Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 04 декабря 2018 г. по делу N 33а-9859/2018

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе

председательствующего Д.В. Шаповалова,

судей А.Н. Пономарёва, Р.Б. Михайловой,

при секретаре К.А. Калакуре,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Е.Н. Усовой к Федеральному автономному учреждению "Главное управление государственной экспертизы" о признании незаконным положительного заключения государственной экспертизы от 20 ноября 2017 года

по апелляционной жалобе представителя Е.Н. Усовой - А.С. Титова на решение Мещанского районного суда города Москвы от 25 июля 2018 года,

заслушав доклад судьи А.Н. Пономарёва, выслушав объяснения представителя Е.Н. Усовой - А.С. Титова, представителя Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" О.В. Поляковой, представителя заинтересованного лица - Федерального агентства морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ - И.А. Меньшикова,

установила:

Е.Н. Усова обратилась в суд с указанным выше административным иском, к Федеральному автономному учреждению "Главное управление государственной экспертизы", в котором, ссылаясь на нарушение своих прав на свободу передвижения и охрану окружающей природной среды, оспаривала положительное заключение государственной экспертизы от 20 ноября 2017 года в отношении проектной документации и результатов инженерных изысканий на объект капитального строительства "Строительство Багаевского гидроузла на р. Дон"; Объекты 1-го этапа (подготовительного периода) (***), 3089 км судового хода по Атласу Единой Глубоководной Системы Европейской части РФ, т. 8 ч. 2 2006 года издания).

Требования мотивированы тем, что указанное заключение не учитывает замечания Азово-Черноморского территориального управления рыболовства от 27 сентября 2017 года, которые даны в отношении проектной документации названного объекта капитального строительства.

Решением Мещанского районного суда города Москвы от 25 июля 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе представителя Е.Н. Усовой - А.С. Титова, по доверенности от 24 марта 2018 года, ставится вопрос об отмене решения, как незаконного.

В заседании судебной коллегии представитель Е.Н. Усовой - А.С. Титов доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы " О.В. Полякова, по доверенности от 31 августа 2017 года, представитель Федерального агентства морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ И.А. Меньшиков, по доверенности от 28 августа 2018 года, просили решение суда оставить без изменения с учётом представленных возражений.

Е.Н. Усова, представитель ФБУ "Администрация Азово-Донского бассейна внутренних водных путей", представитель АО "Акватик" не явились. Судебная коллегия на основании статей 150, 152 КАС РФ нашла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Заслушав доклад, выслушав объяснения представителя Е.Н. Усовой - А.С. Титова, представителя Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" О.В. Поляковой, представителя Федерального агентства морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ И.А. Меньшикова, проверив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии предусмотренных частью 2 статьи 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

При этом судебная коллегия исходит из следующего.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод как основное неотчуждаемое право человека (статья 17, части 1 и 2; статья 46, часть 1; статья 47, часть 1).

Именно конституционный принцип равенства - в силу своего универсального характера - оказывает, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений и выступает конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закреплённых непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона.

В соответствии с этим в целях реализации прав лиц, участвующих в деле, а также возможности исполнения ими своих процессуальных обязанностей, закреплённых в статье 45 КАС РФ, суд в силу пункта 7 статьи 6, статьи 14 КАС РФ, проявляя активную роль, обеспечивает состязательность и равноправие сторон, не только проверяет, чтобы последние были извещены о месте и времени судебного заседания по правилам главы 9 КАС РФ, но и применительно к части 9, части 11 статьи 226, части 3 статьи 62 КАС РФ распределяет бремя доказывания между сторонами и устанавливает обстоятельства, имеющие значение для дела согласно нормам права, регулирующим спорные правоотношения.

Суд применил приведённые законоположения целесообразно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ, согласно которым необходимым условием для отказа в удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о соответствии обжалуемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и соблюдение прав административного истца в результате принятия такого решения, совершения действий (бездействия). При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав, а также соблюдению срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону.

В результате суд пришёл к верному выводу о том, что Е.Н. Усова не опровергла представленных Федеральным автономным учреждением "Главное управление государственной экспертизы" доказательств соблюдения её прав, правильного применения закона при принятии решения, по поводу которого возник спор. Выводы суда в решении мотивированы, основаны на установленных обстоятельствах. Существенных нарушений процессуального закона судом не допущено.

