Апелляционное определение СК по административным делам Челябинского областного суда от 11 декабря 2018 г. по делу N 11А-15769/2018

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего судьи Загайновой А.Ф,

судей Ишимова А.И, Аганиной Т.А,

при секретаре Лысяковой Т.С, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Дорохова Е.А. на решение Советского районного суда г. Челябинска от 14 сентября 2018 года по административному исковому ДОРОХОВА Евгения Анатольевича к Администрации города Челябинска о признании незаконным решения об отказе выдаче разрешения на реконструкцию жилого дома,

заслушав доклад судьи Загайновой А.Ф. об обстоятельствах

дела,

установила:

Дорохов Е.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации города Челябинска о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на реконструкцию жилого дома, расположенного по адресу: ***; о возложении на ответчика обязанности выдать ему в установленном законом срок разрешение на реконструкцию указанного дома.

В обоснование заявленных требований указал, что ему и Кустовой С.А. на праве общей долевой собственности принадлежат жилой дом площадью 32,6 кв.м и земельный участок, площадью 1216 кв.м, расположенные по указанному адресу. На их обращение о выдаче разрешения на реконструкцию дома, а именно перестройки с целью улучшения условий проживания, Администрация города отказала со ссылкой на нахождение земельного участка в природо -рекреационной зоне А. 1.3 (пойменные и прибрежные территории), на территории которой не допускается размещение индивидуальных жилых домов, а также по причине того, что схема планировочной организации земельного участка не соответствует требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства. С ответом истец не согласен, указывая, что он не основан на законе и нарушает его права.

Представитель административного истца Найверт С. А. в судебном заседании поддержала иск, административный истец Дорохов Е.А. в судебное заседание не явился.

Представитель Администрации города Челябинска Секерина Э.А. возражала против удовлетворения административного иска.

Кустова С.А. просила рассмотреть дело без ее участия.

Суд постановилрешение об отказе в удовлетворении требований Дорохову Е.А.

8 апелляционной жалобе Дорохов Е.А. просит отменить решение, как необоснованное. Настаивает на том, что выводы суда о том, что зона А. 1.3 - пойменные и прибрежные территории не предусматривают строительство и реконструкцию индивидуального жилого дома не основаны на законе. Из представленных документов следует, что ограничение его прав отсутствует, жилой дом построен в 1953 году, границы земельного участка и назначение подтверждены в 2002 году. Усматривает нарушение своих прав и требований закона.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Исходя из положений статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, не явившихся в судебное заседание.

Проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства, доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Кустовой С.А. и Дорохову Е.А. на праве общей долевой собственности принадлежит по 1/2 доле земельного участка с кадастровым номером ***, площадью 1216 кв.м, расположенного по адресу: ***, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования земельного участка - для ведения личного подсобного хозяйства. На земельном участке расположен принадлежащий им на праве общей долевой собственности жилой дом площадью 32,6 кв.м.

Согласно техническому паспорту от 31 июля 2008 года фактическое использование указанного жилого дома осуществляется по назначению.

09 апреля 2018 года Кустова С.А. и Дорохов Е.А. обратились в Администрацию города Челябинска с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию данного жилого дома, приложив соответствующие документы, в том числе, подготовленный и утвержденный градостроительный план принадлежащего им земельного участка от 26 февраля 2018 года.

18 апреля 2018 года Администрация г. Челябинска направила в адрес административных истцов ответ об отказе в выдаче разрешения на реконструкцию индивидуального жилого дома, указав, что земельный участок находится в природно-рекреационной зоне А. 1.3 (пойменные и прибрежные территории), на территории которой не допускается размещение индивидуальных жилых домов. Указано, что поскольку схема планировочной организации земельного участка не соответствует требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ выдача разрешения на строительство индивидуального жилого дома исключается.

Отказывая административному истцу в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что факт расположения земельного участка в природно - рекреационной территориальной зоне А. 1.3 (пойменные и прибрежные территории), основными видами разрешенного использования которой являются все виды озеленения, в т.ч. защитные древесно - кустарниковые полосы, пляжи, площадки аттракционов, спасательные и лодочные станции, питомники растений, спортивные площадки, подтверждается градостроительным планом земельного участка. Поскольку имеет место несоответствие схемы планировочной организации земельного участка требованиям градостроительного плана земельного участка, то с учетом части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ в выдаче разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства отказано обосновано.

Кроме того, суд учел, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, а в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами (пункт 4).

Судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции не соглашается.

В силу пункта 5 части 3 статьи 8, части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса, подпункта 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса РФ реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

В целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет в орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением необходимых документов, перечень которых исчерпывающим образом определен в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ.

Согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

В силу пункта 1 статьи 263 Гражданского кодекса РФ, подпункта 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Таким образом, в силу вышеуказанных правовых норм строительство (реконструкция) должно осуществляться с соблюдением действующих градостроительных регламентов.

Градостроительный регламент является составной частью Правил землепользования и застройки (документа градостроительного зонирования) и представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации; расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (статья 36 Градостроительного кодекса РФ).

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под

поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу положений частей 3 и 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Таким образом, федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством, правилами землепользования и застройки.

В целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка выдается градостроительный план земельного участка.

Градостроительный план земельного участка является информационным документом, наличие которого является обязательным условием для проведения строительства и реконструкции объекта капитального строительства. На его основе осуществляется подготовка проектной документации, также он необходим для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ).

В силу статьи 44 Градостроительного кодекса РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам, в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Согласно пункту 2 части 12 статьи 48, подпункту "б" пункта 3 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, пункту 12 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного Постановлением

Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 года N 87, обязательной частью проектной документации является схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются, в том числе: границы земельного участка; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования (Правила землепользования и застройки), нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (статья 57 Градостроительного кодекса РФ).

