Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай от 05 декабря 2018 г. по делу N 33-1017/2018

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай в составе:

председательствующего судьи - Сарбашева В.Б,

судей - Черткова С.Н, Ялбаковой Э.В,

при секретаре - Абашкиной А.Ф,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе представителя администрации Муниципального образования "Чемальское сельское поселение" Ромасюка В.И. на решение Чемальского районного суда Республики Алтай от 19 сентября 2018 года, которым

на Сельскую администрацию МО "Чемальское сельское поселение" Чемальского района Республики Алтай возложена обязанность в течение 12 месяцев после вступления решения суда в законную силу создать на территории муниципального образования "Чемальское сельское поселение" Чемальского района Республики Алтай специализированную службу по вопросам похоронного дела.

На Сельскую администрацию МО ""Чемальское сельское поселение" Чемальского района Республики Алтай возложена обязанность в течение 12 месяцев после вступления решения суда в законную силу поставить на государственный кадастровый учет земельные участки, на которых размещены общественные кладбища (закрытое и новое) с. Чемал, с. Уожан.

На Сельскую администрацию МО ""Чемальское сельское поселение" Чемальского района Республики Алтай возложена обязанность в течение 12 месяцев после вступления решения суда в законную силу зарегистрировать право муниципальной собственности на земельные участки, на которых размещены общественные кладбища (закрытое и новое) с. Чемал, с. Уожан, с. Еланда Чемальского района Республики Алтай.

Отказано в удовлетворении требования прокурора Чемальского района о возложении обязанности на сельскую администрацию МО "Чемальское сельское поселение" Чемальского района Республики Алтай в течение 12 месяцев после вступления решения суда в законную силу поставить на государственный кадастровый учет земельный участок, на котором размещено общественное кладбище в с. Еланда Чемальского района Республики Алтай.

Заслушав доклад судьи Черткова С.Н, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Чемальского района в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к администрации МО "Чемальское сельское поселение" (с учетом последующего уточнения) о возложении обязанности в течение 12 месяцев после вступления решения суда в законную силу создать на территории муниципального образования "Чемальское сельское поселение" Чемальского района Республики Алтай специализированную службу по вопросам похоронного дела, обязать администрацию МО "Чемальское сельское поселение" в течение 12 месяцев после вступления решения суда в законную силу поставить на государственный кадастровый учет земельные участки, на которых размещены общественные кладбища (закрытое и новое) с. Чемал, с. Уожан, с. Еланда и зарегистрировать на них право муниципальной собственности. В обоснование требований прокурор ссылался на нарушение органом местного самоуправления положений Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее Закон N 8-ФЗ), Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Гигиенических требований к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.2882-11, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 N 84, выявленных в ходе проверки.

Суд вынес вышеуказанное решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе представитель Администрации МО "Чемальское сельское поселение" Ромасюк В.И, указывая, что создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица, и приведет к нарушению п.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 года N135-ФЗ, поскольку данный хозяйствующий субъект монополизирует конкретный вид деятельности - оказание услуг в сфере похоронного дела на территории Чемальского сельского поселения. Обязанность сельской администрации по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению, исполняемая путем определения соответствующего поставщика (подрядчика, исполнителя) данных услуг и соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 года N44-ФЗ и направлена на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляет всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению. Все услуги по погребению, в том числе и оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятельность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и должна осуществляться на конкурентном рынке, следовательно, возможность определять хозяйствующий субъект, наделенный правом оказывать ритуальные услуги за счет бюджета, именно на конкурсной основе, будет правомерным решением.