Так, никем из лиц, участвующих в деле, не оспариваются обстоятельства, установленные судом первой инстанции на основании имеющихся в деле доказательств, в соответствии с которыми положительное заключение государственной экспертизы Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" от 20 ноября 2017 года в отношении проектной документации и результатов инженерных изысканий на объект капитального строительства "Строительство Багаевского гидроузла на р. Дон"; Объекты 1-го этапа (подготовительного периода) (***), 3089 км судового хода по Атласу Единой Глубоководной Системы Европейской части РФ, т. 8 ч. 2 2006 года издания) принято с учётом полученного ранее заключения Азово-Черноморского территориального управления рыболовства от 27 сентября 2017 года о согласовании деятельности застройщика.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришёл к выводу о том, что сам факт согласования деятельности по капитальному строительству указанного объекта Азово-Черноморским территориальным управлением рыболовства подтверждает, что названные в нём обстоятельства, в том числе и замечания, на которое обращала внимание административный истец, были учтены при проведении государственной экспертизы.

Судебная коллегия сочла выводы суда первой инстанции верными, основанными на правильном применении положений статей 49, 50 Градостроительного кодекса РФ, Положении об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее Положение), утверждённом Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 145, Правил согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 N 384, подтверждёнными имеющимися в деле доказательствами, получившими оценку по правилам статьи 84 КАС РФ. В то же время судебная коллегия не согласилась с доводами апелляционной жалобы, направленными на отмену обжалуемого судебного постановления.

Согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить этому Кодексу.

Вопросы экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации объектов регулируются статьёй 49 Градостроительного кодекса РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы. Застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, если в соответствии с настоящей статьёй в отношении проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрено проведение государственной экспертизы.

Частью 3.4 указанной статьи предусмотрены случаи обязательной государственной экспертизы проектной документации.

Названной нормой права предписано, что проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счёт средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, автомобильных дорог общего пользования, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счёт средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, объектов культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности указанного объекта) и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, подлежат государственной экспертизе.

В соответствии с частью 3.3 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ застройщик или технический заказчик может направить по собственной инициативе проектную документацию объектов капитального строительства, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи, и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу.

Негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, соответствующими требованиям, установленным статьёй 50 настоящего Кодекса (часть 4.3 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ).

Частью 1 статьи 50 Градостроительного кодекса РФ установлено, что негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы соответствующего вида.

Частью 12 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что в случае несогласия с заключением экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий застройщик, технический заказчик или их представитель в течение трёх лет со дня утверждения такого заключения вправе обжаловать его в экспертной комиссии, созданной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, в порядке, установленном указанным федеральным органом исполнительной власти. Решение такой экспертной комиссии о подтверждении или неподтверждении заключения государственной экспертизы или негосударственной экспертизы является обязательным для органа или организации, которые провели соответствующие экспертизу проектной документации и (или) экспертизу результатов инженерных изысканий, застройщика, технического заказчика.

Согласно части 13 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ решение экспертной комиссии, указанной в части 12 настоящей статьи, о подтверждении или не подтверждении заключения экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий может быть обжаловано в судебном порядке.

Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее Положение) утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. N 145.

Правовое регулирование договора о выполнении государственной экспертизы осуществляется по правилам, установленным гражданским законодательством Российской Федерации применительно к договору возмездного оказания услуг (пункт 26).

Государственной экспертизе подлежат все разделы проектной документации и (или) результаты инженерных изысканий, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации представляются для проведения государственной экспертизы (пункт 27).

Результатом государственной экспертизы является заключение, содержащее выводы о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение):

а) проектной документации результатам инженерных изысканий, получившим положительное заключение государственной экспертизы, требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, и требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, - в случае, если государственная экспертиза проектной документации осуществлялась после проведения государственной экспертизы результатов инженерных изысканий;

б) результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов - в случае, если осуществлялась государственная экспертиза результатов инженерных изысканий;

в) проектной документации результатам инженерных изысканий, требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, и требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов - в случае, если осуществлялась государственная экспертиза одновременно этих проектной документации и результатов инженерных изысканий (пункт 37).

Пунктом 38 Положения установлено, что в случае несогласия с заключением государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий застройщик, технический заказчик или их представитель в течение 3 лет со дня утверждения такого заключения вправе обжаловать его в порядке, установленном Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в экспертной комиссии, созданной указанным Министерством. Решение такой экспертной комиссии о подтверждении или неподтверждении заключения государственной экспертизы является обязательным для органа или организации, которые провели государственную экспертизу проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, застройщика и технического заказчика.

Решение экспертной комиссии о подтверждении или неподтверждении заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий может быть обжаловано в судебном порядке.

