Апелляционное определение СК по административным делам Алтайского краевого суда от 19 декабря 2018 г. по делу N 33а-11318/2018

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Ковалюк Л.Ю,

судей Копцевой Г.В, Бакланова Е.А,

при секретаре Ждановой М.С,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление первого заместителя прокурора Алтайского края на решение Октябрьского районного суда г. Барнаула от 04 октября 2018 года по административному делу по административному иску первого заместителя прокурора Алтайского края в защиту неопределенного круга лиц к управлению Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ковалюк Л.Ю, судебная коллегия

установила:

Первый заместитель прокурора Алтайского края обратился в суд с административным иском в защиту неопределенного круга лиц к управлению Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов (далее - Управление), в котором просил признать незаконным бездействие Управления, выразившееся в непринятии мер к разработке и утверждению нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях, на общедомовые нужды, при использовании земельного участка и надворных построек, и возложить на административного ответчика обязанность в установленном законом порядке утвердить указанные нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению.

В обоснование требований указано, что в соответствии с положением об управлении Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов данное учреждение уполномочено на утверждение нормативов потребления коммунальных услуг. Решением Управления от 26 июля 2012 года N 94 были утверждены нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях, на общедомовые нужды, при использовании земельного участка и надворных построек, подлежащие введению в действие с 01 января 2013 года, но в связи с противоречием закону отдельных его положений и на основании принесенного прокурором протеста в решение вносились изменения, в соответствии с которыми нормативы подлежали введению в действие с 01 января 2014 года, затем срок вступления в силу данного документа дважды переносился, и решением Управления от 22 октября 2015 года документ был признан утратившим силу. В настоящее время нормативы потребления услуги по отоплению административным ответчиком не утверждены. Прокуратура края с 2014 года неоднократно обращала внимание Управления на необходимость утверждения нормативов потребления услуги по отоплению, в том числе и посредством внесения представления 16 апреля 2018 года, а также направления соответствующей информации Губернатору Алтайского края. Непринятие административным ответчиком мер по разработке и утверждению нормативов потребления услуги по отоплению нарушает права граждан на оплату услуг по справедливым и экономически обоснованным ценам, а также права ресурсоснабжающих организаций.

Решением Октябрьского районного суда г. Барнаула от 04 октября 2018 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционном представлении первый заместитель прокурора Алтайского края просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении исковых требований, ссылаясь на доводы и обстоятельства, изложенные в административном иске. Кроме того, указывает на то, что действия Управления по сбору первичных данных ежегодно с 2014 года не приносят положительного результата, что свидетельствует о формальном подходе административного ответчика к осуществлению указанной деятельности. При этом судом оставлено без внимания то обстоятельство, что при наличии документов, свидетельствующих об отсутствии или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг по отоплению, регулирующий орган вправе установить соответствующие нормативы с использованием расчетного метода. Тот факт, что конкретный срок установления соответствующих нормативов действующим законодательством не определен, не освобождает Управление от обязанности обеспечить соблюдение прав неопределенного круга лиц в указанной сфере посредством осуществления необходимого правового регулирования.

В отзыве на апелляционное представление управление Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов просит решение суда оставить без изменения.

В судебное заседание апелляционной инстанции явились прокурор У.И.Б, представитель управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов Д.Е.С.

Рассмотрев дело в соответствии со ст.308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме, выслушав, пояснения прокурора, поддержавшего апелляционное представление, пояснения представителя ответчика, возражавшего против представления, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что незаконного бездействия по непринятию мер к разработке и утверждению нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению административным ответчиком не допущено.

Судебная коллегия считает данный вывод суда правильным, основанным на установленных по делу обстоятельствах.

Согласно ч.1 ст.157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306 утверждены Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме (далее - Правила N 306).

В силу п.3 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4.37 положения об управлении Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 30 ноября 2011 года N 695, Управление уполномочено на утверждение нормативов потребления коммунальных услуг.