После произведенных администрацией расчетов затрат на создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения, ответчик пришел к выводу о его экономической нецелесообразности для поселения с учетом требований ст.ст.33, 34, 83 БК РФ не только по созданию, но и по дальнейшему содержанию требуемого учреждения, поэтому исполнение требований законодательства в данном вопросе целесообразно решать путем проведения конкурса, а не создания специализированной службы. Создание предприятия или учреждения по вопросам похоронного дела суд, должен был отнести к органам местного самоуправления муниципального района. Данное предприятие могло бы предоставлять услуги всем сельским поселениям Чемальского района. Апеллянт не согласен с вмененной обязанностью поставить на государственный кадастровый учет и оформить право муниципальной собственности на земельные участки, на которых размещены кладбища, поскольку требуемая работа им проводится. Сельская администрация направила в район два ходатайства, заявления на выделение земельных участков, на которых располагаются кладбища, проводит работу по постановке на кадастровый учет указанных земель. В судебном порядке не имелось оснований к понуждению к действиям, которые исполняются добровольно. Решение о предоставлении земельного участка принимает администрация Чемальского района, суд не может подменить своим решением властные полномочия администрации Чемальского района по распоряжению земельными участками, собственность на которые не разграничена.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ исходя из доводов, изложенных в жалобе, заслушав представителя администрации МО "Чемальское сельское поселение" Кондратьеву М.Б, поддержавшую доводы жалобы, прокурора Тюхтеневу И.М, полагавшую решение суда первой инстанции законным и обоснованным, судебная коллегия не находит оснований для отмены либо изменения состоявшегося по делу судебного постановления по следующим основаниям.

Судом первой инстанции установлено, что на территории Чемальского сельского поселения расположены четыре кладбища, а именно в с. Уожан, с. Еланда и два в с. Чемал (закрытое и новое). На государственный кадастровый учет постановлен только земельный участок, на котором размещено общественное кладбище в с. Еланда. Земельные участки, на которых размещены общественные кладбища (закрытое и новое) с. Чемал, с. Уожан не поставлены на государственный кадастровый учет, право муниципальной собственности на земельные участки, на которых размещены общественные кладбища (закрытое и новое) с. Чемал, с. Уожан, с. Еланда не зарегистрировано в установленном законом порядке.

Не установление границ данных земельных участков на местности, не проведение межевания занятых под кладбищами земельных участков, не постановка их на государственный кадастровый учет и отсутствие регистрации права собственности на данные земельные участки приводит к нарушению прав жителей сельского поселения на организацию и благоустройство территории кладбищ, а при осуществлении захоронений умерших - возможно нарушение санитарных правил и прав неограниченного круга лиц на благоприятную среду.

Также в Чемальском муниципальном образовании, наделенном статусом сельского поселения, не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела. Это является неисполнением полномочия органов местного самоуправления, предусмотренного ст.ст. 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Таким образом, организация ритуальных услуг, отнесенная ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, в этой части в муниципальном образовании не осуществляется.

Так как осуществление полномочий по решению вопросов местного значения является обязанностью органов местного самоуправления, и создание такой специализированной службы носит исполнительно-распорядительный характер, вывод суда об обязании администрации Чемальского сельского поселения (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) создать специализированную службу по вопросам похоронного дела является законным и обоснованным.

Выводы суда первой инстанции мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и норм материального права, регулирующих спорные правоотношения. Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы на законность и обоснованность решения суда первой инстанции не влияют.

Частью 3 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 года N 131-ФЗ закреплен минимальный гарантированный перечень вопросов местного значения сельского поселения. В указанный перечень включены вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного п. 23 ч. 1 настоящей статьи).

Согласно ст. 1 Закона Республики Алтай N 32-РЗ от 07.07.2015 года "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Республике Алтай" за сельскими поселениями Республики Алтай закреплены вопросы местного значения, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно ст. 4 Устава Муниципального образования Чемальское сельское поселение Чемальского района республики Алтай к вопросам местного значения сельского поселения отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (статьями 9 и 25 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Указом Президента РФ от 29.06.1996 года N1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших") в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

Нормами ст. 25 указанного закона предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В соответствии с положениями ст. 29 Федерального закона РФ от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности таких служб определяется органами местного самоуправления.

Таким образом, обязанность организации таких служб органами местного самоуправления поселений предусматривается приведенными выше нормами.

В п.1 ст.9 Федерального закона N 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению. Указанные услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (п.2 ст.9 Федерального закона N 8-ФЗ).

При этом ст. 12 указанного Федерального закона предусмотрено, что возможность осуществления погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к его телу после смерти.