Порядок обжалования заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий утверждён в Приложении к приказу Министерства регионального развития РФ от 23 марта 2012 г. N 126.

Настоящий Порядок обжалования заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий (далее - Порядок) разработан в целях урегулирования и разрешения споров, возникающих в случае несогласия застройщика или технического заказчика с заключением экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий (далее - заключение экспертизы) (пункт 1 Порядка).

Для рассмотрения споров, указанных в пункте 1 настоящего Порядка, Министерством регионального развития Российской Федерации создаётся экспертная комиссия.

Состав экспертной комиссии утверждается приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (пункт 2 Порядка).

Состав экспертной комиссии формируется из экспертов, аттестованных на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий с возможностью утверждения заключения экспертизы (далее - эксперты), на основании предложений заявителя, организации экспертизы (далее - Стороны), а также Департамента.

Состав экспертной комиссии формируется из пяти экспертов: по два эксперта от каждой из Сторон, а также один эксперт от Департамента (пункт 8 Порядка).

Заключение экспертизы может быть обжаловано в соответствии с настоящим Порядком застройщиком, техническим заказчиком или их представителем (далее - заявитель) в течение трёх лет со дня утверждения такого заключения (пункт 3 Порядка).

Решение экспертной комиссии оформляется протоколом с указанием выводов экспертного заключения, которые подтверждаются или не подтверждаются экспертной комиссией.

Протокол экспертной комиссии изготавливается в трёх экземплярах и подписывается всеми лицами, входящими в состав экспертной комиссии (пункт 3 Порядка).

Решение экспертной комиссии вступает в силу со дня его принятия. Вступление в силу указанного решения приостанавливается в случае обжалования его в суде в установленном порядке (пункт 18 Порядка).

В соответствии с частью 1 статьи 50 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство даёт застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Статьёй 60 Градостроительного кодекса РФ определены правила возмещения вреда, причинённого вследствие разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве, сносе объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения.

Из содержания приведённых законоположений следует, что экспертиза, по поводу которой возник спор, является возмездной услугой, оказываемой на основании договора об оказании услуг специализированной организацией застройщику - коммерческой организации.

Такая экспертиза предоставляется в целях последующего получения разрешения на строительство, а последнее, в свою очередь, подтверждает проведение проверки проектной документацию на предмет соответствия требованиям, установленным градостроительным регламентом, проекту планировки территории и проекту межевания территории.

Административный ответчик Федеральное автономное учреждение "Главное управление государственной экспертизы" несёт ответственность за своё экспертное заключение в установленном законом порядке, включая гражданско-правовую ответственность. Правом обжаловать заключение государственной экспертизы проектной документации обладает закрытый перечень лиц - застройщик, технический заказчик или уполномоченные ими лица. Компетентным органом, уполномоченным рассматривать жалобу указанных лиц, к числу которых административный истец не относится, является специально созданная экспертная комиссия, решение которой, оформленное протоколом, может быть обжаловано в судебном порядке.

Апелляционная жалоба не содержат указаний на доказательства, подтверждающие, что само по себе оспариваемое заключение экспертизы влечёт ограничение прав административного истца на свободу передвижения и охрану окружающей природной среды.

При этом, как уже было отмечено выше, достаточным основанием для отказа в удовлетворении административного иска является непредставление административным истцом доказательств нарушения своих прав.

Характер нарушения складывается из совокупности правовых особенностей, формирующих адекватные им меры судебного воздействия, способные исправить или устранить нарушение таким образом, чтобы решить задачи административного судопроизводства.

При таком положении положительное заключение государственной экспертизы не является правовым актом органа государственной власти или решением саморегулируемой организации, не возлагает на лиц, не являющихся сторонами гражданско-правового договора, на основании которого она была проведена, каких-либо обязанностей и не влечёт для них иных правовых последствий до того момента, как на основании него не будет выдано уполномоченным органом государственной власти разрешение на строительство, которое может быть обжаловано любыми заинтересованными лицами в порядке административного или арбитражного судопроизводства.

Доводы апелляционной жалобы, в которых оспариваются выводы государственной экспертизы, не могут быть приняты во внимание, так как не основаны на специальных познаниях и досудебном решении экспертной комиссии, созданной в установленном законом порядке.

На основании изложенного судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что заключение экспертизы, по поводу которого возник спор, не затрагивает прав и охраняемых законом интересов Е.Н. Усовой, избравшей ненадлежащий способ защиты своих прав.

Поскольку решение принято судом при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права, оно является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь статьёй 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Мещанского районного суда города Москвы от 25 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи