Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 28 ноября 2018 г. по делу N 33а-1345/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Тыва в составе:

председательствующего Салчак А.А,

судей Железняковой С.А, Орешкова Э.В,

при секретаре Чимит Е.Ш.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Каа-Хемского района Республики Тыва в интересах неопределённого круга лиц к администрации Каа-Хемского района Республики Тыва о признании незаконным бездействия по непринятию мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, разработке порядка деятельности организации по вопросам похоронного дела, порядка содержания мест захоронения по апелляционной жалобе административного ответчика - администрации Каа-Хемского района Республики Тыва на решение Каа-Хемского районного суда Республики Тыва от 20 сентября 2018 года.

Заслушав доклад судьи Железняковой С.А, возражения прокурора Ооржак С.А,

УСТАНОВИЛА:

прокурор Каа-Хемского района Республики Тыва обратился в суд с вышеуказанным административным иском (с учётом уточнений) к администрации Каа-Хемского района Республики Тыва, указав, что прокуратурой Каа-Хемского района проведана проверка исполнения законодательства о погребении и похоронном деле, в результате которой выявлены нарушения федерального законодательства, а именно: на территории ** отсутствуют специализированные службы по вопросам похоронного дела, не регламентирован порядок деятельности организаций при захоронении, порядок организации похоронного дела, административный регламент осуществления административной услуги в рамках полномочий по организации похоронного дела, порядок мест захоронения. По указанным нарушениям 13 октября 2017 года председателю администрации Каа-Хемского района Республики Тыва внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства. Из ответа на представление следует, что администрацией района обязанность по оказанию ритуальных услуг (похоронному делу) возложена на МУП ** По результатам контрольной проверки, проведённой прокуратурой района в апреле 2018 года, установлено, что в связи с отсутствием финансирования МУП ** фактически деятельность по оказанию ритуальных услуг не осуществляется. Просил признать незаконным бездействие администрации Каа-Хемского района Республики Тыва по неприятию мер по созданию специализированных служб по вопросам похоронного дела, разработке порядка деятельности организации по вопросам похоронного дела, порядка содержания мест захоронения; обязать администрацию Каа-Хемского района Республики Тыва принять конкретные меры по устранению нарушений федерального законодательства путем проведения следующих мероприятий: обеспечить финансирование мероприятий по оказанию МУП ** ритуальных услуг населению Каа-Хемского района; разработать правила содержания захоронения тел; разработать порядок деятельности МУП ** при осуществлении услуг в сфере похоронного дела.

Решением Каа-Хемского районного суда Республики Тыва от 20 сентября 2018 года административное исковое заявление прокурора Каа-Хемского района Республики Тыва удовлетворено частично, признано незаконным бездействие администрации Каа-Хемского района Республики Тыва по непринятию мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, разработке порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, разработке содержания мест захоронения, на административного ответчика возложена обязанность принять меры по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, разработке порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, разработке содержания мест захоронения в течение 6 месяцев после вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части административного иска отказано.

В апелляционной жалобе законный представитель административного ответчика просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, указав, что административным истцом без уважительных причин пропущен срок для обращения в суд, ходатайства о восстановлении срока не заявлялось. Специальные земельные участки под кладбища находятся в пределах территорий сельских поселений **, в межселенных территориях ** Республики Тыва отсутствуют межпоселенческие места захоронений, в связи с чем иск прокурора не подлежит удовлетворению. Кроме того, административным ответчиком в порядке определённом действующим законодательством России по похоронному делу, приняты меры по созданию организации по оказанию населению района похоронных услуг.

В возражении на апелляционную жалобу прокурор Каа-Хемского района Мельников Е.А. просит решение суда оставить без изменения, указав, что оснований, влекущих изменение либо отмену решения суда, в том числе по доводам жалобы, не имеется.

В судебном заседании представитель административного истца - прокурор Ооржак С.А. просила в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Представитель административного ответчика - администрации Каа-Хемского района Республики Тыва Олет Р.А, действующий на основании доверенности, не был допущен к участию в рассмотрении дела в связи с тем, что у него отсутствует документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования, а имеющийся в деле диплом о профессиональной переподготовке не является таким документом.

Представитель заинтересованного лица - МУП ** в судебное заседание не явился, извещён надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Выслушав возражения представителя административного истца, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

На основании частей 1, 5, 7 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.

Пропущенный по указанной в части 6 настоящей статьи или иной уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено настоящим Кодексом.

Таким образом, из буквального толкования вышеуказанных норм закона следует, что при пропуске срока для обращения в суд никакого ходатайства административного истца с просьбой о восстановлении срока не требуется, поэтому доводы жалобы о том, что суд незаконно, без ходатайства восстановил срок подачи административного иска прокурору Каа-Хемского района Республики Тыва, основаны на неправильном толковании норм права.

Из материалов дела видно, что в ходе проведённой прокуратурой Каа-Хемского района Республики Тыва проверки исполнения законодательства о погребении и похоронном деле на территории ** Республики Тыва установлено отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела, правил содержания мест захоронения, порядка деятельности организаций при захоронении с учётом изменений действующего законодательства, о чём 13 октября 2017 года внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства в адрес председателя администрации Каа-Хемского района Республики Тыва.

Из ответа и.о. председателя администрации ** Республики Тыва от 11 декабря 2017 года на представление прокурора следует, что администрацией принято постановление от 11 декабря 2017 года N 860 "О внесении изменений и дополнений в Устав МУП ** согласно пункту 17 которого на МУП " ** возложены функции специализированного органа по оказанию ритуальных услуг.

5 апреля 2018 года в связи с проверкой исполнения законодательства о погребении и похоронном деле прокурором Каа-Хемского района Республики Тыва в адрес директора МУП ** направлено требование о предоставлении сведений, касающихся деятельности предприятия в сфере похоронного дела.

6 апреля 2018 года в связи с проверкой исполнения законодательства о погребении и похоронном деле прокурором Каа-Хемского района Республики Тыва в адрес и.о. председателя администрации Каа-Хемского района Республики Тыва направлено требование о предоставлении сведений, касающихся похоронного дела.

Из информации директора МУП ** на требование прокурора от 10 апреля 2018 года следует, что на предприятии гарантированного перечня услуг по погребению не имеется, услуги по погребению из гарантированного перечня услуг и платные услуги по погребению не оказывают, прейскуранты на услуги по погребению отсутствуют, технической и финансовой возможности для оказания ритуальных услуг по погребению населению Каа-Хемского района Республики Тыва не имеют, поэтому направили в администрацию района ходатайство об оказании финансовой помощи в создании специализированной службы похоронного дела.

Из информации врио. заместителя председателя администрации Каа-Хемского района от 11 апреля 2018 года на требование прокурора следует, что на 11 апреля 2018 года на территории ** РТ стоимость услуг по погребению не регламентирована, специализированной службой по оказанию ритуальных услуг на территории района является МУП ** но на данном предприятии гарантированного перечня услуг по погребению, специализированной техники и людей не имеется, попечительские советы при администрациях поселений не организованы.

Таким образом, о нарушении администрацией Каа-Хемского района Республики Тыва действующего законодательства о погребении и похоронном деле прокурор Каа-Хемского района Республики Тыва узнал 13 октября 2017 года, в суд с настоящим административным иском обратился 18 апреля 2018 года, то есть с пропуском установленного законом трёхмесячного срока.

Восстанавливая прокурору Каа-Хемского района Республики Тыва срок на подачу настоящего административного иска, судья районного суда пришёл к правильному выводу о том, что срок на подачу административного иска пропущен прокурором по уважительной причине, так как администрация района ввела прокурора в заблуждение, дав ответ, что полномочия специализированной организации по оказанию ритуальных услуг возложены на МУП ** и только в апреле 2018 года после проведения повторной проверки прокуратурой и получения ответов из МУП ** и от врио. заместителя председателя администрации Каа-Хемского района Республики Тыва прокурору стало известно, что специализированная служба по вопросам похоронного дела фактически не создана, внесённые в устав МУП ** изменения не были зарегистрированы в установленном законом порядке в налоговой инспекции, ритуальные услуги МУП ** населению района не оказывает.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введённый в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 г. и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

В соответствии с частями 3 и 4 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1-3,9,10,12,14,17,19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населённых пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесённые к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

В состав Каа-Хемского района Республики Тыва входит 11 сумонов, являющихся сельскими поселениями, что подтверждается статьёй 5 Закона Республики Тыва от 24.12.2010 года N 268 ВХ-1 "О статусе муниципальных образований Республики Тыва".

Законом Республики Тыва от 16.08.2000 года N 543 "О погребении и похоронном деле в Республике Тыва" (далее - Закон Республики Тыва о погребении и похоронном деле) вопросы по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения не закреплены не закреплены за сельскими поселениями, соответственно, указанные вопросы на территории сельских поселений должны решаться администрацией Каа-Хемского района Республики Тыва, в связи с чем доводы жалобы административного ответчика о том, что администрация района должна решать вопросы по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения только при наличии на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, основаны на неправильном толковании норм закона.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учётом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путём организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

Такие же положения содержатся и в пунктах 1 и 2 статьи 17, пунктах 1 и 2 статьи 20, статье 23 Закона Республики Тыва о погребении и похоронном деле.

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение ( статья 12 этого закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ).

Закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это - хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьёй 9 Закона N 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счёт средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района сельских и межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесённых Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом N 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учётом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определённого законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведённого закона).

Анализ приведённых законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Из Устава МУП ** утверждённого постановлением администрации Каа-Хемского района Республики Тыва от 19 августа 2016 года N 595, следует, что указанное муниципальное унитарное предприятие учреждено постановлением администрации Каа-Хемского района Республики Тыва от 5 августа 2009 года N 368 (п.1.1), финансирование деятельности предприятия осуществляется за счёт средств республиканского и местного бюджета, собственных доходов предприятия, федеральных источников (п. 2.2), учредителем и собственником имущества предприятия является администрация Каа-Хемского района Республики Тыва (п.2.5), видами деятельности предприятия являются: предоставление населению и юридическим лицам коммунальных услуг, обеспечение бесперебойного функционирования объектов жилищно-коммунального хозяйства, выполнение строительных, ремонтных и восстановительных работ, организация работ по теплоснабжению и водоснабжению объектов производственной и жилищной сферы ** предоставление банно-прачечных услуг населению района, предоставление гостиничных услуг и бытовое обслуживание населения, автотранспортные перевозки, сбор и вывоз мусора, жидких бытовых отходов, твёрдых бытовых отходов от населения и прочих потребителей, ритуальные услуги и т.д. (п.6.2).

Постановлением администрации Каа-Хемского района Республики Тыва от 11 декабря 2017 года N 860 в Устав МУП " ** внесены изменения, в частности в абзаце 13 пункта 6.2 слова "ритуальные услуги" заменены на слова "в порядке установленного органами местного самоуправления Каа-Хемского кожууна оказывает ритуальные услуги (похоронное дело) населению муниципального района ** однако указанные изменения в Устав в установленном законом порядке в налоговой инспекции не зарегистрированы.

При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что на территории Каа-Хемского района стоимость услуг по погребению не регламентирована, в МУП ** гарантированного перечня услуг по погребению, правовых актов, касающихся похоронного дела, правил работы кладбищ на территории района, специализированной техники и людей не имеется, услуги по погребению данное предприятие не оказывает.

При таких обстоятельствах судебная коллегия находит обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что административным ответчиком специализированная служба по вопросам похоронного дела фактически не создана, не разработан порядок деятельности указанной службы, не разработан порядок содержания мест захоронения. Непринятие административным ответчиком мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела и реализации прав и гарантий неопределённого круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению противоречит нормам Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статей 59, 60, 61 и 84 КАС РФ, и согласуются с положениями действующего законодательства.

Иные доводы жалобы не являются основанием для освобождения ответчика от исполнения возложенных на него законом обязанностей и направлены на переоценку выводов суда первой инстанции и обстоятельств дела.

Вместе с тем имеются основания для внесения изменений в резолютивную часть решения суда, дополнив её абзацем об обязании административного ответчика в течение 1 месяца после истечения шестимесячного срока, установленного решением суда, сообщить об исполнении решения суда административному истцу и в суд, принявший решение, так как указанное требование содержится в пункте 1 части 3 статьи 227 КАС РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Каа-Хемского районного суда Республики Тыва от 20 сентября 2018 года изменить, дополнив резолютивную часть решения абзацем следующего содержания:

"Обязать администрацию Каа-Хемского района Республики Тыва в течение 1 месяца после истечения шестимесячного срока, установленного решением суда, сообщить об исполнении решения суда прокурору Каа-Хемского района Республики Тыва и в Каа-Хемский районный суд Республики Тыва".

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 30 ноября 2018 года.

Председательствующий

Судьи