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (п. 1 ст.18 Закона N 8-ФЗ).

Закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно п. 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Судебная коллегия, проанализировав вышеуказанные нормы действующего законодательства, полагает, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых, то есть, создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг.

Именно в целях обеспечения предоставления ритуальных услуг Закон о погребении возлагает обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы.

Органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (п. 1 ст. 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (ст. 9 приведенного закона).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

При этом орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом N 8-ФЗ.

Ввиду изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы ответчика об отсутствии обязанности у администрации поселения по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В ходе рассмотрения настоящего гражданского дела по существу ответчик не представил доказательств тому, что органом местного самоуправления поселения были предприняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению.

На территории поселения специализированная служба по вопросам похоронного дела не создавалась. На момент рассмотрения апелляционного представления указанная служба также не создана, доказательств обратного стороной ответчика не представлено.

Довод апелляционной жалобы о навязывании ответчику экономически невыгодного создания бюджетного учреждения отклоняется судебной коллегией, поскольку решением суда не предопределяется способ исполнения обязанности по созданию такой специализированной службы.

Судебная коллегия исходя из системного анализа положений Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших", согласно которым статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению. Лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Следовательно, такие услуги могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, занимающимся деятельностью в указанной сфере, на конкурентной основе.

Органы местного самоуправления также принимают решения о создании мест погребения. Выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров. Деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления (ст.ст. 15-17 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле").

Удовлетворяя исковые требования прокурора об обязании ответчика совершить действия по организации мест захоронения, суд обоснованно исходил из того, что земельные участки в с. Чемал, с. Уожан под кладбища в установленном порядке не отведены, заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы на указанные кладбища отсутствуют. Непринятия надлежащих мер по приведению кладбищ в соответствие с требованиями земельного законодательства, отсутствие определенных границ земельных участков, на которых размещены общественные кладбища (закрытое и новое) с. Чемал и с. Уожан, а также регистрации прав в установленном законом порядке на земельные участки, на которых размещены общественные кладбища (закрытое и новое) с. Чемал, с. Уожан, с. Еланда, может привести к обезличиванию территории кладбища, влечет нарушение прав на достойное отношение после погребения, а также санитарных правил и прав граждан на благоприятную окружающую среду при осуществлении захоронений умерших.

Указание в жалобе на тот факт, что ответчиком добровольно предпринимаются меры к оформлению в установленном законом порядке земельных участков, на которых размещены общественные кладбища, не влекут отмену или изменение решения суда.

Так в октябре 2017 года прокуратурой района в адрес ответчика вынесено представление об устранении нарушений в сфере организации погребения и похоронного дела, в том числе указано на необходимость осуществления кадастрового учета и регистрации прав в установленном законом порядке на земельные участки, на которых расположены общественные кладбища.

С указанного времени на кадастровый учет поставлен только земельный участок, на котором размещено общественное кладбище в с. Еланда Чемальского района Республики Алтай. Ответчиком своевременно не были предприняты все зависящие от него меры к соблюдению требований действующего законодательства по организации мест захоронения.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, а сводятся лишь к несогласию с ними и субъективной оценке установленных обстоятельств, что не может рассматриваться в качестве достаточного основания для отмены постановленного решения.

Судебная коллегия полагает, что при разрешении спора судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правоотношения сторон в рамках заявленных требований и закон, подлежащий применению. При этом, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам, подтвержденным материалами дела и исследованными судом доказательствами, которым суд дал надлежащую оценку в соответствие с требованиями процессуальных норм. Нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену решения, судом также допущено не было.

В остальной части решение суда лицами, участвующими в деле, не обжалуется и в силу ст. 327.1 ГПК РФ не является предметом оценки судебной коллегии.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 327-330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Чемальского районного суда Республики Алтай от 19 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации Муниципального образования "Чемальское сельское поселение" Ромасюка В.И. - без удовлетворения.

Председательствующий судья В.Б. Сарбашев

Судьи С.Н. Чертков

Э.В. Ялбакова