26 июля 2012 года Управлением было принято решение N 94 "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях, на общедомовые нужды, при использовании земельного участка и надворных построек на территории Алтайского края". В соответствии с пунктом 6 в первоначальной редакции данный документ вступал в силу с 1 января 2013 года.

Решением Управления от 15 марта 2013 года N 35 срок вступления в силу указанного документа перенесен на 1 января 2014 года, решением Управления от 19 декабря 2013 года N 473 - на 1 января 2015 года, решением Управления от 24 декабря 2014 года N 649 - на 1 января 2016 года.

22 октября 2015 года решением Управления N 234 данный документ признан утратившим силу.

Разделом III Правил N 306 определены методы установления нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, в соответствии с которыми нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях устанавливаются с применением метода аналогов или расчетного метода (п.19); нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме устанавливаются с применением расчетного метода (п.19 в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2016 года N 1498, ранее действовавшая редакция предусматривала и возможность применения метода аналогов); нормативы потребления коммунальных услуг при использовании земельного участка и надворных построек устанавливаются с применением расчетного метода (п.20).

При этом метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями (п.21), а расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений (п.22).

Нормативы потребления услуги по отоплению, утвержденные решением Управления от 26 июля 2012 года N 94, были определены с использованием расчетного метода.

Порядок определения нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях с применением метода аналогов закреплен в разделе V Правил N 306.

Определение нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях с применением метода аналогов производится на основе выборочного наблюдения потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах (п.31).

Для определения нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях используются данные об объеме (количестве) потребления коммунальных ресурсов, полученные с использованием приборов учета с непрерывным периодом работы в течение всего срока снятия показаний, используемых для расчета нормативов потребления коммунальных услуг, в многоквартирных домах или жилых домах, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и расположенных в аналогичных климатических условиях (п.35).

Вышеизложенное свидетельствует о том, что для разработки и утверждения нормативов требуются значительные временные затраты.

Как следует из обстоятельств дела, 21 января 2014 года Управлением утвержден план мероприятий по установлению и определению нормативов потребления услуги по отоплению в жилых помещениях для населения, проживающего в многоквартирных и (или) жилых домах, расположенных на территории Алтайского края с применением метода аналогов на 2014 год. Согласно данному плану утверждение нормативов потребления определено на 4 квартал 2014 года.

Во исполнение утвержденного плана 23 января 2014 года Управлением в адрес глав администраций городских округов и муниципальных районов Алтайского края было направлено письмо о предоставлении первичной информации за отопительный период 2012-2013 годов в срок до 24 февраля 2014 года.

20 марта 2014 года в связи с тем, что не вся информация по указанному запросу была предоставлена, Управлением направлен запрос главам муниципальных районов Алтайского края для предоставления данной информации в срок до 31 марта 2014 года.

12 мая 2014 года административным ответчиком направлены запросы главам администраций городских округов и муниципальных районов Алтайского края о предоставлении первичной информации о годовом объеме потребления тепловой энергии в жилых помещениях за отопительный период 2013-2014 годов в формате шаблона INFO.DOM.TEPLO.6.22 в срок до 26 июня 2014 года.

28 октября 2014 года было направлено письмо начальнику ФГБУ "Алтайский краевой центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" о предоставлении необходимой информации по всем метеорологическим станциям края в срок до 11 ноября 2014 года.

На указанный запрос 28 ноября 2014 года был получен ответ о том, что предоставление данной информации является платным, стоимость услуги составляет 1 067 768 руб. 96 коп.

20 апреля 2015 года административным ответчиком направлено письмо начальнику ФГБУ "Алтайский краевой центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" о согласовании выполненной Управлением разбивки территории Алтайского края на группы муниципальных районов по аналогичным климатическим параметрам с привязкой к ближайшим точкам метеонаблюдения.

12 мая 2015 года Управлением получен ответ на данный запрос.

