Решение Верховного Суда Республики Карелия от 07 ноября 2018 г. по делу N 3а-143/2018

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 марта 2019 г. N 75-АПА19-3 настоящее решение отменено в части отказа в признании противоречащим федеральному законодательству пункта 4 части 3 статьи 1 в части слов "проживающий" и "не достигший возраста 35 лет на дату предоставления ему земельного участка в безвозмездное пользование", абзаца первого статьи 6 Закона Республики Карелия от 6 марта 2017 года N 2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия" в части слов "проживают"

Верховный Суд Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Кудряшовой Е.П.при секретаре Сафоновой М.В, с участием прокурора Иовлева Д.С, представителя Кракулевой Н.Ю. - Филатова К.С, представителейЗаконодательного собрания Республики Карелия Катаевой Е.В, Куликовской М.А, представителя Главы Республики Карелия и администрации Главы Республики Карелия Карповой Н.С, представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия Водолагиной Т.М, представителей Министерства имущественных и земельных отношений Республики КарелияБира О.С, Евдокимовой А.Ю, рассмотрев в открытом судебном заседании дело административное дело по административному исковому заявлению Кракулевой Н.Ю. о признании недействующимЗакона Республики Карелия от 06 марта 2017 г. N 2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия" в части,

УСТАНОВИЛ:

Законодательном Собранием Республики Карелия 06 марта 2017 г.принятЗакон Республики Карелия N2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия" (далее - Закон РК N2101-ЗРК, Закон). Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07 марта 2017 г.

Настоящим Законом определены случаи и порядок бесплатного предоставления всобственность многодетным семьям земельных участков на территории Республики Карелия, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства, а также муниципальные образования в Республике Карелия, в границах которых могут быть предоставлены в безвозмездное пользование и в собственность бесплатно земельные участки молодым специалистам, которые работают по основному месту работы в таких муниципальных образованиях по установленным специальностям, и перечень таких специальностей.

Пунктом 3 статьи 1 данного Закона перечислены используемые термины, в том числе в подпункте 4 дано понятие "молодого специалиста".

Статьей 6 установлен перечень муниципальных образований в Республике Карелия, на территории которых допускается предоставление молодым специалистам земельных участков.

Кракулева Н.Ю. обратилась в суд с административным иском, с учетом требований статьи 46 Кодекса административного производства Российской Федерации (далее - КАС РФ),просит признать недействующими подпункт 4 пункт 3 статьи 1, абзац1 статьи 6ЗаконаРК N2101-ЗРК (в редакции от 01 октября 2018 г.)в части установления требований проживания по основному месту работы на территории сельского поселения или рабочего поселка (поселка городского типа) в муниципальных образованиях Республики Карелия, определенных в статье 6 названного Закона, как не соответствующие пункту 1 статьи 24, подпункту 7 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации, и полагая, что федеральное законодательство предоставило субъекту Российской Федерации полномочия на принятие закона субъекта, определяющего перечень муниципальных образований субъекта Российской Федерации на территории которых уполномоченный орган предоставляет земельные участки гражданам, которые работают по основному месту работы в таких муниципальных образованиях, а также перечень специальностей, работа по которым дает право на приобретение земельных участков в безвозмездное пользование, в собственность бесплатно. Установление дополнительных критериев, не оговоренных в Земельном кодексе Российской Федерации, к полномочиям субъектов Российской Федерации федеральным законодателем не отнесено.

Определением Верховного Суда Республики Карелия от 17 октября 2018 г. к участию в деле в качестве административного ответчика привлечен Глава Республики Карелия.

Административный истец в судебное заседание не явился. Его представитель поддержал измененные в порядке статьи 46 КАС РФ административные исковые требования.

Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Республики Карелия и Главы Республики Карелия и заинтересованных лицадминистрации Главы Республики Карелия, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия, Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия возражали против удовлетворения административного иска, считая, что Закон принят в полном соответствии с предоставленными субъекту Российской Федерации полномочиями.

Выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, считавших заявленные требования необоснованными, не подлежащими удовлетворению,исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Частью 8 ст.213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что Кракулева Н.Ю. работает в должности (... )", расположенном по адресу: (... ), зарегистрирована и проживает в г. Петрозаводске.

Административный истец 10 июля 2018 г.обратилась в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства, находящегося в д. Нижние Виданы Чалнинского сельского поселения Пряжинского национального муниципального района.

Решением уполномоченного органа от 10 августа 2018 г. заявление Кракулевой Н.Ю. оставлено без удовлетворения, в том числе со ссылкой на положения оспариваемого Закона РК N2101-ЗРК.

Таким образом, учитывая, что в отношении административного истца применен оспариваемый нормативный правовой акт, суд приходит к выводу о наличии у Кракулевой Н.Ю. права на обращение в суд с настоящим административным иском.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 73 Конституции Российской Федерации регламентировано, чтовне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в силупункта"б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии с подпунктами 7 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации основными принципами земельного законодательства являются, в том числе, принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Статья 24 Земельного кодекса Российской Федерации регламентирует порядок предоставления земельного участка в безвозмездное пользование, согласно которой земельные участки могут предоставляться в безвозмездное пользование, в том числе находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на условиях и в порядке, которые установлены статьей 39.10 настоящего Кодекса, в том числе в виде служебного надела.

Случаи бесплатного предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданину или юридическому лицу установлены ст.39.5 Земельного кодекса Российской Федерации.

Подпунктом5 указанной статьи предусмотрено, что предоставление такого земельного участка осуществляется гражданину по истечении пяти лет со дня предоставления ему земельного участка в безвозмездное пользование в соответствии с подпунктом 7 пункта 2 статьи 39.10 настоящего Кодекса при условии, что этот гражданин использовал такой земельный участок в указанный период в соответствии с установленным разрешенным использованием и работал по основному месту работы в муниципальном образовании и по специальности, которые определены законом субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункту 7 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации, гражданам, которые работают по основному месту работы в таких муниципальных образованиях по специальностям, установленным законом субъекта Российской Федерации, на срок не более чем шесть лет.

Таким образом, Земельным кодексом Российской Федерации установлено право законодателя субъекта Российской Федерации определять случаи бесплатного предоставления земельных участков, исходя из своих финансовых возможностей и наличия земельных участков, которые могут быть переданы в безвозмездное пользование.

В связи с этим законодательное регулирование по спорному вопросу входит в полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Карелия, которым в соответствии со статьей 32 Конституции Республики Карелия является Законодательное Собрание Республики Карелия.

Законодательного Собрания Республики Карелия осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики Карелия и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Карелия в пределах полномочий Республики Карелия.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Законодательным Собранием Республики Карелия06 марта 2017 г.в пределах своей компетенции принят Закон Республики Карелия N2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия", который опубликован 07 марта 2017 г на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом с соблюдением формы, вида и процедуры принятия и порядка вступления в силу.

В настоящее время Закон РК N2101-ЗРК действует в редакции от 01 октября 2018г.

Проверяя содержание оспариваемыхадминистративным истцом норм на предмет соответствия федеральному законодательству, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона РК N2101-ЗРК настоящий Закон определяет случаи и порядок бесплатного предоставления в собственность многодетным семьям земельных участков на территории Республики Карелия, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства, а также определяет муниципальные образования в Республике Карелия, в границах которых могут быть предоставлены в безвозмездное пользование и в собственность бесплатно земельные участки молодым специалистам, которые работают по основному месту работы в таких муниципальных образованиях по установленным специальностям, и перечень таких специальностей.

Статьей 6 указанного Закона предусмотрено, что в безвозмездное пользование молодым специалистам предоставляются земельные участки из состава земель сельских поселений или рабочих поселков (поселков городского типа), в которых они проживают и работают по основному месту работы и которые расположены на территории определенных муниципальных образований, перечень которых содержится в данной норме.

При этом право молодых специалистов на получение земельного участка в безвозмездное пользование сопряжено с правом на дальнейшее его получение в собственность (по истечении 5 лет в соответствии с подпунктом 5 статьи 39.5 ЗК РФ, частью 2 статьи 1 Закона РК N2101-ЗРК), что является одной из мер, направленных на развитие сельских территорий, стимулирование закрепления молодых специалистов на работе в сельской местности.

Под молодым специалистом, в абзаце 4 пункта 3 статьи 1 Закона РК N2101-ЗРК, понимается гражданин, окончивший профессиональную образовательную организацию или образовательную организацию высшего образования, проживающий и работающий по основному месту работы по одной из специальностей из перечня специальностей, определенных статьей 7 настоящего Закона, на территории сельского поселения или рабочего поселка (поселка городского типа) в одном из определенных статьей 6настоящего Закона муниципальных образований в Республике Карелия, не достигший возраста 35 лет на дату предоставления ему земельного участка в безвозмездное пользование.

