также федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения (в части предоставления социальной услуги, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 6.2 настоящего Федерального закона).
Согласно пп. 2 п. 9 ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере охраны здоровья: осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, указанных в части 1 настоящей статьи (переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации), с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.
Приказом Министерства здравоохранения РФ от 13 декабря 2012 года N 1040н утверждено Положение о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения. В соответствии с названным Положением Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (далее соответственно - территориальный орган, Росздравнадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
В соответствии с п. 14 части 3.1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", положения настоящего закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
Как следует из материалов дела, оспариваемая Минздравом КБР проверка в апреле 2015 года проведена в рамках контроля за соблюдением Министерством законодательства Российской Федерации о государственной социальной помощи, осуществляемой посредством государственных закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и потому, как указано выше, положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" при проведении этой проверки, в том числе о периодичности проверок, не применяются.
В связи с этим следует признать необоснованными доводы Минздрава КБР о незаконности проверки, проведенной Росздравнадзором по КБР проверки в апреле 2015 года, со ссылкой на то, что эта проверка проведена в нарушение периодичности, установленной названным законом, то есть до истечения трех лет со времени проведенной в 2014 году проверки.
Доводы Минздрава КБР о том, что согласно пункту 25 Приказа Минздрава России от 26.01.2015 N 19н "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности путем проведения проверок соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, а также осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятельность организациями и индивидуальными предпринимателями прав граждан в сфере охраны