27 июля 2015 года административным ответчиком направлен запрос главам администраций городских округов и муниципальных районов Алтайского края с указанием на актуализацию формы сбора данных (шаблона) о годовом объеме потребления тепловой энергии. В вязи с этим Управление просило организовать работу по предоставлению сведений ресурсоснабжающими организациями, управляющими организациями, необходимых для установления нормативов потребления коммунальных услуг за отопительный период 2013-2014 годов в формате шаблона INFO.DOM.KU в срок до 28 августа 2015 года.

В указанный срок запрошенная информация не была предоставлена.

В 2016 году Управлением утвержден план мероприятий по установлению и определению нормативов потребления услуги по отоплению в жилых помещениях для населения, проживающего в многоквартирных и (или) жилых домах, расположенных на территории Алтайского края, на 2016 год. Согласно данному плану утверждение нормативов потребления определено на июнь 2016 года.

26 апреля 2016 года административным ответчиком направлен запрос руководителям теплоснабжающих и управляющих организаций о предоставлении сведений за отопительный период 2015-2016 годов в формате шаблона INFO.DOM.KU, а также необходимой информации по жилищному фонду в срок до 20 мая 2016 года.

29 апреля 2016 года Управление направило письмо главам администраций городских округов и муниципальных районов Алтайского края с указанием на необходимость осуществления контроля за своевременным предоставлением запрашиваемой информации от теплоснабжающих и управляющих организаций и сообщения об исполнении в срок до 23 мая 2016 года.

30 мая 2016 года административным ответчиком направлено письмо начальнику Главного управления строительства, транспорта, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Алтайского края о предоставлении в срок до 10 июня 2016 года данных о количестве многоквартирных домов и жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства домов.

30 мая 2016 года аналогичный запрос был направлен главам администраций городских округов и муниципальных районов Алтайского края, где также было указано на необходимость предоставления нормативных актов, подтверждающих начало и окончание отопительного периода 2015-2016 годов.

В июне 2016 года от администраций городских округов и муниципальных районов Алтайского края в Управление направлялась запрашиваемая информация.

10 июня 2016 года административному ответчику поступило письмо от Главного управления строительства, транспорта, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Алтайского края, согласно которому предоставление информации в строгом соответствии с формой, указанной в запросе, не представляется возможным.

21 июня 2016 года Управлением в отношении ряда теплоснабжающих и управляющих организаций вынесены предписания об устранении нарушений действующего законодательства в связи с непредставлением ими по состоянию на 20 июня 2016 года запрашиваемой информации по письму от 26 апреля 2016 года.

21 июня 2016 года в адрес глав администраций городских округов и муниципальных районов Алтайского края направлено письмо о необходимости осуществления контроля за предоставлением организациями, указанными в приложении, запрашиваемой информации.

29 июня 2016 года между управлением Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов (Заказчик) и ФГБОУ ВО "Алтайский государственный университет" (Исполнитель) заключен контракт N 55/2016 на оказание услуг по определению предварительной выборки для расчета нормативов потребления коммунальных услуг по отоплению в жилых помещениях с применением метода аналогов на территории Алтайского края.

25 июля 2016 года составлен акт сдачи-приемки оказанных услуг по данному контракту.

Согласно отчету - экспертному заключению по НИР, подготовленному рабочей группой ФГБОУ ВО "Алтайский государственный университет", рекомендовано уточнить объем генеральной совокупности многоквартирных (жилых) домов по агроклиматическим зонам, внести уточнения в существующие шаблоны, осуществить дополнительный сбор данных.

30 сентября 2016 года руководителям теплоснабжающих организаций направлен запрос о предоставлении в срок до 20 октября 2016 года полных сведений за отопительный период 2015-2016 годов, а также сведений, не представленных по предыдущему запросу. В указанном письме обращено внимание на особую важность обеспечения полноты и достоверности представляемых данных в целях реализации Управлением полномочий по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг.

Для проведения научно-исследовательских работ по определению нормативов Управлением были направлены запросы на выполнение технического задания по определению нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению при использовании земельного участка и надворных построек на территории Алтайского края в несколько учреждений: 04 октября 2016 года в ФГБОУ ВО "Алтайский государственный университет", 20 апреля 2017 года в ООО "Инвест-Аудит", 20 апреля 2017 года в ООО "СибПрофКонсалт".

В Управление поступили ответы от 24 марта 2017 года N 10-2-21/02/1356 ФГБОУ ВО "Алтайский государственный университет" с информацией о стоимости научно-исследовательских работ в размере 1 200 000 руб, ООО "Инвест-Аудит" от 24 апреля 2017 года N 453 с информацией о стоимости научно-исследовательских работ в размере 1 100 000 руб, ООО "СибПрофКонсалт" от 21 апреля 2017 года N 41-П/17 с информацией о стоимости научно-исследовательских работ в размере 12 600 000 руб.

17 апреля 2018 года в Алтайский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - филиала ФГБУ "Западно-Сибирское УГМС" направлен запрос о предоставлении в срок до 20 мая 2018 года информации о климатических зонах на территории Алтайского края с указанием муниципальных образований, входящих в каждую климатическую зону.

В ответ на данный запрос сообщено, что предоставление указанной информации является платным, стоимость услуги составляет 259 613 руб. 04 коп.

10 мая 2018 года Управлением направлен запрос в Государственную инспекцию Алтайского края о предоставлении перечня управляющих организаций, ТСЖ, осуществляющих деятельность на территории Алтайского края.

17 мая 2018 года в Управление представлены реестры указанных организаций.

01 июня 2018 года административным ответчиком направлен запрос в администрации городских округов и муниципальных районов Алтайского края о предоставлении в срок до 18 июня 2018 года информации, подтверждающей начало и окончание отопительных периодов 2013-2014, 2014-2015, 2015-2016, 2016-2017, 2017-2018.

08 июня 2018 года в Государственную инспекцию Алтайского края направлено письмо о предоставлении уточненного перечня управляющих организаций, ТСЖ, осуществляющих деятельность на территории Алтайского края. 20 июня 2018 года в Управление поступил ответ о том, что других данных не имеется.

11 июля 2018 года информация о перечне указанных организаций запрошена у администраций муниципальных образований Алтайского края.

ДД.ММ.ГГ Управлением направлен запрос в Алтайский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - филиала ФГБУ "Западно-Сибирское УГМС" о предоставлении информации о среднесуточной температуре наружного воздуха за предыдущие пять отопительных периодов. На данный запрос поступил ответ о предоставлении информации на платной основе в размере 1 067 768 руб. 96 коп.

ДД.ММ.ГГ приказом Управления ***-пр утвержден План-график по определению нормативов потребления коммунальных услуг по отоплению в жилых помещениях и нормативов потребления коммунальных услуг по отоплению при использовании земельного участка и надворных построек на территории Алтайского края". Данный План-график, с учетом изменений, внесенных в него приказом Управления ***-пр от ДД.ММ.ГГ, содержит следующие мероприятия и сроки их исполнения: подготовка запросов в муниципальные образования Алтайского края, Алтайский ЦГМС (июль 2018 года); истребование и получение запрашиваемых сведений от муниципальных образований Алтайского края о наличии или отсутствии УК и ТСЖ (июль-август 2018 года); подготовка технического задания, подготовка проекта договора, сбор коммерческих предложений (июль-август 2018 года); проведение анализа поступивших сведений в соответствии с п.2 настоящего План-графика (август-сентябрь 2018 года); истребование и получение запрашиваемых сведений от УК и ТСЖ, РСО в формате шаблона "INFO.DOM.KU" (сентябрь-октябрь 2018 года); проведение анализа поступивших сведений в соответствии с п.4 настоящего План-графика (октябрь-ноябрь 2018 года); конкурсные процедуры (октябрь-ноябрь 2018 года); заключение контракта, передача исходной информации, проведение необходимых расчетов, приемка этапов работы, приемка заключительного отчета, подписании акта приема-передачи (ноябрь-декабрь 2018 года); подготовка проекта нормативного правового акта (январь-февраль 2019 года); направление проекта нормативного правового акта в Минэкономразвития Алтайского края для ОРВ (февраль-март 2019 года); предоставление расчетов нормативов потребления коммунальных услуг по отоплению в отдел регулирования цен на газ и мониторинга платы граждан (март 2019 года); проведение заседания Общественного совета при управлении по тарифам, обсуждение проекта на сайте управления по тарифам (март-апрель 2019 года); подготовка проекта решения (май-июнь 2019 года).

Представленными доказательствами подтверждается, что мероприятия реализуются в установленные сроки.

Для проведения научно-исследовательских работ по определению нормативов Управлением были направлены запросы от 13 августа 2018 года на выполнение технического задания по определению нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению при использовании земельного участка и надворных построек на территории Алтайского края в несколько учреждений: ФГБОУ ВО "Алтайский государственный университет", ООО "Инвест-Аудит", ООО "СибПрофКонсалт", ФГБОУ ВО "Алтайский государственный технический университет им. И.И. Ползунова", ООО "Нормативные системы" и ООО АФ "Лифо-Аудит".

В Управление поступили ответы 31 августа 2018 года от ФГБОУ ВО "Алтайский государственный университет" с информацией о стоимости научно-исследовательских работ в размере 364 000 руб, 29 августа 2018 года от ООО "Инвест-Аудит" с информацией о стоимости научно-исследовательских работ в размере 400 000 руб, 27 августа 2018 года от ООО "СибПрофКонсалт" с информацией о стоимости научно-исследовательских работ в размере 3 500 000 руб.

18 сентября 2018 года руководителям ресурсоснабжающих, управляющих организаций, ТСЖ Алтайского края и главам администраций городских округов и муниципальных образований Алтайского края направлен запрос о предоставлении информации о годовом потреблении коммунальных услуг в жилых помещениях, оборудованных приборами учета за отопительный период 2017-2018 годов.

06 ноября 2018 года между Управлением Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов (Заказчик) и ФГБОУ ВО "Алтайский государственный университет" (Исполнитель) заключен государственный контракт N Ф.2018.517183 на выполнение научно-исследовательской работы по определению нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях и нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению при использовании земельного участка и надворных построек на территории Алтайского края. Согласно техническому заданию к данному государственному контракту срок выполнения работ установлен с момента его подписания, но не позднее 12 декабря 2018 года.

Представитель административного ответчика в судебном заседании апелляционной инстанции пояснил, что согласно данному контракту в Управление поступили документы от ФГБОУ ВО "Алтайский государственный университет", подтверждающие возможность применения метода аналогов при расчете нормативов и содержащие расчеты нормативов.

Оценивая обстоятельства дела в совокупности с нормами вышеприведенных законоположений, судебная коллегия считает верным вывод суда об отсутствии бездействия со стороны управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов, которое в рамках возложенных на него полномочий предприняло все необходимые меры по разработке и утверждению нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению, что в полной мере подтверждается материалами дела.

Утверждение административного истца об обратном с указанием на формальный подход Управления к осуществлению возложенных на него полномочий не нашло своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.

При определении нормативов потребления коммунальных услуг метод аналогов имеет приоритет над расчетным методом, и последний применяется только в том случае, если нельзя применить метод аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений. То есть использование расчетного метода носит исключительный характер, выбор этого метода не является произвольным и должен подтверждаться доказательствами невозможности использования аналогового метода.

Вопреки доводам апелляционного представления Управление не имеет допустимых и достоверных доказательств невозможности применения метода аналогов при утверждении нормативов потребления коммунальной услуги.

Суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно.

С учетом изложенного оснований для удовлетворения апелляционного представления и отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда г. Барнаула от 04 октября 2018 года оставить без изменения, апелляционное представление первого заместителя прокурора Алтайского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи

Судья Фролова Н.Е. дело N 33а-11318/2018

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

(резолютивная часть)

19 декабря 2018 года город Барнаул