Норма о праве на безвозмездное пользование земельными участками введена Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации. При этом в пояснительной записке к проекту этого Закона отмечается, что федеральный законодатель направил свою волю на решение ряда социально значимых задач, наделив субъекты Российской Федерации полномочиями по определению перечня соответствующих муниципальных образований, так и "дефицитных" для сельской местности специальностей, исходя из социально-экономической и демографической ситуации в конкретном регионе.

Положения действующего федерального законодательства позволяют сделать вывод о том, что субъект Российской Федерации наделен правом не только определять перечни муниципальных образований, в которых предоставляются земельные участка в безвозмездное пользование испециальностей, но и категории лиц, имеющих право на получение таких земельных участков, в том числе с закреплением необходимости проживания на этих территориях.

Как следует из пояснительной записки к проекту оспариваемого Закона, он направлен, в том числе на социальную поддержку молодых специалистов, постоянно проживающих и работающих в сельской местности, в связи с чем в Республике Карелия право на предоставление земельных участков в безвозмездное пользование связано с необходимостью соблюдения определенных условий.

Суд соглашается с доводами административных ответчиков и заинтересованных лиц в том, что предусматривая возможность предоставления земельных участков в безвозмездное пользование молодым специалистам, постоянно проживающим в сельской местности по основному месту работы, Законодательное Собрание Республики Карелия, в целях предупреждения злоупотребления правом, а также исходя из социально-экономической ситуациив Республике Карелия, действовало в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемыхнорм положениям пункта 1 статьи 24, подпункту 7 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации являются необоснованными ввиду отсутствия противоречий.

Учитывая, что федеральное законодательство не обязывает субъект Российской Федерации принимать решения обесплатном предоставленииземельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации, гражданам, которые работают по основному месту работы в таких муниципальных образованиях по специальностям, установленным законом субъекта Российской Федерации, следовательно, в противномслучае право Республики Карелия как субъекта Российской Федерации на предоставление таких земельных участков могло остаться нереализованным вовсе, что в меньшей мере отвечает интересам общества и граждан.

Рассматриваемый случай установлен Законом РК N2101-ЗРК в связи с необходимостью, прежде всего, обеспечить поддержку молодых специалистов, постоянно проживающих и работающих в сельской местности.

Довод административного истца об умалении оспариваемыми положения Закона прав иных лиц суд находит несостоятельным, поскольку в данном случае при установлении правового регулирования необходимо учитывать с одной стороны, что земля является особым объектом и земельные ресурсы ограничены, с другой стороны предоставление земли в безвозмездное пользование является мотивированным исключением из общего правила платности ее предоставления. В связи с чем Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает ограничения по субъектам и объектам отношений безвозмездного пользования земельными участками.

Проанализировав содержание оспариваемых норм Закона РК N2101-ЗРК на предмет соответствия нормам Земельного кодекса Российской Федерации, на которые ссылался административный ответчик при обращении в суд, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые Кракулевой Н.Ю. нормы федеральному законодательству не противоречат, поскольку федеральное законодательство не обязывает субъект Российской Федерации предоставлять земельные участки в безвозмездное пользование гражданам, работающим по основному месту работы в таких муниципальных образованиях по специальностям, установленным законом субъекта Российской Федерации, независимо от места жительства.

Доводы административного истца не согласуются с нормами федерального законодательства, и не могут рассматриваться как нарушающие их права.

Не соглашается суд с доводом представителя административного истца отом, что оспариваемые положения по своему содержанию вызывают неоднозначное толкование, допуская правовую неопределенность, поскольку из буквального толкования этих норм следует, что право на получение в безвозмездное пользование земельного участка имеет молодой специалист, проживающий и работающий по соответствующей специальности в сельской местности, расположенной в одном из перечисленных в перечне муниципальных районов Республики Карелия.

Таким образом, анализ правовых норм и фактические обстоятельства дела позволяют сделать суду вывод о соблюдении административными ответчиками при принятии Закона РК N2101-ЗРК требований нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

В соответствии с ч.2 ст.215КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

С учетом изложенного, суд считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Республики Карелия в пределах своих полномочий с соблюдением установленной процедуры, и не противоречит Земельному кодексу Российской Федерации и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а потому не нарушает права и свободы административного истца, следовательно, заявленные административные исковые требования удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Кракулевой Н.Ю. - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный СудРоссийской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме с подачей жалобы через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Е.П. Кудряшова

Мотивированное решение

изготовлено 09 ноября 2018 г.