Так, Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утвержденными решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 года N 37/13 спорный земельный участок относится к территориальной зоне А. 1.3 - пойменные и прибрежные территории, основными видами разрешенного использования которой являются: все виды озеленения; пляжи; площадки аттракционов; спасательные и лодочные станции; питомники растений; спортивные площадки; вспомогательными видами разрешенного использования - дорожно-тропиночная сеть, тротуары, велосипедные дорожки; объекты инженерной инфраструктуры; общественные туалеты; условно разрешенными видами использования - объекты общественного питания; спортивные объекты без зрителей; санатории, профилактории, лагеря для отдыха детей; клубы парусного и водомоторного спорта; объекты рыболовного хозяйства; объекты водоснабжения и водозаборные сооружения; объекты гидротехнических сооружений; объекты религиозного назначения.

В соответствии с подпунктами 2 и 6 пункта 7 Правил градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; земельные участки или объекты капитального строительства, виды

разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Аналогичные положения закреплены в пункте 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ.

Определяя территориальные зоны, указанные Правила не содержат ограничения прав собственников в части реконструкции объектов индивидуального строительства в зависимости от территориальных зон. В разделе 2.2, 2.3 градостроительного плана земельного участка указаны предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства и при этом указан максимальный процент застройки в границах земельного участка в размере 20%.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ при направлении в уполномоченный орган заявления о выдаче разрешения на строительство застройщик прилагает к нему, в том числе схему планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства.

Из ситуационного плана следует, что земельный участок частично находится на прибрежной защитной полосе Шершневского водохранилища, дом который планирует реконструировать собственник, расположен на той части земельного участка, которая расположена за пределами указанной защитной полосы. В данной части земельного участка градостроительным планом разрешено строительство объектов капитального строительства. Разрешенный вид использования земельного участка "для ведения личного подсобного хозяйства".

Схема планировочной организации земельного участка, представленная административным истцом, представляет собой ксерокопию чертежа градостроительного плана земельного участка, разработанного на топографической основе в масштабе (1:500), на который нанесен контур жилого дома после реконструкции, расположенного в населенном пункте и на земельном участке, предоставленном для ведения личного подсобного хозяйства. При этом место расположения дома не смещено.

В разделе 5 градостроительного плана земельного участка "Информация об ограничениях использования земельного участка" указано, что земельный участок частично находится в границах зоны с

особыми условиями территории, предусмотрено использование земельного участка в соответствии со статьей 56 Земельного кодекса РФ и статьей 65 Водного кодекса РФ.

В соответствии со статьей 65 Водного кодекса РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1).

При этом в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды (часть 16).

Ответчиком доказательств того, что реконструкция постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан, по правилам статьи 64 Кодекса административного судопроизводства РФ представлено не было. Требований о сносе домовладения никем не заявлено, каких-либо споров со смежными землепользователями в настоящее время не имеется.

То обстоятельство, что жилой дом расположен в границах пойменной и прибрежной территории, не может служить препятствием в реконструкции жилого дома, построенного в 1957 году в поселке Сосновка и принадлежащего административному истцу на праве собственности.

Согласно положениям части 1 статьи 175, части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства РФ решение принимается при разрешении судом первой инстанции административного дела по существу. Решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда,

когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемый судебный акт требованиям законности и обоснованности при указанных обстоятельствах не отвечает. Решения суда подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении иска.

В силу критериев, вытекающих из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, должен оценивать оспариваемое решение уполномоченного органа с точки зрения его правомерности и обоснованности, чтобы в каждом конкретном случае не допустить несоразмерного ограничения прав, гарантируемых статьей 36 Конституции Российской Федерации.

Согласование частных и публичных интересов обеспечивается возможностью эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (часть 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ).

Поскольку разработка Правил землепользования и застройки была осуществлена без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования, несоответствие расположения земельного участка, на котором расположен указанный дом, не может препятствовать сложившемуся землепользованию, а именно для ведения личного подсобного хозяйства, допускающего строительство и реконструкцию объектов жилого фонда.

Учитывая приведенные выше обстоятельства и нормы права, судебная коллегия считает, что Дорохову Е.А, обратившемуся в уполномоченный орган за выдачей разрешения на реконструкцию индивидуального жилого дома на принадлежащем ему земельном участке в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса РФ, администрации муниципального образования в выдаче разрешения на реконструкцию жилого дома отказано необоснованно.

Кроме того, административный ответчик, сославшись на нахождение земельного участка в зоне А. 1.3, указал, что на ее территории не допускается размещение индивидуальных жилых домов. При этом ответчик не учел, истец обращался с заявлением о реконструкции уже существующего дома. Доказательств существования обстоятельств, препятствующих выдаче в установленном статьей 51 Градостроительного кодекса РФ порядке разрешения на строительство в нарушение статьи 64 Кодекса административного судопроизводства РФ суду не представил.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда

определила:

решение Советского районного суда г. Челябинска от 14 сентября 2018 года отменить. Принять по делу новое решение, которым административный иск ДОРОХОВА Евгения Анатольевича удовлетворить.

Признать незаконным отказ Администрации города Челябинска в выдаче разрешения Дорохову Е.А. и Кустовой С.А. на реконструкцию жилого дома, расположенного по адресу: ***, выраженный в письме от 18 апреля 2018 года.

Обязать Администрацию города Челябинска повторно рассмотреть заявление Дорохова Е.А. и Кустовой С.А. о выдаче разрешения на реконструкцию жилого дома, расположенного по адресу: ***, и принять по результатам рассмотрения решение в соответствии с требованиями закона, известив об исполнении суд, вынесший решение, Дорохова Е.А. и Кустовую С.А. в течение 1 месяца со дня вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи